Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2001337

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 21 décembre 2020 et 24 juin 2021, Mme B A, représentée par Me Kichenin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 juillet 2020 par lequel le maire de Saint-Benoît a délivré à M. C A un permis de construire n° PC 974410 20 A0029 pour des travaux de construction de deux immeubles sur le terrain cadastré section BX n° 0538 situé 63 chemin Gazet au lieu-dit Sainte-Anne à Saint-Benoît ainsi que la décision du 23 octobre 2020 par laquelle il a refusé de faire droit à son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Saint-Benoît et de M. C A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la notice de présentation du projet est insuffisante ;

- le document d'insertion graphique est insuffisant ;

- les pièces du dossier de demande sont incohérentes ;

- le projet méconnaît les dispositions de l'article U7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ;

- il méconnaît les dispositions de l'article U8 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ;

- il méconnaît les dispositions de l'article U9 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ;

- il méconnaît les dispositions de l'article U10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ;

- le permis a été délivré en violation de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire et des observations en défense enregistrés les 19 février 2021 et 27 juillet 2021, la commune de Saint-Benoît conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés les 20 avril 2021 et 30 juin 2021, M. C A, représenté par Me Doulouma, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient dans le dernier état de ses écritures que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 6 juillet 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 août 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Caille, premier conseiller,

- les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

- les observations de Mme D pour la commune de Saint-Benoît,

- les observations de Me Duque-Azuero substituant Me Kichenin, avocat de Mme A,

- et les observations de Me Karjania, substituant Me Doulouma, avocate de M. A.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 2 juillet 2020, le maire de Saint-Benoît a délivré à M. C A un permis de construire pour des travaux de construction de deux immeubles composés de deux logements chacun et de démolition des constructions existantes sur le terrain cadastré section BX, n° 0538 situé 63 chemin Gazet les bas au lieu-dit Sainte-Anne à Saint-Benoît. Mme B A a sollicité le retrait de ce permis par recours gracieux le 1er septembre 2020. Par la présente requête, elle demande l'annulation de cet arrêté ainsi que celle de la décision du 23 octobre 2020 par laquelle le maire de Saint-Benoît a rejeté son recours gracieux.

Sur la légalité externe :

2. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / () c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement ". Aux termes de l'article U9 1° du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Benoît : " Dans le cadre de tout aménagement paysager et plantation, les espèces végétales indiquées dans l'annexe n°13 du présent règlement sont à proscrire ". L'article U10 du même règlement dispose : " 2° Pour être constructible, un terrain doit avoir un accès sur une voie publique, soit directement, soit par le biais d'une voie privée ou d'une servitude de passage. La largeur utilisable de la voirie sera au minimum de : - 3,50 mètres si la voirie fait moins de 25 mètres et dessert moins de 5 logements, - 6,00 mètres si la voirie fait plus de 25 mètres et dessert 5 logements et plus. La voirie devra être goudronnée ou bétonnée dès lors qu'elle dessert 2 lots ou plus. / 3° En cas de voie en impasse, une placette de retournement devra être créée à son extrémité permettant les manœuvres et retournement des véhicules et engins de lutte contre l'incendie et des véhicules de ramassage des ordures ménagères. "

4. Il ressort des pièces du dossier qu'était joint à la demande de permis de construire de M. A un projet architectural, conformément aux dispositions du b) de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme. Ce projet comprenait notamment la notice descriptive prévue à l'article R. 431-8, le plan de masse prévu à l'article R. 431-9 et les plans et les documents graphiques et photographiques prévus à l'article R. 431-10 de ce code. Si Mme A soutient que cette notice ne précise pas le traitement des clôtures et aménagements situés en limite de terrain, il ne s'agit toutefois pas d'une obligation réglementaire au regard des dispositions du g) de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme. Au demeurant, la notice précise que " des haies végétales accompagneront les clôtures, en autre (sic) le long de la voie d'accès ", ce dont le service instructeur a pu déduire que le projet ne prévoyait pas d'apporter des modifications aux clôtures existantes. La notice précise par ailleurs que l'accès à la parcelle se fera depuis le chemin Gazet, le plan de masse permettant par ailleurs de constater que cet accès sera direct pour le bâtiment A et qu'il se fera par une servitude de passage pour le bâtiment B. Mme A soutient également que les documents photographiques destinés à situer le terrain respectivement dans le paysage proche et dans le paysage lointain sont inappropriés compte tenu de leur ressemblance et de l'absence de photographie faisant apparaître son habitation, limitrophe du terrain d'assiette. Toutefois ces photographies permettent d'apprécier suffisamment le terrain dans le paysage proche et lointain, le pétitionnaire faisant en outre valoir sans être sérieusement contesté que les photographies présentes au dossier ont été prises depuis le chemin Gazet et qu'il aurait fallu s'installer sur des propriétés privées pour prendre des photographies plus lointaines. De même, le document graphique d'insertion a permis à l'autorité administrative de vérifier les conditions d'accès aux terrains.

