Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2202422

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 septembre 2024 :

- le rapport de Mme Cueilleron,

- les conclusions de M. Combot, rapporteur public ;

- les observations de Me Chrestia, représentant la commune de Grasse.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet des Alpes-Maritimes demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, l'annulation de la délibération n°2021-151 du 28 septembre 2021 relative à la réalisation, pour une durée de 12 mois, de prestations de services par des agents de la commune de Grasse au profit de la société publique locale " Pays de Grasse Développement ", ainsi que de tous les actes pris en application de cette délibération, notamment la convention.

Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense :

2. La commune de Grasse fait valoir que la requête serait tardive au motif que le préfet des Alpes-Maritimes, dans sa lettre du 9 novembre 2021, a sollicité la production de pièces complémentaires qui ne lui étaient pas utiles pour exercer son contrôle de légalité sur la délibération en litige. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les documents sollicités, notamment le détail précis des missions et la liste des agents communaux chargés de la réalisation des prestations de services, étaient nécessaires pour apprécier la légalité de la délibération litigieuse. Le courrier de réponse adressé par le maire de la commune de Grasse, qui comportait les documents sollicités par le préfet des Alpes-Maritimes, a été réceptionné le 25 mars 2022. Ainsi, le délai de recours a été prolongé jusqu'au 26 mai 2022. Par suite, le présent déféré, enregistré le 18 mai 2022, n'était pas tardif et la fin de non-recevoir susmentionnée doit dès lors être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation:

3. En premier lieu, aux termes de l'article L.1531-1 du code général des collectivités territoriales : " les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital () Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce ". Aux termes de l'article L. 5111-1 du même code : " Les collectivités territoriales peuvent s'associer pour l'exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de coopération dans les formes et conditions prévues par la législation en vigueur. Forment la catégorie des groupements de collectivités territoriales les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-8, les pôles métropolitains, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales. Des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre les départements, la métropole de Lyon, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes. Des conventions ayant le même objet peuvent également être conclues entre des établissements publics de coopération intercommunale, des établissements publics de coopération intercommunale et la métropole de Lyon ou entre des communes. Des conventions ayant le même objet peuvent également être conclues, afin de développer les synergies avec les territoires ruraux, entre une métropole ou une communauté urbaine, d'une part, et des établissements publics de coopération intercommunale ou des communes situés en dehors du territoire métropolitain ou de la communauté urbaine, d'autre part, dans le cadre de la mise en œuvre des contrats de cohésion territoriale mentionnés au II de l'article L. 1231-2. Lorsque les prestations qu'elles réalisent en application du présent alinéa portent sur des services non économiques d'intérêt général au sens du droit de l'Union européenne ou lorsque, portant sur d'autres missions d'intérêt public, les prestations sont appelées à s'effectuer dans les conditions prévues aux I et III de l'article L. 5111-1-1, ces conventions ne sont pas soumises aux règles prévues par le code de la commande publique. La participation au financement d'une prestation ne saurait, à elle seule, être assimilée à une coopération au sens du présent alinéa ".

4. Indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission. Si le juge peut prendre en compte des éléments extérieurs au contrat et de nature à éclairer la commune intention des parties, ces éléments ne doivent pas être dépourvus de toute pertinence pour apprécier cette intention.

5. En l'espèce, et d'une part, il ressort des termes de la déliberation litigieuse que celle-ci autorise, pour une durée de 12 mois la réalisation de prestations de services par des agents communaux au profit de la société publique locale Pays de Grasse Développement pour que celle-ci exerce pleinement ses missions et que les prestations de service comprennent l'accompagnement du fonctionnement administratif et financier de la société publique locale, la participation à la rédaction des contrats et concession ainsi qu'aux opérations de développement commercial et urbain, la facilitation des relations entre la société publique locale et les organismes extérieures se rattachent à des missions de service public. Il ressort également des pièces du dossier que la société publique locale Pays de Grasse Développement realise l'essentiel de ses opérations pour le compte de la commune de Grasse, actionnaire majoritaire de cette structure à 77%, et est en charge la procéder à l'étude, aux acquisitions et aux travaux nécessaires à la realisation d'opérations d'aménagement favorisant la mise en œuvre d'une politique locale de l'habitat, la conduit d'opérations d'aménagement urbain, l'organisation du maintien et l'accueil des activités économiques et la construction d'équipements collectifs sur le territoire de ses actionnaires, lesquelles activités sont indissociables des missions de service public. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune de Grasse, les prestations de services qu'il est prévu de faire réaliser par des agents de la commune se rattachent à des missions de service public compte tenu de la nature des operations réalisées. Ainsi, les activités réalisées par deux agents publics de la commune au profit de la société publique locale Pays de Grasse Développement sont des activités qui entrent dans le champ de l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales précité. D'autre part, il résulte des dispositions de cet article que des communes peuvent conclure uniquement entre elles ou avec un établissement public de coopération intercommunale des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestation de services portant sur des missions. Or, conformément aux dispositions de l'article L. 1531-1 du même code, les sociétés publiques locales revêtent la forme de société anonymes régies par le livre II du code de commerce et sont donc des sociétés privées. Par suite, une telle convention ne peut être conclue qu'entre personnes morales de droit public sans que le principe de libre administration des collectivités territoriales, invoqué par la commune de Grasse en défense, n'y fasse obstacle. Dans ces conditions, la commune de Grasse, en autorisant la réalisation de prestations de services par des agents communaux au profit de la société publique locale Pays de Grasse Développement, société de droit privé, a méconnu l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales

6. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de la requête, que la délibération du 28 septembre 2021 du conseil municipal de la commune de Grasse doit être annulée, ainsi que tous les actes pris en application de cette délibération.

Sur les frais liés au litige :

7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Grasse.

DECIDE :

Article 1er : La délibération du 28 septembre 2021 du conseil municipal de la commune de Grasse et tous les actes pris en application de cette deliberation sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Grasse tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet des Alpes-Maritimes, à la commune de Grasse et à la société publique locale Pays de Grasse Développement.

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président ;

M. Holzer conseiller ;

Mme Cueilleron, conseillère ;

Assistés de Mme Martin, greffière.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe, le 3 octobre 2024

La rapporteure,

signé

S. Cueilleron

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

C. Martin

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière.

N°2202422