Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2200830

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 février 2022 et le 11 janvier 2023, le syndicat des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés du département des Alpes-Maritimes (SA/SPP-PATS 06), représenté par Me Euvrard, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté 2021-1287 du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne " ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est illégal dès lors qu'il utilise la classification opérée par la loi Montagne pour identifier les communes relevant du plan Orsec " secours en montagne " ; des zones se retrouvent soumises au dispositif Orsec " secours en montagne " alors qu'elles n'avaient pas vocation à y être ;

- il est illégal dès lors qu'il conduit à placer sous l'égide du dispositif Orsec " secours en montagne " toutes les opérations de secours en montagne, excluant les services d'incendie et de secours des opérations de secours de droit commun ; en matière d'opération de secours en montagne, les opérations n'ont pas toutes besoin de relever du dispositif spécifique Orsec ; ce faisant, le préfet a entaché son arrêté d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'arrêté en litige est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des critères retenus pour qualifier les opérations de secours en montagne ;

- il est illégal dès lors qu'il exclut, par principe, les sapeurs-pompiers professionnels des équipes de secours en montagne du dispositif spécifique Orsec ; dans le dispositif spécifique de 2013, l'unité spécialisée montagne du SDIS (GMP) faisait partie des unités spécialisées du secours en montagne, ce qui n'est plus le cas du nouveau dispositif, seuls le PGHM de Saint Sauveur sur Tinée et la CRS des Alpes étant désignées comme des unités spécialisées du secours en montagne.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er décembre 2022, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

-

- l'acte n'est entachée d'aucun vice d'une gravité telle qu'il affecterait son existence ; il appartient au représentant de l'Etat dans le département de déterminer l'organisation générale des secours et de recenser l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre conformément aux dispositions de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure ; la décision attaquée n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir dès lors que le nouveau plan a pour objectif de prévenir les dysfonctionnement résultant du contexte de concurrence qui oppose les services du PGHM, de la CRS des Alpes et du SDIS 06 ;

- l'acte n'est entaché d'aucun vice de procédure ; l'arrêté attaqué est une mesure de police administrative ; il n'a aucun impact sur l'organisation ou le fonctionnement des services concernés, ni sur la répartition des missions entre les différents acteurs du secours en montagne ; en tout état de cause, les services concernés ont été associés à l'élaboration de ce plan ;

- les modifications apportées par le nouveau plan n'ont aucune conséquence sur la répartition des missions entre les différents acteurs des activités de secours ; les sapeurs-pompiers restent des acteurs à part entière du secours en montagne ;

- si les SDIS interviennent dans le secours en montagne en vertu des dispositions de la loi du 13 août 2004, c'est également le cas des services de l'Etat qui sont investis d'une telle mission à titre permanent ;

- le PGHM et la CRS des Alpes disposent des effectifs et des moyens suffisants pour accomplir leur mission ; l'intervention de principe du SDIS 06 n'est pas nécessaire ;

- la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur sur le secours en montagne, dite Khil, ne peut être utilement invoquée dès lors qu'elle n'a pas été publiée et ne contient aucune disposition impérative ; le préfet a exercé la compétence que lui reconnaît l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure en fixant des critères de référence à la loi Montagne, ce qui n'était pas interdit ;

- l'arrêté attaqué n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation ; le critère de l'accessibilité n'a pas été retenu comme élément déterminant de la qualification du secours en montagne ; le plan Orsec " secours en montagne " n'a pas vocation à s'appliquer pour toutes les opérations de secours mais seulement pour celles qui nécessitent l'intervention de moyens technique et humains particuliers ; le SDIS 06 conserve le pilotage de toutes les opérations de secours de droit commun en plus de celles qualifiées d'opération de secours d'envergure en montagne.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- -l'ordonnance du 1er décembre 2022 portant réouverture de l'instruction de la présente affaire ;

- l'ordonnance du 2 novembre 2022 portant clôture immédiate de l'instruction de la présente affaire.

Vu :

- le code - le code de la sécurité intérieure ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ;

- la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée relative au développement et à la protection de la montagne ;

- la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 24 janvier 2023 :

