Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2104320

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 août 2021 et 13 juin 2022, la société à responsabilité limitée Hanover France, prise en la personne de son représentant légal en exercice, représentée par Me Zago, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la métropole Nice Côte d'Azur a implicitement refusé d'abroger la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil métropolitain a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain en tant que celui-ci identifie sur ses parcelles cadastrées section AE n°s 102, 104, 105, 149, 150, 203 et 204, situées moyenne corniche des Pugets à Saint-Laurent-du-Var, des " éléments de paysage à protéger " et classe lesdites parcelles en zone urbanisée " UFc4 " ;

2°) d'annuler, par voie de conséquence, la délibération du 25 octobre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme métropolitain ;

3°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- l'identification " d'éléments de paysage à protéger " au titre des dispositions des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme sur ses parcelles cadastrées section AE n°s 102, 104, 105, 149, 150, 203 et 204 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement desdites parcelles en zone urbanisée " UFc4 " prévu par le règlement du plan local d'urbanisme métropolitain est, d'une part, incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durables et, d'autre part, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 28 mars et 23 juin 2022, la métropole Nice Côte d'Azur, prise en la personne de son président en exercice, représentée par Me Lacroix, conclut principalement à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, au rejet au fond des conclusions à fin d'annulation de la décision par laquelle le président de la métropole Nice Côte d'Azur a implicitement refusé d'abroger la délibération du 25 octobre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme métropolitain et, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La métropole soutient :

- d'une part, que la requête est irrecevable dès lors que la société requérante n'est pas représentée par une personne physique régulièrement habilitée et ne justifie ni de son intérêt ni de sa qualité à agir, et, d'autre part, que ladite société n'est pas recevable à demander l'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme métropolitain dès lors que le litige ne porte pas sur un recours en annulation formé contre cette délibération, recours qui est, en tout état de cause, forclos ;

- à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La requête a été communiquée à la commune de Saint-Laurent-du-Var qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 18 avril 2024 :

- le rapport de M. Holzer,

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique,

- les observations de Me Zago, représentant la société Hanover France,

- et les observations de Me Meunier-Mili, substituant Me Lacroix, représentant la métropole Nice Côte d'Azur.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier daté du 10 mai 2021 et réceptionné le 11 mai suivant par les services de la métropole Nice Côte d'Azur, la société à responsabilité limitée (ci-après " SARL ") " Hanover France ", propriétaire des parcelles cadastrées AE n°s 102, 104, 105, 149, 150, 203 et 204, situées moyenne corniche des Pugets à Saint-Laurent-du-Var, a demandé au président de la métropole Nice Côte d'Azur d'abroger la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil métropolitain a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain (ci-après " PLUm ") en tant que celui-ci identifie sur ses parcelles cadastrées des " éléments de paysage à protéger " et classe lesdites parcelles en zone urbanisée " UFc4 ". En l'absence de réponse du président de la métropole Nice Côte d'Azur dans un délai de deux mois, cette demande a été implicitement rejetée. Par sa requête, la société Hanover France demande au tribunal d'annuler cette décision ainsi que, par voie de conséquence, la délibération précitée du 25 octobre 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite portant refus d'abrogation :

En ce qui concerne l'identification des parcelles litigieuses au titre des " éléments de paysage à protéger " :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration () ". Aux termes de l'article L. 151-23 de ce même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / () ".

3. L'un et l'autre des articles cités au point précédent, issus de l'ancien article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi.

4. D'autre part, aux termes de l'article 17 des dispositions générales du règlement du PLUm relatif à l'identification et à la protection du patrimoine paysager et bâti : " L'article L 151-19 du code de l'urbanisme permet d'identifier et localiser les éléments de paysage, quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural. / Plusieurs types d'espaces verts sont identifiés sur les documents graphiques et à chacun correspond une règlementation différente. Il s'agit d'espaces publics ou privés présentant un intérêt paysager ou un rôle de relais écologique potentiel dont la vocation est à maintenir. / Des éléments naturels ponctuels comme des arbres isolés, des alignements d'arbres ou encore des restanques peuvent également faire l'objet de protection. / () ".

5. En l'espèce, il est constant que sur les parcelles cadastrées section AE n°s 102, 104, 105, 150, 203 et 204, appartenant à la société requérante, sont identifiés des " éléments de paysage à protéger ", bénéficiant, à ce titre, de la protection prévue par les dispositions précitées de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et des prises de vues extraites des sites " Google Maps " et " Géoportail-urbanisme ", accessibles tant aux juges qu'aux parties, que ces " éléments de paysage à protéger " concernent exclusivement des parcelles ou des parties de parcelles non-bâties et entièrement végétalisées en excluant ainsi les parties des parcelles cadastrées section AE 102 et 204 sur lesquelles sont implantées des constructions. En outre, il ressort de ces mêmes pièces que lesdites parcelles qui sont à flanc de collines et qui comprennent des restanques faisaient l'objet sous l'empire de l'ancien plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Laurent-du-Var, d'une servitude d'espaces verts paysager (EVP). Dans ces conditions, en se bornant à soutenir que les parcelles litigieuses ne sont pas répertoriées par la trame verte et bleue du PLUm comme présentant un intérêt écologique, la société requérante n'établit pas que l'identification sur ces parcelles, entièrement végétalisées, " d'éléments paysagers à protéger " serait disproportionnée et excèderait ce qui est nécessaire à l'objectif poursuivi par les auteurs du PLUm. Par suite, le moyen invoqué en ce sens doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles litigieuses en zone urbanisée " UFc4 " :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

7. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (ci-après " PADD "), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. En l'espèce, s'il est constant que le PADD du PLUm prévoit, au titre de l'orientation générale n° 1.11, de " favoriser le développement des zones d'activités de la Métropole ", la seule circonstance que les dispositions de l'article 1.1.3 de la sous-zone UFc4 du PLUm interdissent l'activité de " commerces de gros " ne suffit pas à caractériser, sur l'ensemble du territoire couvert par le PLUm, une incohérence entre le règlement de ce plan et l'orientation générale n°1.11 du PADD précitée alors, qu'en tout état de cause, d'une part, les parcelles litigieuses sont implantées au sein d'une zone pavillonnaire qui ne constitue nullement une " zone d'activités " et n'a pas davantage vocation à le devenir, et que, d'autre part, les orientations générales n°s 2.1 et 2.2 du PADD visent respectivement à " respecter et valoriser la qualité exceptionnelle des paysages naturels et urbain " et à " préserver les continuités écologiques et la biodiversité " sur l'ensemble du territoire. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles litigieuses au sein de la sous-zone UFc4 serait incohérent avec les orientations générales, prises globalement, du PADD. Par suite, le moyen invoqué en ce sens par la société requérante doit être écarté.

9. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger./ Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire./ Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-18 de ce même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

10. Les " zones urbanisées " sont définies par le tome III du rapport de présentation du PLUm (page 224) comme des " secteurs déjà urbanisés, quel que soit leur niveau d'équipement, dont l'urbanisation est admise et où les équipements publics existants ou en cours permettent d'autoriser immédiatement les constructions, sans que la délivrance des autorisations d'occupation du sol ne soit soumise à un aménagement particulier/ / () ". Les zones urbanisées sont composées de plusieurs zones dont les " zones pavillonnaires " " UF " qui correspondent aux secteurs à dominante de constructions individuelles et qui sont, elles-mêmes, divisées en plusieurs sous-zones telle que la sous-zone " UFc " qui concerne les " zones pavillonnaires peu denses ". Ces zones pavillonnaires sont " localisées le plus souvent dans des secteurs éloignés des pôles d'échanges multimodaux et présentent des sensibilités environnementales et paysagères, nécessitant de limiter leur densification () ".

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. En l'espèce, d'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 8 de ce jugement que la société pétitionnaire n'est pas fondée à se prévaloir, à l'appui de son moyen tiré de ce que le classement des parcelles litigieuses en zone UFc4 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, de la prétendue incohérence entre un tel classement et le PADD du PLUm. D'autre part, la circonstance alléguée selon laquelle ladite société est contrainte, pour se développer, de déplacer son activité ce qui occasionnera des charges supplémentaires est sans influence sur la légalité du classement des parcelles litigieuses. Enfin, en se bornant à soutenir qu'aucun document du PLUm ne justifie l'interdiction de l'activité de " commerces de gros " et que le secteur concerné ne connait " aucune nuisance ", la société requérante ne conteste pas davantage utilement la légalité d'un tel classement. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses sont implantées au sein d'un secteur pavillonnaire peu dense caractéristique de la sous-zone UFc dans laquelle les activités commerciales telles que le commerce de gros, les industries, ou les entrepôts sont interdites dans le but de préserver des nuisances et incommodités ces secteurs pavillonnaires destinés à l'habitat individuel. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles litigieuses est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit également être écarté.

13. Il résulte de ce qui précède qu'en refusant d'abroger la délibération du 25 octobre 2019 portant approbation du PLUm en tant qu'il identifie sur les parcelles cadastrées appartenant à la société Hanover France des " éléments de paysage à protéger " et classe lesdites parcelles en zone UFc4, le président de la métropole Nice Côte d'Azur n'a pas entaché sa décision d'illégalité. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cette décision doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par la métropole Nice Côte d'Azur.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 portant approbation du PLUm :

14. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que la société requérante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la délibération du 25 octobre 2019 portant approbation du PLUm. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cette délibération doivent également être rejetées, sans qu'il besoin de statuer sur la fin de non-recevoir, propre à ces conclusions, soulevée par la métropole Nice Côte d'Azur.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme demandée par la société requérante au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

16. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Hanover France une somme de 1 500 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société à responsabilité limitée Hanover France est rejetée.

Article 2 : La société à responsabilité limitée Hanover France versera à la métropole Nice Côte d'Azur une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Hanover France et à la métropole Nice Côte d'Azur.

Copie en sera adressée à la commune de Saint-Laurent-du-Var.

Délibéré après l'audience du 18 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Holzer, conseiller,

M. Combot, conseiller,

Assistés de Mme Martin, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mai 2024.

Le rapporteur,

signé

M. Holzer

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

C. Martin

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière

N°2104320