5. Toutefois, si la notice décrit l'état initial du terrain et ses abords, ainsi que les parties retenues pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, et si elle mentionne un effort particulier pour la végétalisation de la parcelle, et notamment la plantation d'espèces à moyenne et haute tige, elle ne précise pas quelles sont les espèces qu'il est prévu de planter alors que le plan local d'urbanisme de Saint-Benoît prend soin d'écarter l'usage de certaines essences d'arbres, au titre de la " lutte contre les espèces végétales invasives ", ainsi qu'il est précisé dans la rubrique " Explications des règles " s'agissant des dispositions invoquées. Il suit de là que Mme A est fondée à soutenir que le service instructeur n'a pas été en mesure de vérifier que le projet ne prévoyait pas de planter les espèces végétales listées dans l'annexe 13 du règlement du plan local d'urbanisme et interdites par ce dernier.

6. En deuxième lieu, pour apprécier les possibilités d'accès au terrain pour le propriétaire ou les tiers, il incombe à l'autorité compétente et au juge de s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie. Au cas d'espèce, il est constant que le dossier de demande ne justifiait pas de l'existence de la servitude de passage mentionnée sur le plan de masse, la mention de cette servitude sur les documents graphiques ne pouvant valoir titre. Il suit de là que Mme A est également fondée à soutenir que le dossier de demande était insuffisant pour ce motif.

7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le cadre 5.2 du formulaire Cerfa indique que le projet porte sur la réalisation de " deux immeubles de 2 logements dont 4 T4 en rez-de-chaussée + étage " alors que selon le cadre 5.3, ce sont 4 T2 et 8 T3, qui seront créés. Toutefois, le même cadre 5.3 indique bien " nombre total de logements créés : 4 " tandis que les plans RDC et les plans Etage font bien apparaître la création de quatre logements. Enfin, la déclaration des éléments nécessaires au calcul des impositions pour les demandes de permis de construire et permis d'aménager repose également sur la construction de quatre logements, ce que confirme encore la réalisation de huit places de stationnements à raison de deux par logement. Dans ces conditions, l'erreur purement matérielle figurant dans le cadre 5.3 du formulaire de demande de permis n'a pas pu fausser l'appréciation du service instructeur et le moyen tiré de l'incohérence des pièces du dossier doit être écarté.

Sur la légalité interne :

8. En premier lieu, aux termes de l'article U7 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Benoît : " Les bâtiments doivent être implantés : / 1° Soit sur l'une ou sur les deux limites séparatives latérales, / 2° Soit avec un recul d'un mètre au moins. " Si cet article est intitulé " Implantation des constructions par rapport aux limites séparatives " et si les " explications des règles " figurant en vis-à-vis de celles-ci dans le plan font également référence aux " constructions ", les dispositions de l'article U7 visent les " bâtiments " qui doivent s'entendre des seules constructions couvertes et closes. Si les articles du règlement de la zone U utilisent le terme de " construction ", sans mentionner celui de " bâtiment ", la rubrique " explications des règles " comporte d'ailleurs plusieurs références aux " bâtiments ", notamment aux articles U5 et U6. Enfin, la rubrique " Explication " indique, à propos des dispositions de l'article U7 que " Ce recul est destiné à permettre le bon entretien de la bande de terrain comprise entre la construction et la limite de propriété ", soit le fondement sanitaire habituel des règles de recul, selon lequel il convient d'éviter la présence de zones non entretenues, faiblement aérées et peu exposées au soleil entre les bâtiments pour éviter la prolifération de parasites.

9. Au cas d'espèce, il ressort du plan de masse que le projet critiqué prévoit l'installation de deux pergolas, la première en limite séparative nord-est, attenante au bâtiment A, et la seconde, en limite séparative sud-ouest, attenante au bâtiment B. Toutefois, ces pergolas, qui ne sont pas closes, ne constituent pas des bâtiments au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article U7 du règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, Mme A est fondée à soutenir que le permis en litige a été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article U7 du règlement du plan local d'urbanisme.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article U8 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Benoît : " Les clôtures doivent être composées d'un mur d'une hauteur de 1,50 mètres avec au-dessus, 0,50 mètres de bardage ou de bois ". