Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2103737

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 9 juillet 2021, la société Laboratoires Ineldea, représentée par Me Ciussi, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de la directrice départementale de la protection des populations des Alpes-Maritimes du 16 décembre 2020 portant pré-injonction ;

2°) d'annuler les décisions de la directrice départementale de la protection des populations des Alpes-Maritimes des 8 février et 27 mai 2021 portant injonction ;

3°) à titre subsidiaire, de lui accorder un délai de 12 mois, soit jusqu'en février 2022, pour répondre à l'injonction ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la direction départementale de la protection des populations n'était pas compétente pour interpréter les normes européennes applicables ;

- les décisions litigieuses sont entachées d'erreurs de droit dès lors que, d'une part, l'interdiction des additifs alimentaires prévue par l'article 16 du règlement (CE) n° 1333/2008 ne concerne que les nourrissons et enfants en bas âge alors que son produit, le " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " n'est pas spécifiquement destiné à cette catégorie, et d'autre part, l'utilisation d'additifs est autorisée dans les conditions d'emploi définies à l'annexe II du règlement (CE) n° 1333/2008 ;

- le produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " est commercialisé depuis 2003 et a fait l'objet d'une déclaration auprès de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) le 18 juin 2007 ;

- les produits présentent toutes les garanties à la sécurité et à la santé du consommateur ;

- les décisions attaquées méconnaissent le principe de reconnaissance mutuelle ;

- elles portent une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie ;

- elles méconnaissent le principe d'égalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 mai 2023 et le 2 janvier 2024, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société requérante en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société Laboratoires Ineldea ne sont pas fondés.

Par un courrier en date du 27 septembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation de la décision de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) des Alpes-Maritimes du 16 décembre 2020 portant pré-injonction, dès lors qu'elle ne constitue pas une décision administrative faisant grief.

Par ordonnance du 3 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 25 janvier 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 sur les additifs alimentaires ;

- le règlement (UE) n° 2019/515 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 relatif à la reconnaissance mutuelle des biens commercialisés légalement dans un autre État membre et abrogeant le règlement (CE) n° 764/2008 ;

- le règlement (UE) n° 609/2013 du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 concernant les denrées alimentaires destinées aux nourrissons et aux enfants en bas âge, les denrées alimentaires destinées à des fins médicales spéciales et les substituts de la ration journalière totale pour contrôle du poids et abrogeant la directive 92/52/CEE du Conseil, les directives 96/8/CE, 1999/21/CE, 2006/125/CE et 2006/141/CE de la Commission, la directive 2009/39/CE du Parlement européen et du Conseil et les règlements (CE) n ° 41/2009 et (CE) n° 953/2009 de la Commission ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Duroux, première conseillère,

- les conclusions de Mme Moutry, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Laboratoires Ineldea est spécialisée dans la formulation et la distribution de compléments alimentaires, de produits diététiques, de produits biologiques et écologiques, de produits cosmétiques et d'hygiène ainsi que de produits à usage professionnel. Lors d'un contrôle effectué par les agents de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) des Alpes-Maritimes, le 30 juillet 2020, plusieurs manquements ont été constatés concernant les compléments alimentaires " Pediakid Gommes Probiotiques " et " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments ". Par un courrier du 16 décembre 2020, la DDPP a informé la société Laboratoires Ineldea qu'elle envisageait de prendre à son encontre des mesures d'injonction afin de mettre en conformité l'étiquetage des deux produits concernés et l'a invité à présenter ses observations. Par un courrier du 8 février 2021, la DDPP a enjoint à la société Laboratoires Ineldea de procéder à la modification des étiquetages non conformes dans un délai de 3 mois. A la suite d'un recours gracieux de la société, la DDPP a décidé, par courrier du 27 mai 2021, de proroger le délai octroyé pour l'injonction s'agissant du produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " et de suspendre temporairement l'injonction concernant le produit " Pediakid Gommes Probiotiques ". Par la présente requête, la société Laboratoires Ineldea demande au tribunal d'annuler les décisions de la DDPP du 16 décembre 2020, du 8 février 2020 et du 27 mai 2021.

