Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2203190

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 juin 2022, la société anonyme Bouygues Télécom et la société par actions simplifiée Cellnex France, représentées par Me Hamri, doivent être regardées comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 17 mai 2022 par laquelle le maire du Rouret a informé la société Cellnex France que sa déclaration préalable de travaux avait fait l'objet d'une décision tacite de rejet en l'absence de production de l'ensemble des pièces demandées ;

2°) à titre principal, de constater l'existence d'une décision tacite de non-opposition et d'enjoindre au maire du Rouret de délivrer à la société Cellnex France un certificat de décision tacite de non-opposition à déclaration préalable ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire du Rouret de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la commune du Rouret la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la décision est illégale, dès lors qu'aucune disposition du code de l'urbanisme n'impose la production des pièces complémentaires demandées par la commune ;

- la décision attaquée doit être requalifiée en décision de retrait de la décision tacite de non-opposition ;

- cette décision de retrait méconnaît les dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;

- à titre subsidiaire, la décision d'opposition est illégale dès lors que la demande de pièces était illégale.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er septembre 2022, la commune du Rouret, représentée par Me Fiorentino, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mis à la charge des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 5 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 31 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 11 septembre 2024 :

- le rapport de Mme Soler, assesseure,

- et les conclusions de M. Beyls, rapporteur public.

Une note en délibéré, présentée pour la commune du Rouret, a été enregistrée le 13 septembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 janvier 2022, la société Cellnex France a déposé une déclaration préalable de travaux afin d'installer un relais de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section BC n° 29 située sur le territoire de la commune du Rouret. Par un courrier daté du 10 février 2022, la commune du Rouret a sollicité des pièces complémentaires à produire dans un délai de trois mois à compter de la réception de ce courrier. Par une décision du 17 mai 2022, le maire du Rouret a informé la société Cellnex France, que sa déclaration préalable de travaux avait fait l'objet d'une décision tacite de rejet en l'absence de production des pièces demandées. Les sociétés requérantes demandent l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". Aux termes de l'article R.*423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R.*423-23 du même code dispose que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; / () ". Aux termes de l'article R.*423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R.*423-38 du même code dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Selon son article R.*423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".

3. Il résulte de ces dispositions, qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des demandes de permis de construire et des déclarations, une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable naît un mois après le dépôt de celle-ci, en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration ou d'une demande de pièces complémentaires. En cas de demande de pièces complémentaires, ce délai est interrompu, à la condition toutefois que cette demande intervienne dans le délai d'un mois et qu'elle porte sur l'une des pièces limitativement énumérées par le code de l'urbanisme. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, en principe illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. Une demande tendant à compléter le dossier ne peut ainsi interrompre le délai d'instruction que si elle porte sur une pièce absente du dossier, alors qu'elle est exigible en application des articles R.*431-35 à R.*431-37 du code, ou sur une pièce qui, bien que présente, ne comporte pas l'ensemble des informations requises par les dispositions réglementaires de ce même livre ou dont le contenu est entaché d'insuffisances ou d'incohérences telles qu'elle ne peut être regardée comme ayant été produite par le déclarant. Si cette demande de pièces complémentaires tend à la production d'une pièce qui ne peut être requise, elle est de nature à entacher d'illégalité la décision tacite d'opposition prise en application de l'article R.*423-39 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, dans l'hypothèse où le déclarant produit les pièces et éléments complémentaires réclamés à bon droit par l'administration, le délai d'instruction commence à courir à compter de la réception de celles-ci, dès lors que le dossier est complet.

4. En premier lieu, aux termes de l'article R.*431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / () / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / () ".

