Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2200805

Vu les procédures suivantes :

I- Par une requête, enregistrée le 15 février 2022 sous le n°2200875, des mémoires enregistrés le 2 juin 2023, le 25 septembre 2023, le 16 octobre 2023, le 14 novembre 2023, et des mémoires récapitulatifs enregistrés le 10 octobre 2024, le 23 octobre 2024 et le 18 novembre 2024, le syndicat intercommunal de traitement et de collecte des eaux usées de la vallée des Paillons, représenté par Me Peru, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n°37, émis le 15 décembre 2021, par lequel la régie communale de l'eau et de l'assainissement de la commune de Drap a mis à sa charge la somme de 131 388, 59 euros, au titre de la mise à disposition de ses agents au SICTEU-VP pour l'année 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Drap une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le syndicat soutient que :

- la requête est recevable puisque le président du SICTEU-VP disposait d'une délégation pour saisir le tribunal à la suite des délibérations de son conseil syndical du 20 décembre 2021 et du 17 janvier 2021 présentant un caractère exécutoire ;

- il est recevable, afin de contester le bien-fondé de la créance objet du titre exécutoire litigieux, à invoquer l'illégalité des conventions qui ont servi de base légale à ladite créance ;

- le titre de perception n'est pas suffisamment motivé en méconnaissance de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- la créance n'est pas fondée, d'une part puisqu'elle est dépourvue de base légale, l'avenant n°37 du 15 décembre 2021 n'étant pas valide car signé par M. A B, qui ne disposait ni d'une délégation du conseil syndical du SICTEU-VP et du conseil municipal de la commune de Drap pour signer cet acte, et car il comporte des modifications substantielles au regard du contrat initial du 10 mai 2021 concernant la mise à disposition des agents de la commune de Drap au profit du SICTEU-VP ;

- la créance en litige n'est pas fondée, d'autre part puisqu'elle correspond à une fixation arbitraire de la quotité de travail des agents mis à disposition du SICTEU-VP par le maire de la commune de Drap ;

- le titre de perception litigieux révèle à la fois un conflit d'intérêt et un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense enregistrés le 30 mars 2023, le 4 juillet 2023, le 11 octobre 2023, le 25 octobre 2023, le 17 novembre 2023 et des mémoires récapitulatifs du 11 octobre 2024 et du 13 novembre 2024, la commune de Drap, prise en la personne de son maire en exercice et représentée par Me Willm, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au SICTEU-VP de communiquer l'acte d'engagement du 3 juillet 2023 et à ce qu'il soit mis à la charge du SICTEU-VP la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

- la requête est dépourvue d'objet, dès lors que le SICTEU-VP a également émis des titres de perception afin de réclamer le remboursement de la somme objet du présent litige ;

- le président du SICTEU-VP ne disposait pas d'une délégation pour ester en justice et former un recours devant le tribunal puisque les délibérations du 20 décembre 2021 et du 17 janvier 2022 du conseil syndical du SICTEU-VP ne sont pas exécutoires ;

- les conclusions dirigées contre la validité de l'avenant du 1er décembre 2021 au contrat initial du 10 mai 2021 concernant la mise à disposition des agents de la commune de Drap au profit du SICTEU-VP sont irrecevables ;

- le titre de perception en litige est suffisamment motivé ;

- M. B disposait à la fois d'une délégation du conseil municipal de la commune de Drap et du conseil syndical du SICTEU-VP pour signer l'avenant litigieux du 1er décembre 2021 ;

- l'article 1er de l'avenant du 1er décembre 2021 n'entraîne pas une modification substantielle de la convention du 10 mai 2021 ;

- la créance en litige est fondée puisqu'elle a pour fondement l'avenant du 1er décembre 2021 qui est valide et correspond aux quotités de travail de chaque agent pour le compte du SICTEU-VP ;

- l'émission du titre de perception ne révèle ni conflit d'intérêt ni détournement de pouvoir.

Par ordonnance du 19 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 3 décembre 2024 à 12 heures.

Par un courrier en date du 10 avril 2025, les parties ont été informées que le tribunal était susceptible de fonder sa décision sur un moyen d'ordre public soulevé d'office, sur le fondement de l'article R.611-7 du code de justice administrative, tiré de ce que le tribunal envisageait d'écarter l'application des stipulations de l'avenant du 1er décembre 2021 et de la convention du 10 mai 2021 en raison de leur caractère illicite au regard des règles fixées par les articles L. 5211-4-1 et D. 5211-16 du code général des collectivités territoriales relatives aux agents transférés et au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition.

Des observations en réponse au moyen d'ordre public ont été enregistrées le 24 avril 2025 pour la commune de Drap.

II- Par une requête, enregistrée le 15 février 2022 sous le n°2200805, des mémoires du 2 juin 2022, 25 septembre 2023, 16 octobre 2023, 14 novembre 2023 et des mémoires récapitulatifs des 10 octobre 2024, 23 octobre 2024 et 18 novembre 2024, le syndicat intercommunal de traitement et de collecte des eaux usées de la vallée des Paillons, représentée par Me Peru, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n°887 émis le 15 décembre 2021 par lequel la commune de Drap a mis à sa charge la somme de 48 574, 98 euros au titre de la mise à disposition de ses agents au SICTEU-VP pour l'année 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Drap une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le syndicat soutient des moyens identiques à ceux de la requête n°2200875.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 mars 2023, le 4 juillet 2023, le 11 octobre 2023, le 25 octobre 2023, le 17 novembre 2023 et des mémoires récapitulatifs des 11 octobre 2024 et 13 novembre 2024, la commune de Drap, prise en la personne de son maire en exercice et représentée par Me Willm, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au SICTEU-VP de communiquer l'acte d'engagement du 3 juillet 2023 et à ce qu'il soit mis à la charge du SICTEU-VP la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir les mêmes moyens que dans l'instance n°2200875.

Par ordonnance du 19 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 3 décembre 2024 à 12 heures.

Par un courrier en date du 10 avril 2025, les parties ont été informées que le tribunal était susceptible de fonder sa décision sur un moyen d'ordre public soulevé d'office, sur le fondement de l'article R.611-7 du code de justice administrative, tiré de ce que le tribunal envisageait d'écarter l'application des stipulations de l'avenant du 1er décembre 2021 et de la convention du 10 mai 2021 en raison de leur caractère illicite au regard des règles fixées par les articles L. 5211-4-1 et D. 5211-16 du code général des collectivités territoriales relatives aux agents transférés et au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition.

Des observations en réponse au moyen d'ordre public ont été enregistrées le 24 avril 2025 pour la commune de Drap.

Vu :

- l'ordonnance n°23MA02757 du 21 décembre 2023 de la cour administrative d'appel de Marseille ;

- l'ordonnance n° 2200563-2200564 du 21 septembre 2023 du tribunal administratif

de Nice ;

- les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n°2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales

- le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 25 avril 2025 :

- le rapport de M. Bulit,

- les conclusions de M. Holzer, rapporteur public,

- et les observations de Me Farrugia pour le SICTEU-VP et de Me Karbowiak pour la commune de Drap.

Deux notes en délibéré ont été enregistrées le 28 avril 2025 après l'audience pour le compte du SICTEU-VP, et n'ont pas été communiquées.

Considérant ce qui suit :

1. Par une convention signée le 10 mai 2021, la commune de Drap a mis à disposition partielle des agents au profit du syndicat intercommunal de collecte et traitement des eaux usées de la vallée du Paillon (ci-après, " SICTEU-VP "). Par un avenant du 1er décembre 2021, l'article 1er de la convention précitée a été modifié puisqu'il a été constaté que les agents mis à disposition n'avaient pas effectué la totalité de la mise à disposition prévue au titre de l'année 2021. Par un titre exécutoire n°37 émis le 15 décembre 2021, la régie communale de l'eau et de l'assainissement de la commune de Drap a mis à la charge du SICTEU-VP la somme de 131 388,59 euros correspondant au coût des agents mis à disposition du SICTEU-VP au titre de l'année 2021. Par sa requête n°2200875, le SICTEU-VP demande l'annulation de ce titre exécutoire. Par un second titre de recettes n°887 émis le 15 décembre 2021, la commune de Drap a mis à la charge du SICTEU-VP la somme de 48 574,98 euros correspondant au coût des agents de la commune mis directement à disposition du SICTEU-VP au titre de l'année 2021. Par une requête n°2200805, le SICTEU-VP demande également l'annulation de ce dernier titre exécutoire.

