Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2204951

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 octobre 2022, le 6 août 2024, et le 8 juin 2025, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. C B, doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler les décisions du 30 mai 2022 et du 16 septembre 2022, par lesquelles le maire de Nice a refusé de lui communiquer sans occultation préalable les registres numériques des avis émis par le public dans le cadre de quatre concertations publiques ;

2°) d'enjoindre à la commune de Nice et à la Métropole Nice Côte d'Azur de lui communiquer les documents demandés, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir ;

3°) d'enjoindre à la commune de Nice et à la Métropole Nice Côte d'Azur de nommer un commissaire-enquêteur indépendant chargé d'analyser les concertations ;

Il soutient que :

- les documents demandés n'ont pas été communiqués, à l'exception des avis émis dans le cadre de la consultation relative au bus à haut niveau de service après occultation ;

- les registres demandés existent et sont communicables ;

- l'auteur d'un avis numérique lors d'une consultation publique a donné au préalable son accord sans réserve à l'utilisation publique de ses données ;

- il se déduit de cet accord préalable l'absence d'atteinte à la vie privée des intéressés et l'absence de recours à l'anonymisation des adresses IP et adresses mails n'est pas nécessaire puisque les documents demandés peuvent être publiés sans cette occultation, conformément aux dispositions des 2° et 8° de l'article D. 312-1-3 du code des relations entre le public et l'administration ;

- sa demande de communication des adresses mails et adresses IP n'a pas pour but de constituer un registre de données personnelles mais de vérifier si les collectivités n'ont pas manipulé les registres numériques de ces consultations ;

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 4 juin 2024 et le 9 mai 2025, la Métropole Nice Côte d'Azur, représentée par Me Petit conclut, au rejet de la requête, à ce que M. B lui verse une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à titre subsidiaire au non-lieu à statuer et à titre infiniment subsidiaire au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

-à titre principal, que la requête de M. B est irrecevable en ce qu'elle ne conclut à l'annulation d'aucune décision ; en outre les conclusions n'entrent pas dans l'office du juge ;

- à titre subsidiaire, un non-lieu à statuer doit être prononcé dès lors que les documents demandés ont été communiqués ;

-les observations numériques reçues ne figurent pas dans des registres numériques, lesquels n'existent pas ;

-ces observations numériques sont reprises dans les bilans des consultations publiques ;

-le requérant a été destinataire de l'ensemble des avis numériques de la consultation publique relative à l'aménagement de la place Île de beauté et de la rue Cassini avec occultation des données personnelles ;

-il a été invité à venir consulter les registres sur place des consultations publiques relatives au projet de prolongement de la promenade du Paillon avec une occultation des données personnelles sur les avis numériques ;

-il a consulté les registres sur place, avec occultation des données personnelles sur les avis numériques de la consultation publique relative au bus à haut niveau de service et a eu la communication de copies qu'il a demandé à cette occasion ;

-les consultations publiques ne sont pas des concertations au sens des dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme mais des procédures ad hoc ;

-les adresses mails et adresses IP des participants sont des données personnelles au sens de l'article 4.1 du règlement (UE) 2016/ 679 du parlement européen et du conseil du 27 avril 2016 dit " A ", des avis de la commission nationale de l'nnformatique et des libertés (CNIL) ainsi que des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration ;

-l'avis rendu par la CADA méconnaît les dispositions du A et la protection à la vie privée des participants des consultations publiques ;

-les participants aux concertations publiques n'ont consenti qu'à la communication du contenu de leurs avis et non des données personnelles sollicitées par le requérant ;

-la communication de ces données personnelles créerait une rupture d'égalité de traitement avec les participants aux concertations publiques ;et entraînerait la constitution d'un fichier illégal par le requérant ;

- la CADA estime obligatoire l'occultation des données personnelles sur les registres d'enquête publique avant leur communication à des tiers.

