Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 3 avril 2023 et un mémoire du 9 novembre 2023, M. A... I..., Mme F... I..., Mme G... C..., Mme H... C..., Mme J... C..., Mme B... C... et Mme D... E..., représentés par Me Mailliard doivent être regardés comme demandant au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d’annuler la délibération n°22-1 du 6 octobre 2022 portant approbation par le conseil de la métropole de Nice Côte d’Azur de la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la métropole en tant qu’elle créée une zone UFb4, ensemble les décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d’Azur la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la requête est recevable puisque l’ensemble des requérants justifient d’un intérêt à agir ;
- la procédure de modification du plan local d’urbanisme de la métropole Nice Côte d’Azur est irrégulière dès lors que les changements apportés aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables auraient dû faire l’objet d’une révision de ce document d’urbanisme ;
- la décision est entachée d’un autre vice de procédure en l’absence d’une saisine de l’autorité environnementale nationale ;
- la création d’une zone UFb4 est incompatible avec les objectifs du plan local d’habitat et elle est incohérente avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ;
- la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation créant une rupture d’égalité ;
- et elle est entachée d’un détournement de pouvoir.
Par un mémoire, enregistré le 1er décembre 2023, Mme G... C..., Mme H... C..., Mme J... C..., Mme B... C..., représentés par Me Mailliard demandent au tribunal de donner acte de leur désistement d’instance.
Par un mémoire en défense enregistré le 28 juillet 2023, la métropole Nice Côte d’Azur, prise en la personne de son président, représentée par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La métropole fait valoir que :
- la requête est irrecevable puisque plusieurs requérants ne disposent pas d’un intérêt à agir à l’encontre de la délibération du 6 octobre 2022 ;
- aucun des moyens soulevés n’est au demeurant fondé.
Par ordonnance du 14 novembre 2023, la clôture de l’instruction a été reportée au 17 janvier 2024 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 13 novembre 2025 :
- le rapport de M. Bulit ;
- les conclusions de M. Holzer, rapporteur public,
- et les observations de Me Sérègé, substituant Me Mailliard, et de Me Ollier, pour la métropole Nice Côte d’Azur.
Considérant ce qui suit :
Par une délibération n°22-1 du 6 octobre 2022, le conseil métropolitain de métropole Nice Côte d’Azur a approuvé la modification n°1 du plan local d’urbanisme de la métropole Nice Côte d’Azur (ci-après, « PLUm »). Par des recours gracieux formés les 6 et 9 décembre, 2022, M. A... I... et Mme F... I..., Mme G... C..., Mme H... C..., Mme J... C..., Mme B... C... et Mme D... E... ont demandé l’annulation partielle de cette délibération. Dans la présente instance, ces derniers demandent au tribunal l’annulation de cette délibération ainsi que des décisions implicites rejetant leurs recours gracieux formés à l’encontre de ladite délibération.
Sur les désistements :
Par un mémoire en désistement, enregistré le 1er décembre 2023, Mme G... C..., Mme H... C..., Mme J... C... et Mme B... C... ont déclaré se désister des conclusions de leur requête. Leur désistement est pur et simple. Rien ne s’oppose dès lors à ce qu’il en soit donné acte.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la métropole Nice Côte d’Azur aurait dû avoir recours à une procédure de révision :
Aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme : « I.- Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; (…) ». Aux termes de l’article L.153-36 du même code : / « Sous réserve des cas où une révision s'impose en application du I de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ».
D’une part, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (ci-après « PADD ») de la métropole Nice Côte d’Azur prévoit notamment, dans son orientation 3.2 dite « favoriser le vivre ensemble et un meilleur équilibre des centralités », qu’il convient de « poursuivre les efforts de production de logements sociaux en mobilisant les outils de mixité sociale inscrits dans le code de l'urbanisme (…) / Accentuer la production de logements abordables, dans le respect des morphologies urbaines, en comblant les « dents creuses » (…)». Si la modification du PLUm litigieuse crée une zone dite « UFb4 » sur les parcelles cadastrales des requérants en étendant les règles applicables du secteur 4 de la zone correspondant aux quartiers pavillonnaires alors que les parcelles concernées correspondaient à la zone « UCf » c’est-à-dire de quartiers urbains denses discontinus, une telle modification n’avait donc pas pour objet ni pour conséquence de changer les orientations définies par le PADD, et le conseil métropolitain a pu, sans méconnaître les dispositions de l’article L.153-31 du code de l’urbanisme, choisir la procédure de modification. En tout état de cause, à supposer même qu’il existerait une contradiction entre ladite modification et l’orientation du PADD rappelée précédemment, une modification du zonage du PLU qui pas pour effet de rendre constructibles des parcelles qui ne l’étaient pas, n’est pas soumise à une procédure de révision prévue par l’article L. 153-31 du code de l'urbanisme.