- le rapport de M. Pascal, président-rapporteur,

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Euvrard représentant le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés du département des Alpes-Maritimes et de M. A, chef adjoint du service interministériel de défense et de protection civile au cabinet du préfet des Alpes-Maritimes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° 2021-1287 du 31 décembre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a défini les dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne ". Par la présente requête, le syndicat des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés du département des Alpes-Maritimes (SA/SPP-PATS 06) demande au tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 96 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 modifiée relative au développement et à la protection de la montagne : " Lorsque, pour assurer le service public de secours, les opérations de sauvetage en montagne nécessitent la conduite d'une action d'ensemble d'une certaine importance, le représentant de l'Etat dans le département peut mettre en œuvre un plan d'urgence, ainsi qu'il est prévu par l'article L. 741-6 du code de la sécurité intérieure ". Aux termes de l'article 3 de cette même loi : " Les zones montagne se caractérisent par des handicaps significatifs entrainant des conditions de vie plus difficiles et restreignant l'exercice de certaines activités économiques. () Chaque zone de montagne est délimitée par un arrêté interministériel et rattaché par décret à l'un des massifs visés à l'article 5. () ". Aux termes de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure : " Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existants dans le département, l'organisation générale des secours (). Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstances et des dispositions propres à certains risques particuliers. () ". Et aux termes de l'article R. 741-7 de ce code : " L'inventaire t l'analyse des risques et des effets potentiels des menaces auxquels est susceptible d'être exposé le département prennent en compte : 1° Le dossier départemental sur les risques majeurs prévu à l'article R. 125-11 du code de l'environnement ; 2° tout autre document de nature à apporter des informations utiles en cas de risques majeurs et de menaces graves, en particulier le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques du service d'incendie et de secours () ".

3. D'une part, aucune disposition législative ou règlementaire n'interdit au préfet d'utiliser comme référentiel, pour la classification des zones dans lesquelles l'intervention des secours doit être qualifiée de secours en montagne, la classification opérée par la loi du 9 janvier 1985 avec les zones de montagne. D'autre part, il ressort du dispositif adopté que le département des Alpes-Maritimes est divisé en deux zones : une zone " montagne " dans laquelle toute opération est soumise à l'arbitrage de l'unité spécialisée et une zone " littoral/zone de droit commun ". Si les opérations se déroulant dans la zone " montagne " doivent faire l'objet d'un arbitrage de l'unité spécialisée, ce n'est pas le cas des missions de secours routier et des missions de sauvetage particulières, qui relèvent de la pleine compétence du SDIS, quel que soit le lieu du département où elles surviennent, ces opérations étant par ailleurs réalisées par les sapeurs-pompiers et le commandement des opérations (COS) étant assuré par le directeur départemental du service départemental d'incendie et de secours (SDIS). En outre, il appartient à l'unité spécialisée de permanence en charge de qualifier l'opération de secours en montagne d'utiliser plusieurs paramètres et la carte annexée de sectorisation des interventions. Ainsi, si doivent être prises en compte, notamment, les notions d'altitude, de déclivité ou de type d'activité, tout comme l'emploi du vecteur aérien, ces critères ne sont toutefois pas suffisants pour qualifier l'opération de secours en montagne et il convient également de tenir compte des conditions météorologiques, du type de terrain, de l'accessibilité, du degré d'urgence, de la disponibilité des acteurs, du nombre de victime, de l'absence de location précise de la victime et des notions de recherche, péril imminent, fin de journée ou nuit, recours aux techniques et matériels propres aux activités de montagne. C'est donc au vu d'un ensemble d'éléments qu'il appartient à l'unité spécialisée de qualifier l'opération de secours en montagne. La seule circonstance que l'accident soit survenu sur le territoire d'une commune relevant de la zone montagne n'est pas suffisante pour justifier la mise en œuvre du dispositif spécifique " secours en montagne " du plan Orsec départemental. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article II.2 - Qualification et traitement de la demande de secours en montagne : " La qualification de l'opération de secours en montagne (SMO) est faite par l'unité spécialisée de permanence en fonction d'un certain nombre de paramètres et en application de la carte annexée de sectorisation des interventions. Les notions d'altitude, de déclivité ou de type d'activité, tout comme l'emploi du vecteur aérien, sont intéressants et doivent être prises en compte, mais ne suffisent pas à définir à elles seules la qualification de l'opération de secours en montagne. D'autres critères sont donc également pris en compte, dont certains constituent des constantes, et la plupart des variables : conditions météorologiques, type de terrain, accessibilité (voie carrossable accessible par un véhicule de secours), degré d'urgence, disponibilité des acteurs, nombre de victimes, absence de localisation précise de la victime, notion de recherches, péril imminent, fin de journée ou nuit, recours aux techniques et matériels propres aux activités de montagne () ".