La requête a été communiquée à la commune de Nice, qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;

- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative ;

La présidente du tribunal a désigné M. Myara, vice-président, pour statuer sur les litiges visés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 juin 2025 :

- le rapport de M. Myara, président ;

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public ;

- les observations de M. B ;

- les observations de Me Petit, représentant la Métropole Nice Côte d'Azur ;

Considérant ce qui suit :

1. M. B, en sa qualité de conseiller municipal et métropolitain, a demandé à la commune de Nice, par un courrier du 15 janvier 2022, la communication d'un relevé détaillé des avis émis par le public à l'occasion de quatre consultations publiques portant respectivement sur l'aménagement de la place Île de beauté et de la rue Cassini, la mise en place d'un bus à haut niveau de service (BHNS) dans le secteur Nice Centre-Ville, le projet de création d'un téléphérique entre les villes de Nice et de Saint-Laurent-du-Var ainsi que sur le projet de prolongement de la promenade du Paillon depuis la traverse de la Bourgada jusqu'au palais des expositions. En l'absence de réponse dans le délai d'un mois, M. B a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le 30 mars 2022. La CADA a rendu un avis favorable à la communication sans occultation des registres de courriels, sous réserve que les concertations publiques soient achevées. Sans décision expresse de la commune de Nice dans le délai de deux mois à compter de la saisine de la CADA, une décision implicite de rejet est née le 30 mai 2022, confirmée par une décision de refus du maire de Nice en date du 16 septembre 2022. Cette décision expresse s'est donc substituée à la décision implicite née le 30 mai 2022. Il y a donc lieu de regarder les conclusions présentées par M. B comme étant dirigées contre la décision du 16 septembre 2022.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les quatre projets d'aménagement ont fait l'objet de concertations publiques au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme. Les bilans de ces concertations publiques indiquent, sans mentionner l'existence de registres numériques, que les administrés ont pu faire valoir leurs observations au moyen de simples courriels électroniques synthétisés dans un document " ad hoc ". Au demeurant si la Métropole conteste l'existence de registres numériques, elle n'en conteste par pas utilementl'existence..

3. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / () 4° Les projets de renouvellement urbain. ". Aux termes des dispositions de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / () 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. ". Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ".

4. D'une part, l'article 86 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (dit A) prévoit que : " Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l'exécution d'une mission d'intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l'Union ou au droit de l'État membre auquel est soumis l'autorité publique ou l'organisme public, afin de concilier le droit d'accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement. ".

5. D'autre part, l'article 4 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés dispose que : " Les données à caractère personnel doivent être : / 1° Traitées de manière licite, loyale et, pour les traitements relevant du titre II, transparente au regard de la personne concernée ; / 2° Collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement d'une manière incompatible avec ces finalités. () / 3° Adéquates, pertinentes et, au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées, limitées à ce qui est nécessaire () ; / 4° Exactes et, si nécessaire, tenues à jour. () ; / 5° Conservées sous une forme permettant l'identification des personnes concernées pendant une durée n'excédant pas celle nécessaire au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées. () ; / 6° Traitées de façon à garantir une sécurité appropriée des données à caractère personnel, y compris la protection contre () l'accès par des personnes non autorisées, à l'aide de mesures techniques ou organisationnelles appropriées. ". L'article 5 de la même loi prévoit que : " Un traitement de données à caractère personnel n'est licite que si, et dans la mesure où, il remplit au moins une des conditions suivantes : / 1° Le traitement, lorsqu'il relève du titre II, a reçu le consentement de la personne concernée, dans les conditions mentionnées au 11 de l'article 4 et à l'article 7 du règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 précédemment mentionné ; / () / 3° Le traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis () ". Selon l'article 7 de cette loi : " Les dispositions de la présente loi ne font pas obstacle à l'application, au bénéfice de tiers, des dispositions relatives à l'accès aux documents administratifs et aux archives publiques. / En conséquence, ne peut être regardée comme une personne non autorisée au sens du 6° de l'article 4 le titulaire d'un droit d'accès exercé conformément aux autres dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accès aux documents administratifs et aux archives publiques. ".

