Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2001191

Vu la procédure suivante :

I - Par une requête enregistrée le 20 novembre 2020, sous le n° 2001190, la clinique de la Paix, représentée par Me Moulin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 octobre 2020 par laquelle la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion lui a refusé l'autorisation d'activité de soins de suite et de réadaptation adultes en hospitalisation complète et en hospitalisation à temps partiel pour la prise en charge SSR spécialisés - affections de la personne âgée poly pathologique, dépendante ou à risque de dépendance dans la zone de proximité Est ;

2°) d'enjoindre à la directrice générale de l'ARS de La Réunion de statuer à nouveau sur sa demande d'autorisation ;

3°) de mettre à la charge de l'ARS de La Réunion la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

* à titre principal, la décision est entachée de vices de légalité interne :

- en ne prenant pas en compte et en ne comparant pas les certifications accordées par la Haute autorité de santé, la directrice générale de l'ARS a entaché sa décision d'erreur de droit au regard de l'article L .6122-2 du code de la santé publique et méconnu le principe d'égalité de traitement ;

- en considérant que les mérites du projet du groupe hospitalier Est Réunion (GHER) étaient supérieurs à son projet, en ce qui concerne la réponse aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma de l'organisation des soins, l'expérience dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes et l'encadrement, la directrice générale de l'ARS a entaché sa décision d'erreurs de fait, d'erreurs manifestes d'appréciation et méconnu le principe d'égalité de traitement ;

* à titre subsidiaire, la décision est entachée de vices de légalité externe :

- alors qu'en vertu de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique, la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) doit être consultée avant la délivrance d'une autorisation d'activités, la délibération de cette commission réunie le 28 mai 2020 a été entachée de nombreuses irrégularités ;

- le refus de la commission de délibérer à nouveau, le 17 septembre 2020, sur les demandes d'autorisation, malgré la demande de la directrice générale de l'ARS, contrevient aux dispositions des articles D.1432-50 et L.1451-1 du code de la santé publique et l'a privée d'une garantie.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 mai 2022, l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 septembre 2022, le président du tribunal a prononcé la clôture de l'instruction au 15 septembre 2022.

II - Par une requête et un mémoire de régularisation enregistrés le 20 novembre 2020, sous le n° 2001191, la clinique de la Paix, représentée par Me Moulin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 octobre 2020 par laquelle la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a accordé au groupe hospitalier Est Réunion (GHER) l'autorisation d'activité de soins de suite et de réadaptation adultes en hospitalisation complète et en hospitalisation à temps partiel pour la prise en charge SSR spécialisés - affections de la personne âgée poly pathologique, dépendante ou à risque de dépendance dans la zone de proximité Est ;

2°) d'enjoindre à la directrice générale de l'ARS de La Réunion de statuer à nouveau sur sa demande d'autorisation ;

3°) de mettre à la charge de l'ARS de La Réunion la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

* à titre principal, la décision est entachée de vices de légalité interne :

- en ne prenant pas en compte et en ne comparant pas les certifications accordées par la Haute autorité de santé, la directrice générale de l'ARS a entaché sa décision d'erreur de droit au regard de l'article L. 6122-2 du code de la santé publique et méconnu le principe d'égalité de traitement ;

- en considérant que les mérites du projet du groupe hospitalier Est Réunion (GHER) étaient supérieurs à son projet, en ce qui concerne la réponse aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma de l'organisation des soins, l'expérience dans la prise en charge des personnes âgées dépendantes et l'encadrement, la directrice générale de l'ARS a entaché sa décision d'erreurs de fait, d'erreurs manifestes d'appréciation et méconnu le principe d'égalité de traitement ;

* à titre subsidiaire, la décision est entachée de vices de légalité externe :

- alors qu'en vertu de l'article L.6122-9 du code de la santé publique, la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) doit être consultée avant la délivrance d'une autorisation d'activités, la délibération de cette commission réunie le 28 mai 2020 a été entachée de nombreuses irrégularités ;

- le refus de la commission de délibérer à nouveau, le 17 septembre 2020, sur les demandes d'autorisation, en dépit de la demande de la directrice générale de l'ARS, contrevient aux dispositions des articles D.1432-50 et L.1451-1 du code de la santé publique et l'a privée d'une garantie.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 mai 2022, l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 septembre 2022, le président du tribunal a prononcé la clôture de l'instruction au 15 septembre 2022.