Sur l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation du courrier du 16 décembre 2020 :

2. Il ressort des termes du courrier attaqué du 16 décembre 2020 portant " pré-injonction " que celui-ci a pour seul objet d'inviter la société requérante à présenter ses observations écrites ou orales concernant la mesure envisagée par la DDPP consistant dans la mise en conformité de l'étiquetage des produits " Pediakid Gommes Probiotiques " et " Pédiakid 22 vitamines et Oligoéléments ". Dès lors, cette lettre ne constituant pas une décision faisant grief, la société Laboratoires Ineldea n'est pas recevable à en demander l'annulation.

Sur les conclusions aux fins d'annulation des décisions du 8 février 2021 et du 27 mai 2021 :

3. En premier lieu, la société requérante soutient que la DDPP a commis des erreurs de droit dès lors que l'interdiction des additifs alimentaires prévue par l'article 16 du règlement (CE) n° 1333/2008 ne concerne que les nourrissons et enfants en bas âge alors que son produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " n'est pas spécifiquement destiné à ces jeunes enfants, et que l'utilisation d'additifs est autorisée dans les conditions d'emploi définies à l'annexe II du règlement (CE) n° 1333/2008.

4. D'une part, aux termes de l'article 16 - Utilisation d'additifs alimentaires dans les denrées destinées aux nourrissons et aux enfants en bas âge, du règlement (CE) n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 : " L'utilisation d'additifs alimentaires est prohibée dans les aliments destinés aux nourrissons et aux enfants en bas âge visés par la directive 89/398/CEE, y compris dans les aliments diététiques pour nourrissons et enfants en bas âge qui sont utilisés à des fins médicales particulières, sauf disposition spécifique de l'annexe II du présent règlement. ". Aux termes de l'article 2 - Définition, du règlement (UE) n° 609/2013 du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013, abrogeant la directive 2009/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009, elle-même abrogeant la directive 89/398/CEE : " () / 2. De plus, on entend par : / a) " nourrisson ", un enfant âgé de moins de 12 mois ; / b) " enfant en bas âge ", un enfant âgé de 1 à 3 ans ; /() ".

5. Il résulte de ces stipulations que l'interdiction d'additifs alimentaires concerne les nourrissons et les enfants de moins de 3 ans. Or, il ressort des pièces du dossier qu'en utilisant la dénomination " Pediakid ", cette gamme s'adresse principalement aux enfants, comme le confirme la mention " Ce produit peut également convenir à l'adulte de plus de 15 ans " présente sur l'étiquetage du produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments ". Il ressort également des pièces du dossier, ainsi que le fait valoir la DDPP, que ce même étiquetage du produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " comporte une posologie différente pour les enfants de moins de 5 ans, à savoir " 1 cuillère à café, 2 fois par jours après les repas ", et pour ceux de plus de 5 ans. Il en résulte qu'en l'absence de restrictions d'utilisation pour les nourrissons et enfants de moins de 3 ans, le produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments ", est destiné à cette catégorie. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'interdiction des additifs alimentaires ne s'applique pas à ce produit.

6. D'autre part, aux termes de l'article 5 - Interdiction des additifs et/ou denrées alimentaires non conformes, du règlement (CE) n° 1333/2008 : " : Nul n'est autorisé à mettre sur le marché un additif alimentaire ou une denrée alimentaire quelconque contenant un tel additif si l'emploi de cet additif alimentaire n'est pas conforme au présent règlement. ". Aux termes de l'article 16 - Utilisation d'additifs alimentaires dans les denrées destinées aux nourrissons et aux enfants en bas âge, du même règlement : " L'utilisation d'additifs alimentaires est prohibée dans les aliments destinés aux nourrissons et aux enfants en bas âge visés par la directive 89/398/CEE, y compris dans les aliments diététiques pour nourrissons et enfants en bas âge qui sont utilisés à des fins médicales particulières, sauf disposition spécifique de l'annexe II du présent règlement. ". Aux termes de la Partie E - Additifs alimentaires autorisés dans les différentes catégories de denrées alimentaires et conditions d'utilisation, de l'annexe II - Liste de l'Union des additifs alimentaires autorisés dans les denrées alimentaires et conditions d'utilisation, du règlement (CE) n° 1333/2008 : " 17.1 Compléments alimentaires sous forme solide, à l'exclusion des compléments alimentaires destinées aux nourrissons et aux enfants en bas âge / () / 17.2 Compléments alimentaires sous forme liquide, à l'exclusion des compléments alimentaires destinées aux nourrissons et aux enfants en bas âge /() ".