5. D'une part, il résulte de ces dispositions que l'opération ne sera qualifiée de secours en montagne par l'unité spécialisée de secours en montagne qu'à la condition qu'un certain nombre de critères soient réunis et en fonction de la situation. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du dispositif spécifique, objet de l'arrêté attaqué, que le centre de traitement de l'alerte/ centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CTS/CODIS) centralise, via le numéro d'appel unique 112, les demandes de secours et que cet organisme à la compétence exclusive pour le traitement des alertes, les autres demandes de secours devant faire l'objet d'une retransmission immédiate au centre de traitement des appels (CTA) du CODIS. En outre, il ressort également du dispositif spécifique que les secours en montagne ont été organisés en fonction de trois niveaux d'opération, simple, complexe et d'envergure. Si les sapeurs-pompiers du SDIS n'ont pas vocation à intervenir en cas d'opération simple, il est constant que le COS, pourra solliciter, si besoin, le concours du SDIS en cas d'opération complexe et qu'en cas d'opération d'envergure, le COS est le directeur du SDIS. Egalement, si les dispositions de l'article IV.1 identifient les unités spécialisées de secours en montagne (USEM) comme le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM) de Saint Sauveur sur Tinée et la compagnie républicaine de sécurité (CRS) des Alpes, il ressort des pièces du dossier que l'article IV.2 relatif aux autres acteurs intervenant dans le secteur en montagne désigne les sapeurs-pompiers du SDIS, notamment en cas d'opération d'envergure, lorsque le COS a besoin de moyens opérationnels ou sur sollicitation de l'unité spécialisée pour assurer ou renforcer les opérations de secours. Enfin, le dispositif spécifique " secours en montagne " précise que le département des Alpes-Maritimes est divisé en deux zones : une zone " montagne " dans laquelle toute opération est soumise à l'arbitrage de l'unité spécialisée et une zone " littoral/zone de droit commun ". Si les opérations se déroulant dans la zone " montagne " doivent faire l'objet d'un arbitrage de l'unité spécialisée, ce n'est pas le cas des missions de secours routier et des missions de sauvetage particulières, qui relèvent de la pleine compétence du SDIS, quel que soit le lieu du département où elles surviennent, ces opérations étant par ailleurs réalisées par les sapeurs-pompiers et le COS étant assuré par le directeur départemental du SDIS. Ainsi, les opérations de secours n'ont pas vocation à être placées, dans leur totalité, sous le dispositif spécifique " secours en montagne " et les sapeurs-pompiers ne sont pas exclus des opérations de droit commun ni des opérations de secours en montagne. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.

6. En troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 3, il ressort du dispositif " secours en montagne " que l'unité spécialisée de permanence à la charge de qualifier l'opération de secours en montagne en fonction de plusieurs paramètres et en application de la carte annexée de sectorisation des interventions. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les critères utilisés ne seraient pas adaptés. En effet, l'unité de permanence, si elle doit prendre en compte, notamment, les notions d'altitude, de déclivité ou de type d'activité, tout comme l'emploi du vecteur aérien, ces critères ne sont toutefois pas suffisants pour qualifier l'opération de secours en montagne et elle doit également de tenir compte des conditions météorologiques, du type de terrain, de l'accessibilité, du degré d'urgence, de la disponibilité des acteurs, du nombre de victime, de l'absence de location précise de la victime et des notions de recherche, péril imminent, fin de journée ou nuit, recours aux techniques et matériels propres aux activités de montagne. C'est donc au vu d'un ensemble d'éléments qu'il appartient à l'unité spécialisée de qualifier l'opération de secours en montagne. Par suite, le moyen tiré du caractère inadapté des critères d'intervention prévus par l'arrêté en litige doit être écarté.

7. En quatrième et dernier lieu, le syndicat requérant soutient que les sapeurs-pompiers professionnels des équipes de secours en montagne sont, par principe, exclus du dispositif Orsec spécifique adopté par le préfet des Alpes-Maritimes.