5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, que la société déclarante s'est vue notifier, par un courrier du 10 février 2022, une demande de pièces complémentaires l'invitant à compléter le plan de masse joint au dossier par la mention de l'échelle graphique cohérente, la représentation de l'espace non bâti délimité par le zonage règlementaire du plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, la distance entre la construction et l'axe médian de l'avenue de Provence, l'implantation et l'emprise au sol du massif socle, le bassin de rétention à réaliser et les arbres éventuellement abattus. D'une part, il ressort des pièces du dossier, que l'échelle indiquée sur le plan de masse coté DP 2.1 correspond aux cotes qui y sont reportées. D'autre part, ni les dispositions citées au point précédent, ni aucune autre disposition auxquelles renvoient les articles R.*431-35 à R.*431-37 du code de l'urbanisme régissant le contenu des dossiers de déclaration préalable n'exigent, lors du dépôt d'une déclaration préalable de travaux, de faire figurer " l'espace non bâti délimité au plan graphique du PLU" sur le plan de masse, ni d'y " matérialiser la distance entre le pylône et l'axe médian de la voie départementale ", ni encore d'y faire figurer le bassin de rétention ainsi que les arbres abattus si ceux-ci n'étaient pas prévus par le projet. Enfin, il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan d'élévation coté DP 4, que le massif socle est enterré, de sorte qu'il ne pouvait être représenté sur le plan de masse et n'est pas constitutif d'une emprise au sol. Au surplus, le plan coté DP 4, produit à l'échelle 1/75e précise l'implantation de celui-ci. La société Cellnex France n'était ainsi pas tenue de compléter le plan de masse initialement joint au dossier de déclaration préalable. Il suit de là que les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que ce motif est entaché d'une erreur de droit.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R.*431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / () ".

7. En l'espèce, il ressort des pièces, du dossier que le courrier du 10 février 2022 mentionné au point 5 invitait également la société déclarante à compléter le plan de situation coté DP 1-2 produit par une échelle graphique correspondante à l'échelle annoncée et la correction des informations portées concernant la parcelle cadastrée section BC n°31 appartenant à la commune, dès lors que l'accès au projet ne peut s'implanter sur cette parcelle qui n'est pas à usage de stationnement public. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'échelle 1/750e mentionnée sur le plan de situation côté DP 1-2 ne correspondrait pas à la représentation cadastrale de ce plan. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'un second plan de situation, coté DP 1-3 était joint au dossier, sur lequel l'échelle indiquée correspond aux cotes qui y sont reportées, de sorte que le service instructeur était en mesure d'apprécier, avec ce seul plan, la situation du terrain à l'intérieur de la commune. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, que le formulaire Cerfa de déclaration préalable mentionne que l'accès du projet se fait depuis l'avenue de Provence. Cette information apparaît également sur le plan de masse coté DP 2.1 ainsi que sur le document d'insertion coté DP 7. Dès lors, la circonstance qu'une des flèches matérialisant l'accès sur le plan de situation aurait été par erreur positionnée sur la parcelle cadastrée section BC n°31 appartenant à la commune n'est pas nature à caractériser que ce plan serait entaché d'une incohérence telle qu'il ne pourrait être regardé comme ayant été produit par la société déclarante. La société Cellnex France n'était ainsi pas tenue de modifier le plan de situation DP 1-2 initialement joint au dossier de déclaration préalable et les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que ce motif est entaché d'une erreur de droit.

8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, que le courrier du 10 février 2022 mentionné au point 5 invitait également la société déclarante à compléter le plan de situation coté DP 1-3 produit par la mention de la distance entre la construction et l'axe médian de la voie et la correction des informations portées concernant la parcelle cadastrée section BC n°31 appartenant à la commune, dès lors que l'accès au projet ne peut s'implanter sur cette parcelle qui n'est pas à usage de stationnement public. D'une part, ni les dispositions citées au point 6, ni aucune autre disposition auxquelles renvoient les articles R.*431-35 à R.*431-37 du code de l'urbanisme régissant le contenu des dossiers de déclaration préalable n'exigent, lors du dépôt d'une déclaration préalable de travaux, de faire figurer la distance entre la construction et l'axe médian de la voie sur le plan de situation. En tout état de cause, l'échelle précisée sur ce plan permettait au service instructeur de mesurer cette distance. D'autre part, pour les mêmes raisons qu'évoquées au point précédent, la circonstance qu'une des flèches matérialisant l'accès sur le plan de situation aurait été, par erreur, positionnée sur la parcelle cadastrée section BC n°31 appartenant à la commune, n'est pas nature à caractériser que ce plan serait entaché d'une incohérence telle, qu'il ne pourrait être regardé comme ayant été produit par la société déclarante. La société Cellnex France n'était ainsi, pas tenue de modifier le plan de situation DP 1-3 initialement joint au dossier de déclaration préalable, et les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que ce motif est entaché d'une erreur de droit.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R.*431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration () est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 () ". Aux termes de l'article R.*431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : / () / b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; / () ".