En application de l'article R.611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé un moyen d'ordre public tiré de la possible modulation des effets de l'annulation des décisions attaquées.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- l'ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 ;

- le décret n° 2022-24 du 11 janvier 2022 ;

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Legrand, première conseillère,

- les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

- et les observations de Mme A, représentant le directeur général de l'agence régionale de santé de La Réunion.

Une note en délibéré présentée par la clinique de la paix a été enregistrée dans les deux instances le 20 juin 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux décisions du 9 octobre 2020, la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a refusé à la clinique de la Paix et a accordé au groupe hospitalier Est Réunion (GHER) l'autorisation d'activité de soins de suite et de réadaptation adultes en hospitalisation complète et en hospitalisation à temps partiel pour la prise en charge SSR spécialisés - affections de la personne âgée poly pathologique, dépendante ou à risque de dépendance dans la zone de proximité Est. Par deux requêtes enregistrées respectivement sous les n°2001190 et 2001191, la clinique de la Paix demande au tribunal, par des moyens identiques, d'annuler ces deux décisions.

Sur la jonction :

2. Les deux requêtes enregistrées sous n°2001190 et 2001191, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a dès lors lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.

4. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant, mais retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l'excès de pouvoir n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler la décision attaquée : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.

5. D'une part, aux termes de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique, dans sa version alors applicable : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire () ". Aux termes de l'article L.1432-31 de ce code : " La conférence régionale de la santé et de l'autonomie organise ses travaux au sein des formations suivantes : () - quatre commissions spécialisées prévues aux articles D. 1432-35 à D. 1432-43 () ". L'article D.1432-39 du même code fixe les modalités de la composition de la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) et prévoit qu'elle comprend 31 types de membres pour un total de 44 membres. Aux termes de l'article D.1432-47 du même code, dans sa version alors applicable : " Dans tous les cas, les délibérations sont prises à la majorité des voix des membres présents. En cas de partage des voix, celle du président est prépondérante. / Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie ou de l'une de ses formations sont présents. /Lorsque ce quorum n'est pas atteint, une deuxième convocation est envoyée dans les huit jours portant sur le même ordre du jour. La conférence ainsi que chacune de ses formations délibère alors valablement quel que soit le nombre de membres présents. /En cas d'extrême urgence dûment motivée, la consultation des membres de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie au sein de ces formations peut intervenir par tout moyen approprié permettant leur identification et leur participation effective à une délibération collégiale. () ". Par un arrêté du 26 février 2020, la directrice générale de l'ARS de La Réunion a arrêté la composition de la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) de la conférence régionale de santé et de l'autonomie (CRSA) de La Réunion. Elle comprend vingt-neuf types de membres pour un total de quarante-deux membres. Le règlement intérieur de la CRSA de La Réunion dispose en son article 9 : " Lorsqu'un avis est requis, les membres ne peuvent délibérer valablement que si la moitié au moins des membres de la Conférence de la santé et de l'autonomie ou de l'une de ses formations, sont présents, ou représentés par une procuration. Le quorum s'apprécie en début de séance. / L'exigence de quorum ne vaut que pour les séances de la Conférence Régionale de Santé et de l'Autonomie et de ses commissions dont l'ordre du jour comporte une consultation règlementairement exigible. / Lorsque ce quorum n'est pas atteint, une deuxième convocation est envoyée dans les huit jours. La Conférence ainsi que chacune de ses formations délibère alors valablement : - quel que soit le nombre de membres présents, - et sur le même ordre du jour. Cette deuxième réunion a lieu dans un délai d'une semaine à un mois, à compter du procès-verbal de carence. () ".