8. Aux termes de l'article 3 du dispositif de 2013 : " Il existe trois niveaux d'opérations de secours en montagne : opération simple, complexe ou d'envergure. Une opération simple est une mission unique conduite en autonomie, exposée aux risques objectifs et subjectifs de la montagne, sur un territoire limité et dans un délai court, par une caravane de sauveteurs issue d'une unité du service public de secours en montagne. La fonction de COS est assurée de facto par le chef de caravane de l'unité spécialisée intervenante. () Une opération de secours en montagne se révèle complexe lorsqu'elle nécessite d'être coordonnée par une structure de commandement avancée, s'inscrivant dans la durée ou impliquant un grand nombre d'acteurs du secours en montagne sur des actions liées directement à la mission principale, exposée aux risques objectifs et subjectifs de la montagne. Sauf dispositions contraires prises par le DOS, la fonction de COS est assurée par le cadre d'astreinte figurant sur une liste annuelle de cadres issus des unités spécialisées du service public de secours en montagne ou détenteurs des compétences spécifiques régulièrement entretenues (). Une opération de secours en montagne est dite d'envergure lorsqu'elle implique le recours à une multiplicité d'acteurs opérationnel. La fonction de COS, sur décision du DOS, est assurée par le DDSIS ou son représentant, assisté du chef d'opération montagne de l'unité spécialisée chargée du contrôle tactique des moyens mis à sa disposition () ". Aux termes de l'article 3.4 du même dispositif : " Les unités spécialisées du secours en montagne. Elles sont au nombre de 3 : le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM) ; la section montagne de la CRS n° 6 ; l'unité spécialisée montagne du SDIS (GMP). Le PGHM et la section montagne de la CRS n° 6 sont les unités qui assurent une permanence une semaine sur deux. Est engagée, sur décision du DOS, en tant que de besoin, l'unité spécialisée montagne du SDIS (GMP) () ". Aux termes de l'article III du dispositif spécifique objet de l'arrêté attaqué : " Il existe trois niveau d'opérations de secours en montagne : opération simple, complexe ou d'envergure. Quelle que soit l'intensité de l'opération, elle est toujours sous la direction du préfet en sa qualité de DO. Ce dernier doit toujours être informé de son déroulement. Une opération simple est une mission unique, exposée aux risques objectifs et subjectifs de la montagne, sur un territoire limité et dans un délai court, par une caravane de sauveteurs issue d'une unité du service public de secours en montagne. La fonction de COS est assurée de facto par le chef de caravane de l'unité spécialisée intervenante (). Une opération de secours en montagne se révèle complexe lorsqu'elle nécessite d'être coordonnée par une structure de commandement avancée, s'inscrivant dans la durée ou impliquant un grand nombre d'acteurs du secours en montagne sur des actions liées directement à la mission principale, exposée aux risques objectifs et subjectifs de la montagne. Sauf dispositions contraires prises par le DO, la fonction de COS est assurée par l'unité spécialisée de permanence. () Dans le cas d'une opération d'envergure nécessitant d'être coordonnée par une structure de commandement interservices et impliquant le recours à un grand nombre d'acteurs sur des actions mobilisant à la fois des techniques de secours en montagne et des actions de secours ou d'appui technique relevant du SDIS et du SAMU, le COS est le directeur départemental des services d'incendie et de secours ou son représentant, assisté du chef d'opérations montagne de l'unité spécialisée chargé du contrôle tactique des moyens mis à disposition () ". Et aux termes de l'article IV de ce même dispositif : " Le secours en montagne repose principalement sur deux formations spécialisées : le PGHM des Alpes-Maritimes et la CRS des Alpes. Ces deux entités assurent des missions de secours en montagne au regard de leur technicité et du principe de juste suffisante des moyens. En cas d'opération d'envergure, ces deux entités peuvent être sollicitées, au regard de leur technicité, en renfort du SDIS. () Les unités spécialisées. Elles sont au nombre de deux : le PGHM de Saint-Sauveur-sur-Tinée ; la CRS des Alpes. Le PGHM et la CRS des Alpes sont les unités qui assurent une permanence une semaine sur deux à la base d'hélicoptères de la sécurité civile de Cannes-Mandelieu (). Dans la conduite des missions, l'unité spécialisée de secours en montagne (USEM) de permanence s'appuie, si besoin, en première intention, sur les effectifs renforts de l'autre USEM. Le COS doit également proposer au DO la mobilisation d'autres services en renfort tel que ceux du SDIS. L'unité spécialisée de montagne du SDIS (GMSP) peut être engagée, sur proposition de l'USEM et sur décision du DO, en renfort et en tant que de besoin des unités de montagne du PGHM et de la CRS n° 6 (). Les services ci-après peuvent être engagés par le COS après décision du DO. Les sapeurs-pompiers du SDIS notamment : en cas d'opération d'envergure : avalanche urbaine ou avalanche noire nécessitant le recours aux services de sauvetage-déblaiement ; / lorsque le COS a besoin de moyens opérationnels ; / lorsque la sur-sollicitation de l'unité spécialisée nécessite le recours aux moyens du SDIS pour assurer ou renforcer les opérations de secours () ".

9. Il résulte des dispositions précitées que si, dans le dispositif " secours en montagne " en litige, les sapeurs-pompiers n'apparaissent plus comme une unité spécialisée du secours en montagne, ils restent toutefois des acteurs du secours en montagne. Par ailleurs, les modalités d'intervention des sapeurs-pompiers, qu'il s'agisse de l'ancien dispositif ou du nouveau, sont identiques puisqu'il ressort des dispositions précitées qu'ils peuvent être sollicités en cas d'opération complexe et qu'ils assurent la fonction de COS en cas d'opération d'envergure. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les sapeurs-pompiers ont été exclus du dispositif spécifique " secours en montagne " doit être écarté.

10. Il résulte de toute ce qui précède que la requête du syndicat SASPP - PATS 06 doit être rejetée, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés du département des Alpes-Maritimes (SA/SPP-PATS 06) est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs et techniques spécialisés du département des Alpes-Maritimes (SA/SPP-PATS 06) et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera transmise au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pascal, président,

Mme Duroux, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

assistés de Mme Gialis, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023.

Le président-rapporteur

signé

F. PASCAL

L'assesseur le plus ancien

signé

G. DUROUX La greffière,

signé

E. GIALIS

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous les commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière.