Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2102236

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 avril 2021, la Sccv Vallauris Deux Vallons Ra, représentée par Me Szepetowski, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 28 octobre 2020 par laquelle le maire de Vallauris a rejeté sa demande de permis de construire déposée le 23 décembre 2019, ensemble la décision implicite du 24 février 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de Vallauris de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Vallauris une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation en considérant que son projet méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- le maire de Vallauris a entaché son arrêt d'une erreur d'appréciation en considérant que son projet méconnaît des dispositions de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme et qu'elle justifie du caractère suffisant de l'étude de sol ;

- le maire de Vallauris a entaché son arrêté d'une erreur manifeste en considérant que son projet méconnait les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 avril 2022, le maire de Vallauris, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la Sccv Vallauris Deux Vallons Ra ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 12 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 8 octobre 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement informées du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 5 juin 2024 :

- le rapport de Mme Sandjo, rapporteure,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de M. A, représentant la commune de Vallauris, la Sccv Vallauris Deux Vallons Ra n'étant ni présente, ni représentée.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 décembre 2019, la Sccv Vallauris Deux Vallons Ra a déposé auprès de la mairie de Vallauris une demande de permis de construire d'un immeuble collectif de 28 logements, sur une parcelle de terrain située 10 rue Solférino, cadastrée BW 507 d'une superficie de 750 m² sur le territoire de la commune, complétée le 3 juillet 2020. Par un arrêté du 28 octobre 2020, le maire de Vallauris a refusé le permis de construire sollicité. Le recours gracieux introduit par la société pétitionnaire, le 23 décembre 2020, a été rejeté par une décision implicite. La Sccv Vallauris Deux Vallons Ra demande au tribunal d'annuler la décision du 28 octobre 2020, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l'excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d'illégalité. En outre, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu'il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l'ensemble des moyens de la demande qu'il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu'ils portent d'ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu'il juge que l'un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

En ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme :

3. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Il résulte de ces dispositions, qu'il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. A ce titre, l'autorité compétente doit prendre en compte les éléments d'information disponibles, en particulier les études réalisées dans le cadre de l'élaboration ou de la révision d'un plan de prévention des risques alors même que celui-ci n'est pas encore entré en vigueur, ni n'a fait l'objet d'une application anticipée.

4. En premier lieu, pour refuser le permis de construire litigieux, le maire de Vallauris s'est fondé sur la circonstance que, d'une part, la majeure partie du terrain d'assiette du projet se situe dans une zone soumise à un risque d'aléa fort d'inondation (zone rouge) du projet de révision du plan de prévention des risques inondations, l'implantation du bâtiment dans le secteur ne pouvant être autorisée que sous réserve de réaliser un diagnostic du risque d'inondation, et d'autre part sur la circonstance que la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) avait émis un avis défavorable sur le projet le 13 février 2020. Il ressort cependant des pièces du dossier qu'à la suite de l'avis mentionné dans la société litigieuse, la société pétitionnaire a transmis à la commune et au service compétent de la DDTM, le 3 juillet 2020, de nouvelles pièces et des plans modifiés, au rang desquelles figure une " notice technique d'accompagnement à la gestion du risque inondation ". Cette transmission a conduit la DDTM à revoir son analyse, formalisé dans un avis favorable émis le 20 octobre 2020. Ainsi, la société pétitionnaire est fondée à soutenir qu'en se fondant sur l'absence d'étude technique sur le risque inondation et sur un avis de la DDTM devenu caduc, le maire de Vallauris a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article UA3 du règlement du plan local d'urbanisme " Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée. (). Lorsque le terrain est riverain de deux ou plusieurs voies publiques, l'accès sur celles de ces voies qui présenteraient une gêne ou un risque pour la circulation est interdit. Il est interdit de réaliser plus d'un accès véhicules sur la même voie. Les équipements collectifs et les équipements publics ne sont pas soumis à cette disposition. Des pans coupés de visibilité à 45° doivent être aménagés de part et d'autres du raccordement de l'accès avec la voirie principale et ce, dans l'unité foncière. Le portail doit être implanté 2,50 mètres en recul du pan coupé. Dans les secteurs UAa, UAb et UAc, cette disposition ne concerne que les constructions nouvelles d'immeubles collectifs. Dans le cas d'un garage donnant directement sur une voie, l'accès à celui-ci sera également doté de pans coupés à 45° et la porte du garage sera implantée 2,50 mètres en recul du pan coupé. Dans les secteurs UAa, UAb et UAc, cette disposition ne concerne que les constructions nouvelles d'immeubles collectifs. (). En outre dans les secteurs UAb, UAc et UAd : Tout terrain non bâti devant supporter une nouvelle construction doit avoir accès à une voie publique ou privée dont la largeur minimale est de 3,5 mètres. Cette disposition ne s'applique pas aux extensions ou aux aménagements liés aux logements existants. En revanche, cette disposition s'applique en cas de création de logement supplémentaire. "