Sur la jonction :

2. Les requêtes susvisées ayant fait l'objet d'une instruction commune et présentant à juger des questions similaires, il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul et même jugement.

Sur la recevabilité de la requête :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales : " Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles ". Aux termes de l'article L. 5211-9 du même code: " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale () Il représente en justice l'établissement public de coopération intercommunale. () ". Selon l'article L. 5211-2 du même code : " À l'exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre ". L'article L. 2122-21 du même code dispose que : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : () 8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant () ". Et enfin, aux termes de son article L. 2122-22 : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ".

4. Il résulte de ces dispositions que le président d'un établissement public de coopération intercommunale a qualité pour engager une action en justice au nom de l'établissement ou défendre celui-ci dans les actions où il est mis en cause à condition de bénéficier, par délibération de l'organe délibérant, soit d'une délégation générale pour ester en justice ou représenter en justice l'établissement soit, aux mêmes fins, d'une telle délégation pour une instance donnée. La production de l'habilitation est régularisable, notamment lorsqu'une fin de non-recevoir est soulevée en défense, jusqu'à la clôture de l'instruction. Par ailleurs, lorsqu'une partie est une personne morale, il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer, le cas échéant, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. Tel est le cas lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier.

5. En l'espèce, par une délibération du 20 décembre 2021, le conseil syndical du SICTEU-VP a autorisé son président à " intenter au nom du syndicat, les actions en justice et de défendre le syndicat dans les actions menées contre lui ", puis, par une délibération du 17 janvier 2022, il a plus précisément autorisé son président à " intenter toute action en judiciaire liée à l'émission des titres exécutoires d'un montant de 131 388, 59 euros par la régie communale de l'eau et de l'assainissement de Drap et de 48 574, 98 euros par la commune de Drap et des deux mandats de paiement émis par M. B au nom du SICTEU-VP alors qu'il n'était plus président ". Ainsi, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité et le caractère exécutoire de la délibération du 20 décembre 2021 susmentionnée, la délibération du 17 janvier 2022 doit être regardée comme autorisant en tout état de cause le président du SICTEU-VP à introduire un recours devant la juridiction administrative contre les titres exécutoires litigieux. Il n'est pas sérieusement démontré par la commune de Drap que cette délibération n'aurait pas fait l'objet d'un affichage régulier ou qu'elle n'aurait pas été transmise au représentant de l'Etat afin de contester son caractère exécutoire.

6. Par suite, la fin de non-recevoir tirée d'un défaut de qualité pour agir du président du SICTEU-VP dans l'instance doit être écartée.

7. En second lieu, la commune de Drap soutient que les requêtes contre les titres exécutoires en litige seraient sans objet puisque le SICTEU-VP a émis à la date du 2 février 2022 deux titres exécutoires afin de faire obstacle à la créance objet des titres exécutoires litigieux. La circonstance que le SICTEU-VP ait pu émettre des titres exécutoires pour obtenir le remboursement des sommes dont il estime ne pas être redevable est sans incidence sur la légalité des titres exécutoires qui font l'objet du présent litige.

