Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2200924

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 21 février 2022, M. Philippe Vardon, demande au tribunal :

1°) d'annuler les délibérations n°s 10.4, 10.5 et 10.6 du 21 janvier 2022 par lesquelles le conseil municipal de Nice a accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. F B, maire de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Nice la somme de 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le requérant soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les délibérations litigieuses ont été adoptées en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales en l'absence de la mention de l'heure de leur adoption et du nombre exact de votants ;

- les mentions des délibérations litigieuses ne permettent pas de connaitre le quorum des conseillers municipaux ayant pris part à leur vote ni ceux qui se sont abstenus alors que le nombre de pouvoirs donnés par les conseillers municipaux ne correspond pas au nombre de ceux qui étaient absents ou excusés ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en l'absence de note de synthèse et d'informations quant aux honoraires pris en charge par la commune au titre de la protection fonctionnelle ;

- les conditions pour bénéficier de la protection fonctionnelle prévue par les dispositions de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales n'étaient pas remplies ;

- les frais engagés par la commune au titre de la protection fonctionnelle accordée au maire sont manifestement excessif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juin 2022, la commune de Nice, prise en la personne de son maire en exercice, représentée par Me Rey, conclut au rejet de la requête, à ce que le requérant soit condamné aux entiers dépens et à ce que soit mise à sa charge la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 16 mai 2024 :

- le rapport de M. Holzer,

- les conclusions de Mme Sorin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Tabarly, représentant la commune de Nice.

Une note en délibéré présentée pour la commune de Nice a été enregistrée le 17 mai 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par des délibérations n°s 10.4, 10.5 et 10.6 du 21 janvier 2022, le conseil municipal de Nice a accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle à M. F B, maire de la commune, dans le cadre des procédures judiciaires intentées par ce dernier à la suite de propos tenus à son égard tant par M. C sur le réseau social " Twitter " devenu (" X ") que par M. D dans son ouvrage intitulé " Les Revenants. Ils étaient partis faire le jihad, ils sont de retour en France ". Par sa requête, M. Philippe Vardon, conseiller municipal, demande au tribunal d'annuler ces délibérations du 21 janvier 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré des insuffisances des mentions contenues dans les libérations litigieuses :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales : " Un conseiller municipal empêché d'assister à une séance peut donner à un collègue de son choix pouvoir écrit de voter en son nom. Un même conseiller municipal ne peut être porteur que d'un seul pouvoir. Le pouvoir est toujours révocable. Sauf cas de maladie dûment constatée, il ne peut être valable pour plus de trois séances consécutives. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-23 de ce même code, dans sa version applicable au litige : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer ".

3. En l'espèce, et d'une part, contrairement à ce que soutient le requérant, les dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent n'imposent pas, à peine de nullité, que les délibérations adoptées par un conseil municipal mentionnent l'heure de l'adoption et le nombre exact de votants alors que, en tout état de cause, les formalités prévues par ces dispositions, exclusivement relatives aux modalités de signature des délibérations des conseils municipaux, ne sont pas prescrites à peine de nullité.

4. D'autre part, les délibérations litigieuses mentionnent les conseillers municipaux présents, absents ou excusés, ceux qui ont accordé un pouvoir de voter à un autre conseiller ainsi que la liste des conseillers municipaux qui ont voté contre leur adoption dans laquelle figure, pour chacune des délibérations attaquées, le nom du requérant. En outre, ces mêmes délibérations mentionnent que le maire n'a pas pris part à leur vote. Dans ces conditions, la circonstance alléguée par le requérant selon laquelle les mentions des délibérations litigieuses ne permettraient pas de connaitre le quorum des conseillers municipaux ayant pris part à leur vote, ni ceux qui se sont abstenus, manque en fait.

5. Enfin, la circonstance alléguée par le requérant selon laquelle le nombre de pouvoirs donnés par les conseillers municipaux ne correspondrait pas au nombre de ceux qui étaient absents ou excusés est sans incidence sur la légalité des délibérations attaquées, dès lors que la possibilité pour un conseiller municipal de donner à un autre conseiller municipal le pouvoir de voter en son nom en application des dispositions précitées de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales constitue une simple faculté et non une obligation.

6. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 5 du jugement que le moyen tiré de ce que les délibérations litigieuses ne comportent pas l'ensemble des mentions obligatoires doit être écarté dans ses différentes branches.

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de note de synthèse :

7. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () ".