7. Il résulte de ces stipulations que si l'utilisation d'additifs alimentaires pour les aliments destinés aux nourrissons et aux enfants de bas âge est en principe prohibée, son utilisation peut être, par exception, autorisée selon les conditions définies à l'annexe II du règlement (CE) n° 1333/2008. Toutefois, cette annexe II exclut, pour les compléments alimentaires sous forme solide et sous forme liquide, toute utilisation d'additifs alimentaires pour les aliments destinés aux nourrissons et aux enfants de bas âge. Or, ainsi qu'il a été dit au point 5 du présent jugement, le " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " est destiné notamment aux nourrissons et aux enfants en bas âge. Par ailleurs, il est constant que ce produit contient du sorbate de potassium (E202) et de l'acide citrique (E330) qui sont des additifs alimentaires. Si la société requérante soutient que le " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " ne contient plus d'acide citrique, elle ne l'établit pas. Par ailleurs, la circonstance, à la supposer établie, que la concentration de sorbate de potassium serait inférieure à 0,2 % conformément aux prescriptions règlementaires, ainsi que la circonstance que cet additif présenterait toutes les garanties à la sécurité et santé du consommateur sont sans incidence sur la légalité de l'injonction. Dans ces conditions, la société Laboratoires Ineldea n'est pas fondée à se prévaloir de ce que l'utilisation d'additifs est autorisée dans les conditions d'emploi définies à l'annexe II du règlement (CE) n° 1333/2008.

8. Par suite, le moyen tiré d'erreurs de droit sera écarté en toutes ses branches.

9. En deuxième lieu, la société Laboratoires Ineldea soutient qu'en affirmant que " Dans la mesure où le complément alimentaire se réfère à une population large qui inclut l'ensemble des enfants sans aucune distinction ", le " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " " doit respecter le régime de protection et/ou de restriction prévu concernant les enfants de moins de 3 ans et les nourrissons ", la DDPP a interprété les règles du droit européen, alors que cette compétence relève exclusivement de la Cour de justice de l'Union européenne. Toutefois, au regard de ce qui a été dit aux points 4, 5, 7 et 8 du présent jugement, les services de la DDPP ont appliqué aux produits en litige, ainsi qu'ils sont tenus de le faire, les normes européennes en matière d'additifs alimentaires, issues principalement du règlement (CE) n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008. Par suite, le moyen sera écarté.

10. En troisième lieu, en se prévalant, d'une part, de la commercialisation, depuis 2003, du produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments ", et d'autre part, de ce que ce produit a fait l'objet d'une déclaration auprès de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) le 18 juin 2007, sans qu'aucun grief ne lui ait jamais été adressé, la société requérante ne conteste pas utilement les manquements qui lui sont reprochés. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation sera écarté.

11. En quatrième lieu, aux termes du considérant (1) du règlement UE n° 2019/515 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 : " () La libre circulation des biens est assurée au sein du marché intérieur par l'harmonisation des règles au niveau de l'Union établissant des exigences communes relatives à la commercialisation de certains biens ou, pour ce qui est des biens ou des aspects des biens non intégralement couverts par les règles d'harmonisation de l'Union, par l'application du principe de reconnaissance mutuelle tel qu'il est défini par la Cour de justice de l'Union européenne ". Aux termes du considérant (3) du même règlement : " En vertu de ce principe, les États membres ne peuvent pas interdire la vente sur leur territoire des biens qui sont commercialisés légalement dans un autre État membre, même lorsque ces biens ont été produits selon des règles techniques différentes, y compris les biens qui ne sont pas le résultat d'un processus de fabrication. Mais ce principe de reconnaissance mutuelle n'est pas absolu. Les États membres peuvent restreindre la commercialisation de biens qui ont été commercialisés légalement dans un autre État membre, lorsque de telles restrictions sont justifiées par les motifs énoncés à l'article 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ou d'autres raisons impérieuses d'intérêt public reconnues par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne ayant trait à la libre circulation des biens et lorsque ces restrictions sont proportionnées à l'objectif qu'elles poursuivent. () ".