D’autre part, il ressort des pièces du dossiers que la décision attaquée a uniquement entrainé des modifications des orientations d’aménagement et de programmation, or il résulte des dispositions précitées de l’article L. 151-36 du code de l'urbanisme, que dans un tel cas, l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune peut recourir à une procédure de modification de son document d’urbanisme.
Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence d’une saisine de l’autorité environnementale nationale :
Aux termes de l’article R. 104-21 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : « L'autorité environnementale est :1° La formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour les directives territoriales d'aménagement prévues à l'article L. 172-1, directives territoriales d'aménagement et de développement durables, le schéma directeur de la région d'Ile-de-France, les schémas d'aménagement régionaux, les prescriptions particulières de massif et les schémas d'aménagement des plages, ainsi que les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales et les unités touristiques nouvelles soumises à autorisation en application du second alinéa des articles L. 122-20 et L. 122-21 lorsque leur périmètre excède les limites territoriales d'une région ; 2° La mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse, les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales et les unités touristiques nouvelles soumises à autorisation en application du second alinéa des articles L. 122-20 et L. 122-21. (…) ». Et aux termes de l’article R. 104-22 du même code : « L'autorité environnementale prévue à l'article R. 104-21 est également compétente pour les procédures d'évolution affectant les documents mentionnés au même article. (…) ».
Il ressort des pièces du dossier que la métropole Nice Côte d’Azur a saisi la mission régionale d’autorité environnementale à la date du 4 février 2022 et que cette dernière a rendu un avis datant du 6 mai 2022. Or, les dispositions précitées ne prévoient une saisine de l’autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable que dans le cadre de l’élaboration ou la modification des plan locaux d’urbanisme lorsque leur périmètre excède les limites territoriales d'une région. Conformément à l’alinéa 2 de l’article R. 104-21, la métropole Nice Côte d’Azur devait donc saisir uniquement la mission régionale d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable puisque le projet de modification litigieux n’entrait pas dans le cas prévu par l’alinéa 1 de ces dispositions. En tout état de cause, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l’article R. 104-22 du code de l'urbanisme précitées dès lors qu’à l’occasion de la précédente procédure d’élaboration du PLUm, par une décision du 6 février 2019, l’autorité environnementale au niveau national s’était elle-même saisie de la demande d’avis de la métropole Nice Côte d’Azur.
Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’incohérence de la création d’une zone « UFb4 » avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables :
Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement dudit plan et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
Les requérants soutiennent que le règlement graphique du PLUm est incohérent avec l’objectif de construction de logements, notamment sociaux, et de densification des dents creuses, fixé par le projet d’aménagement et de développement durables, au motif qu’il empêcherait toute construction de logements sur la parcelle cadastrales AR n°94, 95, 97, 98, 99, 100, 101 et 102, en classant ces parcelles en zone « UFb4 ». Il ressort toutefois des pièces du dossier que le classement en zone urbaine pavillonnaire des parcelles concernées répond également à une volonté des auteurs du PLUm de maîtriser l’urbanisation et la densification de ce quartier de Saint-Laurent-du-Var, dans l’attente d’aménagement adaptés afin de répondre notamment à l’orientation 3.1 du PADD intitulée, « renforcer l’offre de mobilité en privilégiant les transports en commun (…) et notamment la nécessité « d’assurer une concordance dans le temps entre développement urbain et amélioration du réseau de transports en commun ». Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier et du site géoportail accessible tant au juge qu’aux parties que les parcelles cadastrées concernées s’étendent seulement sur une superficie de 5 636 mètres carrées, alors que la commune de Saint-Laurent-du-Var s’étend sur une superficie de 10,11 kilomètres carrés et la métropole Nice Côte d’Azur quant à elle sur une superficie totale d’environ 1 480 kilomètres carrés. En outre, elles sont situées dans une zone partiellement pavillonnaire au sud de l’autoroute A8 s’ouvrant à l’ouest sur un autre quartier essentiellement pavillonnaire et elles ne constituent ainsi pas des vides intra-urbains dont l’urbanisation permettrait de densifier la zone urbaine concernée. Dans ces conditions, au regard notamment de leur superficie très limitée et de l’absence d’enjeu clairement identifié concernant ces parcelles par rapport aux orientations du PADD, le moyen tiré de l’incohérence entre le règlement graphique du PLUm et le PADD doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompatibilité entre la délibération litigieuse et le programme local de l’habitat :
Aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : (…) 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation. Le plan local d'urbanisme n'est pas illégal du seul fait qu'il autorise la construction de plus de logements que les obligations minimales du programme local de l'habitat n'en prévoient ». Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du programme local de l’habitat, si le plan local d’urbanisme ne contrarie pas les objectifs et les orientations d'aménagement et de développement fixés par le programme, compte tenu du degré de précision des orientations adoptées, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque orientation ou objectif particulier.
En l’espèce, le programme local de l’habitat (ci-après, « PLH ») de la métropole Nice Côte d’Azur fixe comme objectif de construire, durant la période 2017-2022, 3 548 logements, dont 1 436 logements sociaux, par année, sur l’ensemble du territoire métropolitain, dont 259 logements locatifs sociaux par an sur le territoire de la commune de Saint-Laurent-du-Var. Si les requérants soutiennent que le classement des parcelles litigieuses en zone « UFb4 » ne permettra pas d’atteindre cet objectif, il ressort des pièces du dossier que plusieurs zones de rénovation urbaine ont été délimitées à Saint-Laurent-du-Var par le PLUm, au sein desquelles des logements pourront être créés. D’ailleurs, le classement en zone « UFb4 » ne remet pas en cause l’urbanisation des parcelles litigieuses, mais en diffère seulement la réalisation en limitant notamment la hauteur maximale des constructions pouvant être réalisées à 7 mètres. En outre, les requérants ne peuvent se prévaloir de formulations issues du contexte et des enjeux des actions prévues par le PLH alors en vigueur. Enfin, ils ne peuvent, en tout état de cause, se prévaloir des dispositions de l’article L. 151-15 du code de l'urbanisme permettant au règlement d’un plan local d’urbanisme de délimiter au sein des zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale.
Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation :
Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
Il ressort des pièces du dossier et des sites google maps et géoportail, accessibles tant au juge qu’aux parties, que les parcelles cadastrales litigieuses constituent une zone partiellement pavillonnaire appartenant à un ensemble urbain plus vaste au sud de l’autoroute A8 constitué de maisons individuelles d’habitation et d’immeubles collectifs. La circonstance que les parcelles cadastrales seraient desservies par des voies publiques, et que plusieurs emplacements réservés seraient prévus dans ce secteur afin d’améliorer notamment les conditions de desserte de cette partie de la commune, ne saurait à elle seule établir que le classement litigieux en zone « UFb4 » serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors que les auteurs d’un document d’urbanisme peuvent être conduits à classer en zone pavillonnaire un secteur qu’ils entendent préserver pour l’avenir d’une densification trop dense. De plus, comme énoncé au point 10 du présent jugement, au regard des orientations précitées du PADD, il n’est pas démontré que le classement en zone pavillonnaire des parcelles cadastrales des requérants serait en incohérence avec ces orientations. Dans ces conditions, le classement des dites parcelles en zone « UFb4 » ne permet pas de démontrer que les auteurs du PLU auraient commis une erreur manifeste d’appréciation et le moyen formulé à ce titre doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré d’une rupture d’égalité :
Dès lors que le classement des parcelles mentionnées au point précédent en zone « UFb4 » n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et répond au parti d’urbanisme de la commune, il ne saurait constituer une rupture d’égalité. Le moyen doit par suite être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir :
Il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération en litige aurait été adoptée dans un but excluant toute prise en considération de l’intérêt général. Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par les requérants doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d’Azur, qui n’est pas la partie perdante à l’instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme I... ainsi que de Mme E..., une somme totale de 2 500 euros, à verser à la métropole Nice Côte d’Azur au titre de ces mêmes frais.
D E C I D E :
Article 1er : Il est donné acte du désistement d’instance de Mme G... C..., Mme H... C..., Mme J... C... et Mme B... C....
Article 2 : La requête de M. et Mme I... et autres est rejetée.
Article 3 : M. et Mme I... et Mme E... verseront solidairement à la métropole Nice Côte d’Azur une somme totale de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A... I..., à Mme F... I..., à Mme G... C..., à Mme H... C..., à Mme J... C..., à Mme B... C..., à Mme D... E... et à la métropole Nice Côte d’Azur.
Délibéré après l'audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,
M. Bulit, conseiller,
Mme Cueilleron, conseillère,
Assistés de Mme Martin, greffière.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 décembre 2025.
Le rapporteur,
signé
J. Bulit
Le président,
signé
F. Silvestre-Toussaint-Fortesa
La greffière,
signé
C. Martin
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,
Ou, par délégation, la greffière