8. Il résulte des dispositions citées au point précédent que, dans les communes de 3500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués par un courrier du 14 janvier 2022 à la séance du conseil municipal du 21 janvier suivant, au cours de laquelle les délibérations litigieuses ont été adoptées. Il ressort des termes mêmes de cette convocation qu'elle était accompagnée notamment d'un ordre du jour, d'une note de synthèse et des projets de délibération ainsi que d'un lien internet pour accéder à l'ensemble de ces documents. En outre, les projets de délibération annexés à la convocation des conseillers municipaux précisaient que M. B a sollicité, en sa qualité de maire, le bénéfice de la protection fonctionnelle à la suite des procédures judiciaires qu'il a initiées en raison de propos tenus à son égard tant par M. C que par M. D dans les conditions énoncées au point 1 de ce jugement. Enfin, contrairement à ce que soutient le requérant aucun principe, ni aucune disposition législative ou réglementaire, n'impose que la note de synthèse indique un montant, même prévisionnel, des frais d'avocat engagés au titre de la protection fonctionnelle accordée à un élu. Dans ces conditions, et en dépit du fait que la commune de Nice n'ait pas produit la note de synthèse mentionnée dans le courrier de convocation du 14 janvier 2022, il ressort des pièces du dossier que l'information apportée, notamment par les projets de délibération annexés à cette convocation, qui mettait à même les élus de comprendre le contexte et les motifs de droit et de fait sur lesquels reposaient les délibérations qui leur étaient soumises et de poser d'éventuelles questions lors du débat conduit au cours du conseil municipal, doit être regardée comme ayant été suffisante au regard des dispositions citées au point 7 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen invoqué en ce sens par le requérant doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales :

10. Aux termes de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la commune conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales et le présent code. / La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / () ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient dans chaque cas à l'assemblée délibérante de la commune concernée, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, d'une part, de vérifier que les conditions légales énoncées à l'article L. 2123-35 sont remplies et qu'aucun motif d'intérêt général ne fait obstacle à ce que le bénéfice de la protection fonctionnelle soit accordé au maire ou à un élu municipal et, d'autre part, de déterminer les modalités permettant d'atteindre l'objectif de protection et de réparation qu'elles énoncent. Dans l'hypothèse où la commune décide d'assister le maire ou un élu municipal dans les procédures judiciaires que celui-ci aurait décidé d'entreprendre pour sa défense, à la suite de faits dont il aurait été victime à raison de ses fonctions, en prenant en charge les frais exposés à ce titre, les dispositions contestées n'ont en tout état de cause pas pour effet de contraindre la commune à prendre à sa charge, dans tous les cas, l'intégralité de ces frais.

S'agissant de la délibération n° 10.4 :

12. La délibération litigieuse n° 10.4 du 10 décembre 2021 accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle au maire de la commune de Nice a été adoptée, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, à la suite de la procédure judiciaire initiée par M. B par le dépôt d'une plainte à l'encontre de M. C en raison des propos tenus par ce dernier sur le réseau social " Twitter " (devenu " X "), le 15 février 2020 qualifiant le maire de Nice de " xénophobe ". Ainsi que l'a relevé la cour d'appel d'Aix-en-Provence dans son arrêt du 25 octobre 2021, un tel propos qui a pour objet de décrire le maire de Nice comme présentant une hostilité systématique à l'égard des personnes étrangères présente un caractère injurieux. Dans ces conditions, et en l'absence de motif d'intérêt général invoqué par le requérant, le conseil municipal de Nice n'a pas méconnu les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales en accordant à M. B le bénéfice de la protection fonctionnelle au titre de la procédure qu'il engagée à l'encontre des propos précités tenus par M. C, sans qu'y fasse obstacle l'absence de condamnation prononcée à l'encontre de ce dernier par l'autorité judiciaire laquelle a retenu la circonstance que de tels propos ont été tenus dans un contexte de campagne électorale.

S'agissant de la délibération n° 10.5 :

13. La délibération litigieuse n° 10.5 du 10 décembre 2021 accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle au maire de la commune de Nice a été adoptée, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, à la suite de la procédure judiciaire initiée par M. B par le dépôt d'une plainte à l'encontre de M. C en raison des propos tenus le 4 décembre 2019 par ce dernier sur le réseau social " Twitter " (devenu " X "). Il est constant que M. C a publié le 4 décembre 2019 sur son compte Twitter les propos suivants : " Mireille Damiano est notre candidate, une femme juste pour en finir avec le clientélisme et la corruption à Nice, l'accroissement des inégalités sociales et le sacrifice de notre santé et notre environnement sur l'autel du béton et de la recherche effrénée des profits ". Ainsi que l'a relevé la cour d'appel d'Aix-en-Provence dans son arrêt du 13 septembre 2021, les termes de " clientélisme " et de " corruption " employés dans le tweet incriminé du 4 décembre 2019 présentent un caractère diffamatoire et peuvent ainsi atteindre à la considération et à l'honneur de la ou des personnes visées par de tels propos. Toutefois, il est constant, comme l'a retenu la cour d'appel d'Aix-en-Provence dans son arrêt précité, que ces propos ne visent pas expressément et nominativement M. B mais s'adressent, d'une manière plus générale, à l'ensemble des institutions publiques niçoises, dont la municipalité dans son ensemble. Dans ces conditions, de tels propos, qui n'ont pas excédé le cadre du débat démocratique, ne peuvent être qualifiés d'injures, d'outrages ou de diffamation au sens des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales justifiant l'octroi de la protection fonctionnelle au bénéfice du maire de Nice.

S'agissant de la délibération n° 10.6 :

14. La délibération litigieuse n° 10.6 du 10 décembre 2021 accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle au maire de la commune de Nice a été adoptée, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, à la suite de la procédure judiciaire initiée par M. B par le dépôt d'une plainte à l'encontre, d'une part, de M. D en raison de propos tenus dans son livre " Les Revenants. Ils étaient partis faire le jihad, ils sont de retour en France ", paru le 1er décembre 2016, et, d'autre part, de M. E, en sa qualité de président de la société des éditions du Seuil, éditeur dudit ouvrage. Il est constant que dans un des passages de l'ouvrage en cause, un tiers impute au maire de Nice d'avoir été volontairement inactif voire complaisant à l'égard d'un activiste islamiste et qu'il aurait laissé ce dernier, en connaissance de cause, développer son œuvre de propagande et de recrutement. Toutefois, ainsi que l'a relevé la chambre criminelle de la cour de cassation dans son arrêt du 1er décembre 2020, il ressort des pièces du dossier que l'auteur de l'ouvrage incriminé s'est contenté d'introduire, d'expliciter et de reproduire, sans les reprendre à son compte, ces propos mettant en cause la gestion du maire de Nice en matière de lutte contre le terrorisme. Ainsi, la simple retranscription de ces propos, qui s'inscrit dans un travail d'enquête journalistique et qui contribue à la légitime information du public, ne peut être qualifiée d'injures, d'outrages ou de diffamation au sens des dispositions de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales justifiant l'octroi de la protection fonctionnelle au maire de Nice.

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère excessif des frais engagés par la commune au titre de la protection fonctionnelle :

15. Il ne ressort d'aucun principe ni d'aucune dispositions législative ou réglementaire qu'une collectivité publique pourrait limiter a priori le montant des remboursements alloués à l'élu bénéficiaire de la protection fonctionnelle. Ce montant est calculé au regard des pièces et des justificatifs produits et de l'utilité des actes ainsi tarifés dans le cadre de la procédure judiciaire. L'administration peut toutefois décider, sous le contrôle du juge, de ne rembourser à son agent qu'une partie seulement des frais engagés lorsque le montant des honoraires réglés apparaît manifestement excessif au regard, notamment, des pratiques tarifaires généralement observées dans la profession, des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client ou encore de l'absence de complexité particulière du dossier.

16. En l'espèce, et d'une part, contrairement à ce qu'allègue le requérant, les délibérations litigieuses n'ont ni pour objet ni pour effet d'accorder une prise en charge intégrale des frais inhérents à chacune des procédures judiciaires initiées par M. B. D'autre part, si le requérant soutient que la prise en charge de ces frais présente un caractère manifestement excessif, il n'apporte toutefois aucun élément, notamment chiffré, à l'appui d'une telle allégation. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère excessif des frais engagés par la commune au titre de la protection fonctionnelle doit être écarté.

17. Il résulte de ce qui a été dit aux points 13 et 14 du jugement que le requérant est fondé à soutenir que les délibérations n°s 10.5 et 10.6 du 21 janvier 2022 sont illégales et doivent, par suite, être annulées.

Sur les dépens de l'instance :

18. La présente instance n'ayant donné lieu à aucuns dépens, les conclusions présentées à ce titre par la commune de Nice doivent être rejetées.

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge ni de M. A ni de la commune de Nice les sommes qu'ils réclament respectivement au titre des frais qu'ils ont exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les délibérations n°s 10.5 et 10.6 du 21 janvier 2022 du conseil municipal de Nice sont annulées.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Philippe Vardon et à la commune de Nice.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Holzer, conseiller,

M. Combot, conseiller,

Assistés de Mme Suner, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 juin 2024.

Le rapporteur,

signé

M. Holzer

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-FortesaLa greffière,

signé

V. Suner

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière

N°2200924