8. Par suite, les fins de non-recevoir soulevées par la commune de Drap doivent être écartées.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge :

9. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions aux fins de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

10. Par ailleurs, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relative notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

11. D'une part, si la commune de Drap soutient en défense que le SICTEU-VP n'était pas recevable, en sa qualité de partie à un contrat administratif, à contester la légalité des titres exécutoires litigieux dès lors que ceux-ci constituent des mesures d'exécution de la convention du 10 mai 2021 et de son avenant du 1er décembre 2021, aucun principe ne fait toutefois obstacle à ce que le SICTEU-VP puisse contester la légalité desdits titres exécutoires en se préavalant, notamment, du défaut de base légale de la créance objet de ces titres exécutoires.

12. D'autre part, aux termes de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales : " I. - Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. /Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier. /Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré en application de l'alinéa précédent sont transférés dans l'établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. () II. - Lorsqu'une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci. () IV. - Dans le cadre des mises à disposition prévues aux II et III, une convention conclue entre l'établissement public de coopération intercommunale et chaque commune intéressée en fixe les modalités après consultation des comités sociaux territoriaux compétents. Cette convention prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune ou l'établissement public bénéficiaire de la mise à disposition des frais de fonctionnement du service. Les modalités de ce remboursement sont définies par décret. () ". Aux termes de l'article D. 5211-16 du même code : " Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition en application du II de l'article L. 5211-4-1 s'effectue sur la base d'un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d'unités de fonctionnement constatées par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition. () " ; D'autre part, aux termes de l'article L. 512-6 et suivants du code général de la fonction publique : " La mise à disposition est la situation du fonctionnaire réputé occuper son emploi qui, demeurant dans son corps ou son cadre d'emplois d'origine, continue à percevoir la rémunération correspondante mais exerce ses fonctions hors de l'administration où il a vocation à servir. ". Et enfin aux termes de l'article L. 512-7 du même code : " La mise à disposition ne peut avoir lieu que dans les conditions suivantes : 1o Elle doit recueillir l'accord du fonctionnaire ; 2o Elle doit être prévue par une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. () ".

13. En l'espèce, il résulte de l'instruction que les agents de la commune de Drap ont été transférés au SICTEU-VP au titre de la compétence transférée au SICTEU-VP depuis l'arrêté du 5 mai 1966 en matière de collecte et de traitement des eaux usées de la vallée des Paillons. Dès lors, c'est dans le cadre légal des dispositions précitées des articles L. 5211-4-1 et D. 5211-16 du code général des collectivités territoriales qu'une convention de mise à disposition des agents communaux au profit du SICTEU-VP devait être adoptée, et non, comme cela a été le cas, sur le fondement des dispositions de l'article L. 512-7 du code général de la fonction publique et du décret n°2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux. Par suite, la convention du 10 mai 2021 et l'avenant du 1er décembre 2021 à ladite convention sont entachés d'illégalité par méconnaissance du champ d'application de la loi, et présentent donc un contenu illicite, dès lors la créance objet des titres exécutoires litigieux est ainsi dépourvue de base légale.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens de la requête, que les titres exécutoires litigieux doivent être annulés pour défaut de base légale de la créance objet desdits titres. Le SICTEU-VP est donc déchargé de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par lesdits titres.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du SICTEU-VP, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que la commune de Drap demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Drap une somme de 1 500 euros, à verser au SICTEU-VP, au titre de ces mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : Les titres exécutoires n°37 et n°887 émis le 15 décembre 2021 par la commune de Drap à l'encontre du syndicat intercommunal de traitement des eaux usées de la vallée des Paillons sont annulés.

Article 2 : Le syndicat intercommunal de traitement des eaux usées de la vallée des Paillons est déchargé de l'obligation de payer les sommes de 131 388, 59 euros et de 48 574, 98 euros mises à sa charge par les titres exécutoires mentionnés à l'articler 1er.

Article 3 : La commune de Drap versera une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au syndicat intercommunal de traitement des eaux usées de la vallée des Paillons au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au syndicat intercommunal de traitement des eaux usées de la vallée des Paillons et à la commune de Drap.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Bulit, conseiller,

Mme Cueilleron, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 mai 2025.

Le rapporteur,

signé

J. Bulit

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa La greffière,

signé

C. Sussen

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière

No2200875 et N°2200805