Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 décembre 2022 et le 14 juin 2024, la société ETS Ciffreo et Bona et la société civile immobilière ISM, représentées par Me Corbier-Labasse, demandent au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 22 septembre 2022 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré cessibles, au profit de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, les propriétés nécessaires à l’opération de réalisation de la zone d’aménagement concerté « Nice Méridia » sur le territoire de la commune de Nice, en tant qu’il concerne la parcelle cadastrée OH n° 677 leur appartenant ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- leur requête est recevable ;
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de la délibération n° 2014-035 du 23 octobre 2014 approuvant le dossier de réalisation de la ZAC « Nice Méridia » :
- l’avis de l’autorité environnementale du 2 octobre 2014 est irrégulier en ce qu’il ne respecte pas les exigences communautaires ;
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté du 10 novembre 2015 portant déclaration d’utilité publique modifié par l’arrêté du 27 août 2021 :
- l’étude d’impact révèle une insuffisance de l’analyse du bruit généré par les constructions existantes et non prévues pour être expropriées ;
- l’expropriation partielle de sa propriété prévue par l’arrêté de cessibilité n’est pas compatible avec l’objectif poursuivi par la ZAC qui souhaite créer un macro lot n° 3 dont la vocation sera principalement résidentielle ; l’emprise seulement partielle du site de sa société n’est pas justifiée et ne participe pas à la réalisation du projet pour lequel l’utilité publique a été retenue ;
- sa parcelle, objet de l’expropriation, ne pourra être accessible que par la rue du canal d’Amenée, dont la largeur sera insuffisante pour permettre la desserte par des poids lourds ;
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté du 25 août 2020 portant prorogation des effets de la déclaration d’utilité publique prononcée le 10 novembre 2015 :
- le coût du projet a augmenté dans des proportions de nature à en affecter l’économie générale et doit être regardé comme une modification substantielle nécessitant la mise en œuvre d’une nouvelle enquête publique ;
En ce qui concerne les vices propres de l’arrêté de cessibilité du 22 septembre 2022 :
- il est entaché d’incompétence ;
- l’arrêté du 18 février 2022 portant ouverture de l’enquête parcellaire est entaché d’incompétence ;
- le dossier relatif à l’enquête parcellaire n’a pu faire l’objet d’une approbation régulière par le conseil d’administration de l’établissement public d’aménagement Nice Ecovallée dès lors que celui-ci ne contenait ni de plan parcellaire, ni d’état parcellaire au jour de la délibération du 3 juin 2021 ;
- le certificat d’affichage en mairie de l’ouverture de l’enquête parcellaire phase 2 daté du 16 mai 2022 est entaché d’incompétence ;
- l’avis émis par le commissaire enquêteur est insuffisamment motivé ;
- le commissaire enquêteur a été désigné par le président du tribunal administratif pour procéder à la seule enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique sans qu’il le soit également pour procéder à l’enquête parcellaire ; en tout état de cause, la procédure de désignation du commissaire enquêteur n’a pas été respecté par le préfet et le commissaire enquêteur, par ses précédentes fonctions, a manqué à son obligation d’impartialité ;
- le document d’arpentage réalisé démontre qu’une partie de leurs bâtiments seront impactés par l’expropriation partielle projetée ; en outre, ce document n’est pas revêtu de leur signature et ce en méconnaissance de l’article 25 du décret n° 55-471 du 30 avril 1955 relatif à la rénovation et à la conservation du cadastre.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 10 mai 2023 et le 18 septembre 2025, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2023, l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, représenté par la SELAS Ds Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 18 juin 2024, l’établissement public d’aménagement Ecovallée-Plaine du Var (EPA Nice Ecovallée), représenté par la SELAS Sery-Chaineau Avocats, demande que le tribunal rejette la requête des sociétés requérantes et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à leur charge en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.
La procédure a été communiquée à la commune de Nice qui n’a pas présenté d’observation.
Par ordonnance du 18 septembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 3 octobre 2025 à 12h00.
Un mémoire en défense de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur a été enregistré le 2 octobre 2025 et n’a pas été communiqué.