12. Il résulte de ces stipulations qu'en application du principe de reconnaissance mutuelle, les pays de l'UE ne peuvent pas interdire la vente sur leur territoire de biens qui sont commercialisés légalement dans un autre pays de l'UE. La seule exception concerne les cas où les pays de l'UE ont des raisons d'intérêt public légitime pour restreindre ou refuser l'accès au marché et où la restriction est justifiée et proportionnée. Toutefois, il résulte également de ces stipulations que l'application du principe de reconnaissance mutuelle est subordonnée à l'absence de règles harmonisées au niveau européen. Or, il ressort des pièces du dossier que les règles en matière d'utilisation des additifs alimentaires sont fixées par le règlement (CE) n° 1333/2008 du Parlement européen et du Conseil. Par suite, la société Laboratoires Ineldea ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance du principe de reconnaissance mutuelle. Le moyen sera donc écarté comme inopérant.

13. En cinquième lieu, aux termes de l'article premier - Objet, du règlement (CE) n° 1333/2008 : " Le présent règlement établit les règles relatives aux additifs alimentaires utilisés dans les denrées alimentaires en vue d'assurer le fonctionnement efficace du marché intérieur tout en garantissant un niveau élevé de protection de la santé humaine et un niveau élevé de protection des consommateurs, y compris la protection des intérêts des consommateurs et la loyauté des pratiques dans le commerce des denrées alimentaires, en tenant compte, le cas échéant, de la protection de l'environnement. ".

14. En se bornant à soutenir que l'injonction litigieuse constitue une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, la société requérante n'apporte aucun élément à l'appui de cette affirmation. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que l'injonction concernant le produit " Pediakid 22 vitamines et Oligoéléments " vise à mettre en conformité l'étiquetage soit en supprimant les recommandations pour les enfants de moins de 3 ans, soit en supprimant la formulation du complément alimentaire afin que celle-ci ne contienne aucun additif. Dès lors, le moyen tiré de l'atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie ne peut qu'être écarté.

15. En sixième et dernier lieu, la société Laboratoires Ineldea soutient que les décisions portant injonction méconnaissent le principe d'égalité au motif que l'interdiction des additifs pour les nourrissons et les enfants en bas âge ne vise que les compléments alimentaires et non d'autres catégories de produits alimentaires et ne s'appliquerait donc pas à ses concurrents. Toutefois, la société requérante ne peut sérieusement se prévaloir d'une différence de traitement, au demeurant supposée, en se fondant sur des situations qui ne sont pas comparables. Au surplus, l'interdiction des additifs pour les nourrissons et les enfants en bas âge est applicable à tous les fabricants. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité sera écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation des décisions de la direction départementale de la protection des populations des 8 février et 27 mai 2021 portant injonction doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à prolonger le délai d'injonction :

17. La direction départementale de la protection des populations fait valoir, sans être contredite, que les injonctions litigieuses ont été effectuées par la société Laboratoires Ineldea. Par suite, les conclusions tendant à accorder à la société requérante un délai supplémentaire de 12 mois, soit jusqu'en février 2022, pour répondre à l'injonction, sont sans objet et doivent, par suite, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge du préfet des Alpes-Maritimes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

19. Par ailleurs, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société Laboratoires Ineldea la somme que demande le préfet des Alpes-Maritimes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dès lors qu'il ne justifie pas avoir exposé des frais non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Laboratoires Ineldea est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du préfet des Alpes-Maritimes formulées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Laboratoires Ineldea et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Copie sera adressé au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Pascal, président,

Mme Duroux, première conseillère,

Mme Sandjo, conseillère,

assistés de Mme Ravera, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024.

La rapporteure,

signé

G. DUROUX

Le président,

signé

F. PASCALLa greffière,

signé

C. RAVERA

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef

Ou par délégation, le greffier