6. D'autre part, aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 27 mars 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l'état d'urgence sanitaire : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables durant la période courant du 12 mars 2020 jusqu'à l'expiration de l'état d'urgence sanitaire déclaré par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée augmentée d'une durée d'un mois (). ". L'état d'urgence sanitaire a été prolongé jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. Aux termes de l'article 2 de cette ordonnance : " A l'exception des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements, peuvent procéder à des délibérations dans les conditions prévues par l'ordonnance du 6 novembre 2014 susvisée et ses mesures réglementaires d'application, à l'initiative de la personne chargée d'en convoquer les réunions, les conseils d'administration ou organes délibérants en tenant lieu, () / Il en va de même pour les commissions administratives et pour toute autre instance collégiale administrative ayant vocation à adopter des avis ou des décisions, () / Cette faculté s'exerce nonobstant la circonstance que les dispositions législatives ou réglementaires propres à ces organismes ou instances, y compris leurs règles internes, ne prévoient pas de possibilités de délibération à distance ou les excluent. () ".

7. Il ressort des pièces du dossier que la commission spécialisée de l'offre de soins (CSOS) s'est réunie le 28 mai 2020 en visio-conférence pour rendre, notamment, son avis, conformément aux prévisions de l'article L.6122-9 du code de la santé publique, sur les demandes d'autorisation d'activité de soins de suite et de réadaptation adultes en hospitalisation complète et en hospitalisation à temps partiel pour la prise en charge SSR spécialisés - affections de la personne âgée poly pathologique, dépendante ou à risque de dépendance dans la zone de proximité Est présentées par la clinique de la Paix et par le GHER. A l'ouverture de la séance, le quorum était atteint du fait de la présence de vingt-quatre membres avec voix délibérative et de deux procurations. Considérant leurs liens d'intérêt avec le GHER, l'un des demandeurs, le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de La Réunion, la directrice générale adjointe du CHU et le représentant du service d'aide médicale d'urgence (SAMU) ont quitté la séance pendant les débats et le vote. La procédure de vote électronique à bulletins secrets a été adoptée, avec un premier vote sur le projet de la clinique, un deuxième vote sur le projet du GHER et un troisième vote sur le classement des deux projets. Le procès-verbal de la séance du 28 mai 2020, confirmé par celui de la réunion du 17 septembre 2020, fait cependant état de ce que certains membres ont connu des problèmes de connexion et n'ont pas réussi à voter. Alors que le déport des trois personnes en situation de conflit d'intérêt aurait dû conduire à l'expression de vingt-trois votes, il ressort de ce procès-verbal que seulement dix-sept votes ont été exprimés lors de l'examen du projet de la clinique de la Paix, quinze lors de l'examen du projet du GHER et quatorze à l'occasion du classement des deux projets. Les membres de la CSOS ont donc été convoqués à une nouvelle réunion, en présence, le 17 septembre 2020 avec, à l'ordre du jour, l'examen des deux mêmes demandes présentées par la clinique de la Paix et par le GHER. Cependant, lors de cette séance, le président de la commission a proposé une alternative aux membres présents, qui n'étaient pas les mêmes que ceux présents le 28 mai 2020, consistant soit à accepter l'avis de la CSOS du 28 mai 2020, soit à représenter les dossiers. Le vote, effectué en présence du directeur général du CHU en dépit de la demande de déport formée par l'ARS, a abouti à ce que l'avis de la CSOS du 28 mai 2020 soit entériné.

8. Il se déduit des circonstances rappelées au point précédent que la CSOS n'a pas pu valablement rendre son avis le 28 mai 2020 en raison de la situation d'empêchement dans laquelle se sont trouvés certains membres pour prendre part aux différents votes. Dès lors, la nouvelle commission appelée à rendre son avis le 17 septembre 2020 sur les mêmes demandes devait délibérer sur celles-ci et ne pouvait entériner un avis antérieur non valide. Même si l'avis de la CSOS n'est que consultatif, la clinique de la Paix est fondée à soutenir que l'irrégularité entachant les conditions dans lesquelles cet avis a été émis le 17 septembre 2020 est de nature à l'avoir privée d'une garantie. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale de la requérante, il y a lieu d'annuler les décisions attaquées comme entachées d'un vice de procédure.