6. Pour refuser le permis de construire litigieux, le maire de Vallauris s'est fondé sur la circonstance que, d'une part, la voie de desserte du projet présente par sa configuration une dangerosité à l'égard des véhicules et des piétons, d'autre part qu'il n'est pas démontré sur le plan de masse que la rue Solférino mesure bien 3,5 mètres de largeur et, en troisième lieu, que le bâtiment est implanté à l'alignement du boulevard des deux vallons qui est dépourvu de trottoir ou de cheminement pour les piétons.

7. S'agissant du caractère accidentogène de la voie d'accès, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit que les accès piétons et véhicules se feront par la rue Solférino, située au sud-est du terrain, et perpendiculaire au boulevard des deux Vallons, et n'est pas, ainsi, de nature à entrainer une surcharge du trafic ou du stationnement sur le boulevard des deux Vallons. Il ressort des mêmes pièces que la rue Solférino étant une rue à sens unique dans le sens de la rue Clemenceau, les véhicules ne déboucheront pas directement sur le boulevard des deux Vallons. Par ailleurs, la voie dessert uniquement le secteur résidentiel et présente un tracé rectiligne ne révélant pas de danger particulier. Dès lors, le caractère accidentogène de cette voie ne ressort d'aucune des pièces du dossier.

8. S'agissant de l'absence de mention de la largeur de la rue Solférino, les plans fournis ne permettent pas d'établir que la rue Solférino serait d'une largeur de 3,50 mètres. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que s'il doit accueillir des constructions nouvelles, le terrain d'assiette du projet supporte encore des infrastructures et installations liées à son ancienne affectation, notamment en la forme d'une station-service. Par suite, le maire de Vallauris ne pouvait considérer que le terrain est une parcelle non bâtie sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation.

9. S'agissant du motif de refus tiré de l'absence de trottoirs, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à l'affirmation faite par la commune de Vallauris dans ses écritures en défense, la rue Solférino est bordée, à son début, par un trottoir localisé de part et d'autre du boulevard des deux Vallons. Si la commune fait valoir que l'un des pans coupés à 45° concernant l'accès au garage est matérialisé sur l'accès piétonnier du bâtiment, cette circonstance ne saurait justifier, à elle-seule, une décision de refus sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par suite, en se fondant sur ce motif de refus, le maire de Vallauris a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

En ce qui concerne la substitution de motifs demandée par la commune de Vallauris :

10. Aux termes de l'article R 431-16 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas :/ () : n) Dans le cas prévu par l'article L. 556-1 du code de l'environnement, un document établi par un bureau d'études certifié dans le domaine des sites et sols pollués, ou équivalent, attestant que les mesures de gestion de la pollution au regard du nouvel usage du terrain projeté ont été prises en compte dans la conception du projet ;/ () ". Et, selon l'article L. 556-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " () sur les terrains ayant accueilli une installation classée mise à l'arrêt définitif et régulièrement réhabilitée pour permettre l'usage défini dans les conditions prévues par ces mêmes articles, lorsqu'un usage différent est ultérieurement envisagé, le maître d'ouvrage à l'initiative du changement d'usage doit définir des mesures de gestion de la pollution des sols et les mettre en œuvre afin d'assurer la compatibilité entre l'état des sols et la protection de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques, l'agriculture et l'environnement au regard du nouvel usage projeté. Ces mesures de gestion de la pollution sont définies en tenant compte de l'efficacité des techniques de réhabilitation dans des conditions économiquement acceptables ainsi que du bilan des coûts, des inconvénients et avantages des mesures envisagées. Le maître d'ouvrage à l'initiative du changement d'usage fait attester de cette prise en compte par un bureau d'études certifié dans le domaine des sites et sols pollués, conformément à une norme définie par arrêté du ministre chargé de l'environnement, ou équivalent. Le cas échéant, cette attestation est jointe au dossier de demande de permis de construire ou d'aménager. / Le cas échéant, s'il demeure une pollution résiduelle sur le terrain concerné compatible avec les nouveaux usages, le maître d'ouvrage à l'initiative du changement d'usage en informe le propriétaire et le représentant de l'Etat dans le département. Le représentant de l'Etat dans le département peut créer sur le terrain concerné un secteur d'information sur les sols. / En cas de modification de la consistance du projet initial, le maître d'ouvrage à l'initiative de cette modification complète ou adapte, si nécessaire, les mesures de gestion définies au premier alinéa./ () ".

11. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Il appartient également au juge d'apprécier la portée des écritures de l'administration pour déterminer si celle-ci peut être regardée comme faisant valoir un autre motif que celui ayant initialement fondé la décision en litige, de telle sorte que l'auteur du recours soit, par la seule communication de ces écritures, mis à même de présenter ses observations sur la substitution de cet autre motif au motif initial, sans exiger de l'administration qu'elle formule une demande expresse de substitution de motif.

12. Pour refuser le permis de construire sollicité, le maire de Vallauris s'est fondé sur la circonstance que l'étude de sol réalisée aurait été insuffisante dans la mesure où elle n'aurait pas été diligentée sur toute la parcelle. Il fait valoir que l'expertise des sols fournie dans le cadre de la demande de permis de construire ne permet pas de dire si des risques sanitaires peuvent exister au droit des zones non investiguées et notamment au droit des sources potentielles de pollution identifiées qui n'ont pas fait l'objet de sondages ou d'analyses, et qui se trouvent à l'intérieur du bâtiment qui n'a pas pu être sondé. Il ressort des pièces du dossier, notamment du résumé de l'étude de la société SOL-2E expertise environnement du 9 mars 2020 que le terrain d'assiette du projet, qui fait l'objet d'une requalification, était historiquement occupé par un hangar industriel ou agricole jusque dans les années 1970, qu'il a ensuite abrité une activité de station-service jusqu'au début des années 2000, les infrastructures de cette dernière activité étant encore présentes sur le site. Le résumé indique encore que plusieurs anciennes installations potentiellement polluantes (garage, station-service, ateliers de céramique) sont recensées à proximité du site en amont hydraulique supposé du site. Le site est vulnérable à une pollution (hydrocarbures, COHV, métaux lourds, HAP, etc.) provenant de son environnement et migrant via les eaux souterraines. Or, d'une part, le résumé de l'étude se borne à recommander "la visite des zones non accessibles et la réalisation d'investigations du milieu souterrain complémentaires", tout en précisant qu'elle n'a pas été réalisée pour la parcelle concernée par le projet, son champ s'étant déployé " au sud du site, en dehors de la zone projet été des sources potentielles de pollution recensées ". D'autre part, et en tout état de cause, il ne ressort pas des termes de ce résumé que le projet prendrait en compte les données de l'étude. D'ailleurs, la société requérante admet qu'il n'en a rien été, considérant que l'étude aurait pu être réalisée lors de la mise en œuvre du projet. Dans ces conditions, il y a lieu de considérer qu'en raison de l'insuffisance du document produit et tenant lieu d'étude de sol pour la prise en compte des risques sanitaires, le maire de Vallauris n'était pas en possession des éléments permettant de s'assurer du respect, par le projet, des dispositions des articles R. 111-2 du code de l'urbanisme.

13. Il résulte de ce qui précède que le maire de Vallauris aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur le seul motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-16 (n) du code de l'urbanisme. Par suite, sans qu'il ne soit besoin de se prononcer sur les autres moyens invoqués par la Sccv Vallauris Deux Vallons Ra, ses conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées ensemble ses conclusions à fin d'injonction et celles formulées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la Sccv Vallauris Deux Vallons Ra est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la Sccv Vallauris deux vallons Ra et à la commune de Vallauris.

Copie en sera adressée pour information au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Taormina, président,

Mme Soler, première conseillère,

Mme Sandjo, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024.

La rapporteure,

Signé

G. SANDJO

Le président,

Signé

G. TAORMINALe greffier,

Signé

D. CRÉMIEUX

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées,

de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,