6. Enfin, en vertu de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ". Aux termes des dispositions de l'article D. 312-1-3 du même code : " Les documents et informations mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 et qui sont communicables ou accessibles à toute personne, sous réserve des articles L. 311-5 et L. 311-6 et d'autres dispositions législatives ou réglementaires en vigueur, peuvent être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement prévu au deuxième alinéa de l'article L. 312-1-2, lorsqu'ils relèvent de l'une des catégories suivantes : / 8° Les documents nécessaires à l'information du public relatifs aux activités soumises à des formalités prévues par des dispositions législatives ou réglementaires notamment, en matière d'urbanisme, d'occupation du domaine public et de protection des données à caractère personnel ; ".

7. Il résulte de ces dispositions que ni le règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016, ni la loi du 6 janvier 1978 n'ont prévu que la protection des données à caractère personnel faisant l'objet d'un traitement automatisé ou contenues dans un fichier, avait pour effet de priver le public de son droit d'accès aux documents administratifs. Il ressort au contraire de l'ensemble des textes précités que la conciliation entre ces deux exigences est assurée par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration et, notamment, celles de l'article L. 311-6. Ainsi, dans le cas où elle revêt le caractère d'un traitement de données à caractère personnel, la communication par une personne publique d'un document administratif dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l'administration, ne méconnaît pas les obligations qui pèsent sur elle dans la protection de ces données en tant que responsable du traitement ou détentrice du fichier. Cette communication est licite du seul fait qu'elle est nécessaire au respect d'une obligation légale pesant sur l'administration, sans qu'il soit nécessaire pour cette dernière de recueillir le consentement des personnes concernées. Il résulte de ce qui précède que les courriels électroniques dont le requérant demande la communication constituent des documents communicables en application des dispositions de l'article L. 311-1 et de l'article D. 312-1-3 du code des relations entre le public et l'administration.

8. En troisième lieu, M. B soutient que l'auteur d'un avis numérique lors d'une consultation publique a donné au préalable son accord sans réserve à l'utilisation publique de ses données, en conformité avec la gestion des données à caractère personnel de la ville de Nice et que son accord préalable induit toute absence d'atteinte à la vie privée de cet auteur, de sorte que la communication de son avis n'impose aucune mesure d'occultation. Si la métropole fait valoir que les éléments relatifs à l'adresse électronique et à l'adresse IP des contributeurs ne sont pas communicables à des tiers en vertu des dispositions précitées du 1° de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'elles interdisent la divulgation aux tiers des documents dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, il résulte de ce qui est dit aux points précédents que les dispositions spécifiques du A ou de la loi du 6 janvier 1978 ne permettent pas de justifier un refus de communiquer les avis émis par le public dont le consentement n'était pas nécessaire. Si l'avis émis le 12 mai 2022 par la CADA est favorable à une communication sans occultation des registres des courriels élaborés dans le cadre d'une procédure de concertation menée en application de l'article L103-2 du code de l'urbanisme, la métropole relève toutefois à juste titre que les auteurs des observations transmises par courriel ne peuvent pas masquer leurs adresses électroniques alors que ces informations constituent des données à caractère personnel de nature à révéler leur identité. Dès lors, et contrairement aux registres manuscrits mis à la disposition du public dans le cadre des concertations publiques, les adresses électroniques des participants ne peuvent pas être regardées comme des informations librement consignées. Le requérant n'est par suite pas fondé, alors même que sa démarche permettrait de s'assurer de la sincérité de ces avis, à soutenir que les documents demandés doivent être communiqués sans occultation, conformément aux dispositions des 2° et 8° de l'article D. 312-1-3 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, ce moyen doit être écarté.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir et l'exception de non-lieu soulevées en défense, que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B tendant à la communication sans occultation préalable des " registres numériques " des avis émis par le public dans le cadre des concertations publiques mentionnées au point 1 doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonctions :

10. En l'espèce, le présent jugement, qui rejette les conclusions de M. B tendant à l'annulation de la décision litigieuse du 16 septembre 2022, n'appelle aucune mesure d'exécution.

Sur les frais liés au litige :

11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. B une quelconque somme à verser à la Métropole Nice Côte d'Azur sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1 : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la Métropole Nice Côte d'Azur présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, à la commune de Nice et à la Métropole Nice Côte d'Azur.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2025.

Le magistrat désigné,

Signé

A. Myara

La greffière,

Signé

M.Foultier

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation le greffier,

2204951