Un mémoire de l’établissement public d’aménagement Ecovallée-Plaine du Var a été enregistré le 3 octobre 2025 et n’a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- le code de l’environnement ;
- le décret n° 55-741 du 30 avril 1955 ;
- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Asnard, conseillère,
- les conclusions de Mme Soler, rapporteure publique,
- les observations de Me Corbier-Labasse, représentant la société ETS Ciffreo et Bona et la société civile immobilière ISM ;
- les observations de Léa Laachi, représentant le préfet des Alpes-Maritimes ;
- les observations de Me Pupponi substituant Me Ceccarelli-Le Guen, représentant l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur ;
- et les observations de Me Chaineau, représentant l’EPA Nice Ecovallée.
Considérant ce qui suit :
Par arrêté du 10 novembre 2015, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d’utilité publique, au profit de l’établissement public d’aménagement Nice-Ecovallée, les travaux de réalisation de la zone d’aménagement concerté (ZAC) « Nice Méridia » créée
le 6 août 2013 sur près de 24 hectares sur la commune de Nice, à l’intérieur du périmètre de l’opération « Plaine du Var - Ecovallée » déclarée d’intérêt national par décret du 7 mars 2008. Par un nouvel arrêté préfectoral du 25 août 2020, cette déclaration d’utilité publique a été prorogée pour une durée de cinq ans jusqu’au 10 novembre 2025.
La société ETS Ciffreo et Bona est propriétaire d’une parcelle cadastrée OH n° 677 située 5, avenue Robert Malaval, à Nice (06200). Cette parcelle est incluse dans le périmètre d’application de l’arrêté pris par le préfet des Alpes-Maritimes le 22 septembre 2022 par lequel plusieurs parcelles et immeubles ont été déclarés immédiatement cessibles pour cause d’utilité publique au profit de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur et nécessaires à la réalisation de la zone d’aménagement concerté (ZAC) « Nice Méridia » à Nice. la société ETS Ciffreo et Bona et la société civile immobilière ISM demande au tribunal d’annuler l’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 22 septembre 2022, en tant qu’il concerne la parcelle cadastrée OH n° 677 leur appartenant.
Sur l’intervention de l’EPA Nice Ecovallée :
L’EPA Nice Ecovallée a intérêt au maintien de la décision attaquée. Ainsi son intervention est recevable.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de la délibération n° 2014-035 du 23 octobre 2014 approuvant le dossier de réalisation de la ZAC « Nice Méridia » :
L'illégalité frappant la délibération approuvant le dossier de réalisation d’une zone d'aménagement concerté ne saurait être utilement invoquée, par la voie de l'exception, à l'encontre de la contestation d’un arrêté de cessibilité. Il s'ensuit que l'illégalité qui entacherait la délibération du 23 octobre 2014 du conseil d’administration de l’établissement public d’aménagement Ecovallée-Plaine du Var approuvant le dossier de réalisation de la ZAC « Nice Méridia » est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes déclarant cessibles, au profit de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, les propriétés nécessaires à l’opération de réalisation de la zone d’aménagement concerté « Nice Méridia ».
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté du 10 novembre 2015 portant déclaration d’utilité publique :
L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la déclaration d’utilité publique ou de l'acte la prorogeant, y compris des vices de forme et de procédure dont ils seraient entachés, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la déclaration d’utilité publique ou l'acte la prorogeant, être rejeté.
S’agissant des insuffisances de l’étude d’impact :
Aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, dans sa version alors applicable : « I. ― Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. (…) III. ― Dans le cas d'un projet relevant des catégories d'opérations soumises à étude d'impact, le dossier présentant le projet, comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation, est transmis pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. Dans le cas d'un projet relevant de la procédure d'examen au cas par cas, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement est saisie par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage d'un dossier présentant le projet et détermine si ce dernier doit être soumis à la réalisation d'une étude d'impact (…) ». Aux termes de l’article R. 122-5 de ce code, dans sa version applicable : « I.-Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. / II.-L'étude d'impact présente : (…) 3° Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l'environnement, en particulier sur les éléments énumérés au 2° et sur la consommation énergétique, la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), l'hygiène, la santé, la sécurité, la salubrité publique, ainsi que l'addition et l'interaction de ces effets entre eux (…) ».
Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.
L’étude d’impact comprend une synthèse des enjeux et des sensibilités qui mentionne, dans la rubrique « ambiance sonore et vibrations », que le boulevard du Mercantour est classé catégorie 2 sur une bande de 250 mètres et que le bruit généré est compris entre 76 et 81 décibels en période diurne. Cette étude d’impact ne classe pas les nuisances sonores parmi les enjeux majeurs du projet. L’étude d’impact fait par ailleurs état des nuisances sonores du projet au cours des travaux, analyse l’impact du projet sur l’ambiance sonore en phase aménagée sur les constructions existantes, estimant que celui-ci sera nul, analyse également l’impact du projet en terme d’ambiance sonore sur les constructions nouvelles, mettant en exergue des dépassements de seuils de décibels uniquement sur les façades les plus exposées aux infrastructures les plus bruyantes, à savoir l’avenue Simone Veil et le boulevard du Mercantour, et liste les mesures prises pour limiter l’impact sonore, par l’implantation de bureaux, d’activités et de commerces dans les zones bruyantes, l’implantation de logements dans les zones calmes et la limitation de la circulation à l’intérieur de la ZAC à une vitesse de 30 km/h sur les voies de desserte afin de réduire les niveaux sonores. Si l’étude d’impact n’évoque pas les effets sur le voisinage d’éventuelles nuisances sonores générées par l’activité de négoce de matériaux de construction des sociétés requérantes, une telle omission n’a pas pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ni n’a été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative, l’existence de telles nuisances n’étant pas établie. Par suite, et contrairement à ce que soutiennent les requérantes, l’étude d’impact n’est pas insuffisante au regard de l’analyse des effets sur la commodité du voisinage.
S’agissant de l’utilité publique du projet :
Il appartient au juge administratif, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Il lui appartient également, s’il est saisi d’un moyen en ce sens, de s’assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l’expropriation, que l’inclusion d’une parcelle déterminée dans le périmètre d’expropriation n’est pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique.
Tout d’abord, il ressort des pièces du dossier que l’opération d’aménagement projetée a pour objet de répondre à la demande croissante de logements et de soutenir le développement économique en favorisant l’implantation d’activités tertiaires tout en réhabilitant la zone afin d’en faire un quartier urbain mixte. Les sociétés requérantes ne contestent pas que ce projet, déclaré d’utilité publique, répond à une finalité d’intérêt général.
Ensuite, il ressort de la nature même du projet en cause, et n’est d’ailleurs pas contesté, que l’administration ne pouvait réaliser son projet sans recourir à l’expropriation. Pour contester la nécessité d’inclure partiellement la parcelle OH n° 12, désormais scindée en deux parcelles OH n° 677, objet de l’expropriation, et OH n° 676, dans le périmètre d’expropriation, les sociétés requérantes soutiennent que la création d’un macro-lot n° 3 à vocation résidentielle et services de proximité n’est pas cohérente avec le maintien au sein de cet îlot d’une activité de négoce de matériaux de constructions à destination des professionnels. Toutefois, il n’appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l’opportunité du choix opéré par l’administration quant à l’emprise projetée du projet. En outre, alors que la parcelle OH n° 677 doit accueillir une voirie, son inclusion dans le périmètre d’expropriation n’est pas sans rapport avec l’opération d’aménagement de la ZAC Nice Méridia déclarée d’utilité publique.
Enfin, les sociétés requérantes soutiennent que les inconvénients du projet dépasseront ses avantages, notamment en termes d’atteintes à la propriété privée et à l’activité économique, la parcelle OH n° 677 étant indispensable au maintien de l’exploitation de la société ETS Ciffreo et Bona. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette parcelle doit accueillir une nouvelle voie publique. En outre, si l’activité de la société ETS Ciffreo et Bona, jugée compatible avec un quartier urbain mixte, doit être maintenue, le projet de rénovation urbaine en cause prévoit une amélioration du réseau de desserte de cette propriété par la création de la rue du Canal d’Amenée, dimensionnée pour permettre un double sens de circulation, et la prolongation de l’avenue Robert Malaval. Ainsi, les inconvénients du projet invoqués, qui doivent être appréciés à l’échelle du projet dans son ensemble, par les requérantes ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d’utilité eu égard à l’intérêt qui s’attache à la réalisation du programme de rénovation urbaine et de création de logements et de bureaux.