Sur les conséquences de l'illégalité des deux décisions :

9. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

10. Les décisions litigieuses, que le présent jugement annule, portent sur une autorisation d'activité de soins de suite et de réadaptation adultes en hospitalisation complète et en hospitalisation à temps partiel pour la prise en charge SSR spécialisés - affections de la personne âgée poly pathologique, dépendante ou à risque de dépendance dans la zone de proximité Est. Il n'est pas contesté que l'activité en cause a fonctionné conformément à l'autorisation délivrée. Or, d'une part, aux termes de l'article L. 6122-4 du code de la santé publique : " L'autorisation () vaut de plein droit autorisation de fonctionner, sous réserve du résultat positif d'une visite de conformité et, sauf mention contraire, autorisation de dispenser des soins remboursables aux assurés sociaux par application de l'article L. 162-21 du code de la sécurité sociale. () ". D'autre part, aux termes de l'article 4 III du décret du 11 janvier 2022 relatif aux conditions d'implantation de l'activité de soins médicaux et de réadaptation : " Les titulaires d'autorisations d'activité de soins de suite et de réadaptation mentionnées au 5° de l'article R. 6122-25 du code de la santé publique, délivrées en application des dispositions applicables avant l'entrée en vigueur du présent décret, en cours lors de l'ouverture de la première période mentionnée au quatrième alinéa de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique, postérieure au 1er juin 2023, déposent une nouvelle demande d'autorisation pour l'activité de soins médicaux et de réadaptation pendant ladite période. () /Les demandeurs peuvent poursuivre l'activité pour laquelle ils sont autorisés jusqu'à ce qu'il soit statué sur leur demande dans les conditions prévues à l'article L. 6122-9 du même code. ". Par suite, eu égard à l'intérêt qui s'attache à la continuité de la prise en charge du coût des soins par les organismes de protection sociale et à la nécessaire préservation de la permanence des soins, qui est une des missions de service public dévolues aux établissements de santé en application de l'article L. 6111-1-1 du code de la santé publique, il y a lieu, pour permettre au directeur général de l'ARS de La Réunion de prendre les dispositions nécessaires à la sauvegarde de ces intérêts, de n'en prononcer l'annulation totale - sous réserve des droits des personnes qui ont engagé une action contentieuse à la date de la présente décision - qu'à compter du 1er juin 2024.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. Le présent jugement, qui annule les décisions litigieuses, implique nécessairement qu'il soit enjoint au directeur général de l'ARS de La Réunion de statuer de nouveau sur les demandes d'autorisation présentées non seulement par la clinique de la Paix, mais aussi par le GHER. Cependant, compte tenu des prévisions de l'article 4 III du décret du 11 janvier 2022 qui vont contraindre le GHER à présenter une nouvelle demande d'autorisation pour l'activité de soins médicaux et de réadaptation, il y a lieu d'enjoindre au directeur général de l'ARS de La Réunion de se prononcer à nouveau sur les demandes d'autorisation sollicitées par les deux établissements de santé à l'occasion de la période d'examen de cette nouvelle demande et au plus tard avant le 1er juin 2024.

Sur les frais liés aux litiges :

12. Il y a lieu, dans les circonstances des espèces, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros à verser à la clinique de la Paix au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les deux décisions du 9 octobre 2020, par lesquelles la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a refusé à la clinique de la Paix et a accordé au groupe hospitalier Est Réunion (GHER) l'autorisation d'activité de soins de suite et de réadaptation adultes en hospitalisation complète et en hospitalisation à temps partiel pour la prise en charge SSR spécialisés - affections de la personne âgée poly pathologique, dépendante ou à risque de dépendance dans la zone de proximité Est sont annulées à compter du 1er juin 2024.

Article 2 : Il est enjoint à l'ARS de La Réunion de procéder à un nouvel examen des demandes d'autorisation présentées par la clinique de la Paix et par le GHER au plus tard avant le 1er juin 2024.

Article 3 : L'Etat versera à la clinique de la Paix une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la clinique de la Paix, à l'agence régionale de santé de La Réunion et au groupe hospitalier Est Réunion.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Bauzerand, président,

Mme Legrand, première conseillère,

M. Ramin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.

La rapporteure,

I. LEGRAND

Le président,

Ch. BAUZERAND Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au ministre de la santé, des solidarités, de l'autonomie et du handicap, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE

N° 2001190