10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, que le courrier du 10 février 2022 mentionné au point 5 invitait également la société déclarante à compléter le plan d'élévation coté DP 4 produit par une échelle graphique correspondante à l'échelle annoncée et les dimensions de l'installation technique et de son socle. D'une part, il ressort des pièces du dossier, que l'échelle indiquée sur le plan d'élévation coté DP 4 correspond aux cotes qui y sont reportées. D'autre part, il ne résulte pas des dispositions citées au point précédent, que le plan d'élévation devrait faire apparaître les dimensions de l'installation technique autre que sa hauteur, celles-ci étant, au demeurant, précisées sur le plan de masse côté PC 2-1. Enfin, ce plan étant à l'échelle, le service instructeur était en mesure de relever les dimensions du massif socle enterré. La société Cellnex France n'était ainsi pas tenue de modifier le plan d'élévation DP 4 initialement joint au dossier de déclaration préalable et les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que ce motif est entaché d'une erreur de droit.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R.*431-36 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la déclaration () est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, à l'article R. 431-14, aux a, b, c, g, q et r de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. / () ". Aux termes de l'article R.*431-14 du même code : " Lorsque le projet porte sur des travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4 ou sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, sur un immeuble situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, la notice mentionnée à l'article R. 431-8 indique en outre les matériaux utilisés et les modalités d'exécution des travaux ".

12. Il résulte de la lecture des dispositions de l'article R.*431-14 citées au point précédent que celles-ci s'appliquent aux seuls immeubles existants et non aux constructions nouvelles. Par suite, la " notice " prévue par l'article R.*431-8 du même code n'était pas au nombre des documents exigibles à l'appui de la déclaration préalable en litige et la commune ne pouvait inviter la société déclarante à compléter celle-ci par la précision des matériaux utilisés pour le socle. Par ailleurs, l'habillage du pylône projeté relève du bien-fondé du projet et ne peut être mis en cause lors de la phase de demande de pièces complémentaires. Par suite, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que ce dernier motif est entaché d'une erreur de droit.

13. En sixième lieu, et d'une part, aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite " loi Elan " : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. Au plus tard le 30 juin 2022, le Gouvernement établit un bilan de cette expérimentation ". D'autre part, il résulte des dispositions citées au point 2 que le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

14. En l'espèce, il résulte de ce qui précède que le dossier de déclaration préalable de travaux de la société Cellnex France doit être regardé comme ayant été suffisamment complété le 26 janvier 2022 et le délai d'instruction d'un mois fixé par les dispositions citées au point 3 a commencé à courir à compter de cette date. La société déclarante est ainsi devenue titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable le 26 février 2022, dont la décision d'opposition prise par le maire du Rouret le 17 mai 2022 a nécessairement prononcé le retrait, en méconnaissance des dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 citées au point 11.

15. Il résulte de tout ce qui précède, que la décision du 17 mai 2022 par laquelle le maire du Rouret a informé la société Cellnex France que sa déclaration préalable de travaux avait fait l'objet d'une décision tacite de rejet en l'absence de production de l'ensemble des pièces demandées doit être annulée.

Sur les conclusions à fins d'injonction :

16. Aux termes de l'article R.*424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / () ".

17. La société déclarante étant devenue titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable le 26 février 2022, l'exécution du présent jugement implique nécessairement que le certificat prévu par les dispositions de l'article R.*424-13 du code de l'urbanisme soit délivré à la société Cellnex France. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire du Rouret de délivrer à la société Cellnex France un certificat de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des sociétés requérantes, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune du Rouret demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune du Rouret une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par les sociétés requérantes et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 17 mai 2022 du maire du Rouret est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire du Rouret de délivrer à la société Cellnex France un certificat de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune du Rouret versera aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune du Rouret présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme Bouygues Télécom, à la société par actions simplifiée Cellnex France et à la commune du Rouret.

Délibéré après l'audience du 11 septembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Taormina, président

Mme Soler, première conseillère,

M. Bulit, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2024.

La rapporteure,

Signé

N. SOLER Le président,

Signé

G. TAORMINA Le greffier,

Signé

D. CREMIEUX

La République mande et ordonne au préfet des Alpes maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,

N°2203190