En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté du 25 août 2020 portant prolongation de la durée de la déclaration d’utilité publique :
L’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dispose que : « « L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête (…) ». Aux termes du premier alinéa de son article L. 121-4 : « L’acte déclarant l’utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation. Il ne peut excéder cinq ans, si la déclaration d’utilité publique n’est pas prononcée par décret en Conseil d’Etat en application de l’article L. 121-1. ». Enfin, aux termes des dispositions de l’article L. 121-5 du même code : « Un acte pris dans la même forme peut proroger une fois les effets de la déclaration d'utilité publique pour une durée au plus égale à la durée initialement fixée, lorsque celle-ci n'est pas supérieure à cinq ans. Cette prorogation peut être accordée sans nouvelle enquête préalable, en l'absence de circonstances nouvelles (…) ».
Il résulte de ces dispositions que l’autorité compétente peut proroger les effets d’un acte déclaratif d’utilité publique, sauf si l’opération n’est plus susceptible d’être légalement réalisée en raison de l’évolution du droit applicable ou s’il apparaît que le projet a perdu son caractère d’utilité publique par suite d’un changement des circonstances de fait. Cette prorogation peut être décidée sans procéder à une nouvelle enquête publique, alors même que le contexte dans lequel s’inscrit l’opération aurait connu des évolutions significatives, sauf si les caractéristiques du projet sont substantiellement modifiées. A cet égard, une augmentation de son coût dans des proportions de nature à en affecter l’économie générale doit être regardée comme une modification substantielle.
En l’espèce, le coût de l’opération d’aménagement a été estimé à 117 820 738 euros hors taxes lors de la déclaration d’utilité publique du 10 novembre 2015, comprenant 56 800 000 euros d’acquisitions foncières. Ce montant n’a pas été actualisé lors de l’adoption par le préfet des Alpes-Maritimes de l’arrêté du 25 août 2020 portant prolongation de la durée de la déclaration d’utilité publique. Si l’établissement public d’aménagement Ecovallée-Plaine du Var et l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur ont, par délibérations du 20 décembre 2018 et du 8 octobre 2020, au demeurant, s’agissant de la seconde, postérieure à l’arrêté dont l’illégalité est excipée, réhaussé le montant total maximum pouvant être engagé par l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur dans le cadre de la convention d’intervention foncière conclu entre eux le 17 janvier 2014, ces délibérations n’ont pas eu pour effet de modifier le coût total estimé de l’opération. Par suite, elles ne sont pas fondées à soutenir que la prorogation des effets de la déclaration d’utilité publique ne pouvait être légalement décidée sur le fondement des dispositions citées au point 13 en raison d’un coût excédant sensiblement le montant initial actualisé de l’opération envisagée.
En ce qui concerne les vices propres de l’arrêté de cessibilité du 22 septembre 2022 :
16. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté du 18 février 2022 portant ouverture de l’enquête parcellaire a été signé par M. C... B..., directeur de cabinet du préfet des Alpes-Maritimes. Par un arrêté n° 2021.129 du 13 décembre 2021, publié dans le recueil des actes administratifs spéciaux n° 296.2021 de la préfecture des Alpes-Maritimes du 14 décembre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a, à l’article 1er de cet arrêté, donné délégation permanente de signature à M. Philippe Loos, secrétaire général de la préfecture des Alpes-Maritimes, pour signer tous arrêtés, actes, circulaires et décisions, y compris les déférés préfectoraux s’inscrivant dans le cadre de l’exercice du contrôle de légalité, à l’exception des réquisitions prises en application de la loi du 11 juillet 1938, des arrêtés portant convocation des collèges électoraux et des déclinatoires de compétence et arrêtés de conflit. L’article 3 de cet arrêté dispose que, en cas d’absence ou d’empêchement de M. A..., la délégation de signature qui lui est consentie sera exercée par M. B.... Il ne ressort pas des pièces du dossier que le secrétaire général de la préfecture n’ait pas été empêché lorsque l’arrêté a été signé. Dès lors, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté du 18 février 2022 portant ouverture de l’enquête parcellaire doit être écarté.
17. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 131-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « I. – Lorsque les communes où sont situés les immeubles à exproprier se trouvent dans un seul département, l'expropriant adresse au préfet du département, pour être soumis à l'enquête dans chacune de ces communes, un dossier comprenant : / 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments ; / 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens. (…) ».
18. Il ressort des termes mêmes de la délibération du 3 juin 2021 par laquelle l’établissement public d’aménagement Nice Ecovallée a approuvé le dossier soumis à enquête parcellaire, que le directeur général de cet établissement est autorisé à apporter toutes modifications non substantielles qu’il jugera utiles aux pièces du dossier objet de la délibération. Dans ces conditions, le plan parcellaire a pu légalement être modifié postérieurement à la délibération du 3 juin 2021 sans qu’une nouvelle saisine du conseil d’administration de l’établissement public d’aménagement Nice Ecovallée soit nécessaire. En outre, il n’est pas contesté que le dossier d'enquête parcellaire comportait le plan parcellaire et la liste des propriétaires lorsqu’il a été adressé à la préfecture.
En outre, il ressort de l’état parcellaire que la parcelle à exproprier est correctement identifié dès lors qu’il mentionne que l’emprise projetée est de 2 351 m2, que la surface délaissée, après réalisation du projet litigieux, sera de 5 533 m2 et qu’un document d’arpentage est en cours de numérotation. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du plan parcellaire joint au dossier ne peut qu’être écarté.
En troisième lieu, aux termes des dispositions de l’article 43 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements : « Le préfet de département peut donner délégation de signature : / 1° En toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs des services des administrations civiles de l'Etat dans le département, au secrétaire général et aux chargés de mission (…) »
Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté contesté a été signé par M. Philippe Loos, secrétaire général de la préfecture des Alpes-Maritimes. Par un arrêté n° 2022-240 du 14 mars 2022, publié au recueil des actes administratifs spécial n° 60.2022 du même jour, accessible tant aux juges qu’aux parties, M. A... a reçu délégation à l’effet de signer, de manière permanente et au nom du préfet des Alpes-Maritimes, tous arrêtés, actes, circulaires et décisions relevant des attributions de l’Etat dans le département des Alpes-Maritimes au nombre desquels l’arrêté litigieux appartient, à l’exception des réquisitions prises en application de la loi du 11 juillet 1938, des arrêtés portant convocation des collèges électoraux et des déclinatoires de compétence et arrêtés de conflit.
En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 131-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Un avis portant à la connaissance du public les informations et conditions prévues à l'article R. 131-4 est rendu public par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet, dans les conditions prévues à l'article R. 112-16. (…) L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire et doit être certifié par lui. (…) ».
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le certificat d’affichage du 16 mai 2022 a été signé par Mme D... E..., directrice des Assemblées au sein du pôle juridique de la direction générale adjointe ressources de la commune de Nice. Par un arrêté n° 2020-ADM-151-VDN du 28 octobre 2020, publié le 11 décembre 2020, accessible tant aux juges qu’aux parties, Mme E... a reçu délégation à l’effet de signer, dans le cadre de ses attributions et compétences, les certificats d’affichage.
En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 131-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Le préfet territorialement compétent désigne, par arrêté, parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude prévues à l'article L. 123-4 du code de l'environnement, un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête dont il nomme le président et les membres en nombre impair. Cette désignation s'effectue par arrêté conjoint des préfets concernés lorsque les immeubles à exproprier sont situés dans plusieurs départements. Le commissaire enquêteur, ou la commission d'enquête, désigné pour procéder à l'enquête menée en vue de la déclaration d'utilité publique peut être également désigné pour procéder à l'enquête parcellaire. Toutefois, lorsque l'enquête parcellaire peut être faite en même temps que l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique en application de l'article R. 131-14, la désignation du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête est assurée dans les conditions prévues à l'article R. 123-5 du code de l'environnement ». Aux termes de l’article R. 131-4 du même code : « I. – Le préfet territorialement compétent définit, par arrêté, l'objet de l'enquête et détermine la date à laquelle elle sera ouverte ainsi que sa durée qui ne peut être inférieure à quinze jours. (…) ».
Il ressort des dispositions combinées citées au point précédent que le préfet est compétent pour désigner, par arrêté, un commissaire enquêteur qui procédera à l’enquête parcellaire. Par suite, est sans incidence la circonstance que le président du tribunal administratif ait désigné, par décision n° E15000014/06 du 11 mars 2015, un commissaire enquêteur pour la seule enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique.
En outre, il ne résulte d’aucune disposition législative ou règlementaire que le préfet soit tenu, lorsqu’il désigne un commissaire enquêteur selon la procédure décrite au point 23, de prendre deux arrêtés distincts.
Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’impartialité de M. F..., retraité depuis dix-sept ans, qui figure sur la liste départementale des commissaires-enquêteurs des Alpes-Maritimes au titre de l’année 2022, puisse être remise en doute par la seule circonstance qu’il était fonctionnaire au sein de la direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement.
Dans ces conditions, la procédure d’ouverture de l’enquête parcellaire n’est pas entachée d’irrégularité.
En sixième lieu et en application des dispositions de l’article R. 131-9 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « (…) Le commissaire enquêteur (…) donne son avis sur l’emprise des ouvrages projetés (…) et dresse le procès-verbal de l’opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l’éclairer (…) ».
En vertu de ces dispositions, à l’issue de l’enquête parcellaire, le commissaire-enquêteur doit notamment donner son avis sur l’emprise des ouvrages projetés ou, lorsque les caractéristiques principales des travaux ou des ouvrages et leur localisation n’ont pu encore être établies, sur le périmètre des acquisitions d’immeubles nécessaires.
L’enquête parcellaire, qui s’est déroulée du 25 avril au 13 mai 2022 avec 14 observations écrites et quinze personnes reçues pendant les permanences, a donné lieu à un avis du commissaire enquêteur du 3 juin 2022. Celui-ci, après avoir rappelé l’objet de l’enquête, qui était de déterminer avec précision les emprises concernées et l’identité des propriétaires ou titulaires de droits réels, et constaté qu’elle avait été effectuée régulièrement et dans de bonnes conditions, a estimé que « le plan parcellaire établi pour cette enquête avait parfaitement délimité les emprises de parcelles nécessaires à la poursuite de l’aménagement de la ZAC Nice Méridia ». Il a par suite donné un avis favorable suffisamment motivé.
En septième lieu, aux termes de l’article R. 132-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L'identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l'article 5 ou du premier alinéa de l'article 6 de ce décret, sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l'article 82 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l'application du décret du 4 janvier 1955. ». Aux termes de l’article 7 du décret du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière : « Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit indiquer, pour chacun des immeubles qu’il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (section, numéro du plan et lieu-dit). (…) Lorsqu’il réalise ou constate une division de la propriété du sol entraînant changement de limite, l’acte ou la décision doit désigner l’immeuble tel qu’il existait avant la division et chacun des nouveaux immeubles résultant de cette division, sauf en cas de lotissement effectué dans le cadre de la législation sur les lotissements ou s’il s’agit d’immeubles situés dans les communes où le cadastre n’est pas rénové. La constitution sur une fraction de parcelle d’un droit d’usufruit, d’un droit de superficie ou d’un bail emphytéotique est considérée comme un changement de limite de propriété. / (…) ». Par ailleurs, aux termes de l’article 25 du décret du 30 avril 1955 relatif à la rénovation et à la conservation du cadastre : « Dans les communes soumises au régime de la conservation cadastrale, tout changement de limite de propriété notamment par suite de division, lotissement, partage doit être constaté par un document d'arpentage établi aux frais et à la diligence des parties et certifié par elles, qui est soumis au service du cadastre, préalablement à la rédaction de l'acte réalisant le changement de limite, pour vérification et numérotage des nouveaux îlots de propriété. (…) ». Il résulte de l’application combinée de ces dispositions que, lorsqu’un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui implique de modifier les limites des terrains concernés, un document d’arpentage doit être préalablement réalisé afin que l’arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document. Si le défaut d’accomplissement de cette obligation, qui constitue alors une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d’expropriation, entache d’irrégularité l’arrêté de cessibilité, il n’en résulte pas que le procès-verbal d’arpentage doive être joint à l’arrêté de cessibilité dès lors que les annexes de cet arrêté, établies d’après un document d’arpentage, délimitent avec précision la fraction expropriée de la parcelle dans sa superficie et indiquent les désignations cadastrales de cette parcelle, ainsi que sa nature, sa contenance et sa situation.
Il ressort des pièces du dossier qu’en raison du souhait de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur d’exproprier une partie seulement de la parcelle cadastrée section OH n° 12, sa division en deux nouvelles parcelles, cadastrées section OH n° 677 et OH n° 676 a eu lieu, établie par géomètre-expert dans un document d’arpentage vérifié et numéroté le 3 décembre 2021. Ce document d’arpentage est visé par l’arrêté de cessibilité en litige.
D’une part, les circonstances que le document d’arpentage n’aurait pas été réalisé de manière contradictoire et n’aurait pas été porté à la connaissance des sociétés requérantes sont sans incidence sur la légalité de l’arrêté contesté.
D’autre part, s’il ressort effectivement des pièces du dossier que le document d’arpentage divise la parcelle de manière imprécise, en englobant une partie des bâtiments appartenant aux sociétés requérantes, l’état parcellaire annexé à l’arrêté de cessibilité en cause mentionne bien la nature de la parcelle à exproprier, par le terme « sols », et mentionne également la surface déclarée cessible, correspondant à 2 351 m2. En outre, le plan parcellaire, également annexé à l’arrêté, rectifie l’erreur graphique que comporte le document d’arpentage, qui n’a d’ailleurs pas à être joint à l’arrêté de cessibilité dès lors que les annexes de cet arrêté délimitent avec précision la fraction expropriée de la parcelle dans sa superficie. Compte tenu de ces éléments, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu’elles ont été tenues dans l’ignorance de la consistance de la parcelle déclarée cessible. Ainsi, dans les circonstances de l’espèce, l’imprécision du document d’arpentage n’est pas de nature à entacher d’illégalité l’arrêté de cessibilité. Il s’ensuit que le moyen doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède que la société ETS Ciffreo et Bona et la société civile immobilière ISM ne sont pas fondées à demander l’annulation de l’arrêté du 22 septembre 2022.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société ETS Ciffreo et Bona et la société civile immobilière ISM demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société ETS Ciffreo et Bona et la société civile immobilière ISM une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur et non compris dans les dépens. S’agissant des conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par L’EPA Nice Ecovallée, elles doivent être rejetées, dès lors que celui-ci a la qualité d’intervenant et non de partie à l’instance.
D E C I D E :
Article 1er : L’intervention de l’EPA Nice Ecovallée est admise.
Article 2 : La requête de la société ETS Ciffreo et Bona et de la société civile immobilière ISM est rejetée.
Article 3 : La société ETS Ciffreo et Bona et la société civile immobilière ISM verseront à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions de l’EPA Nice Ecovallée présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société ETS Ciffreo et Bona et à la société civile immobilière ISM, au préfet des Alpes-Maritimes, à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, à l’établissement public d’aménagement Nice-Ecovallée et la commune de Nice.
Délibéré après l'audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
M. d’Izarn de Villefort, président,
Mme Moutry, première conseillère,
Mme Asnard, conseillère,
assistés de Mme Bertolotti, greffière.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.
La rapporteure,
signé
M. ASNARD
Le président,
signé
P. D’IZARN DE VILLEFORT
La greffière,
signé
C. BERTOLOTTI
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour le greffier en chef
Ou par délégation, le greffier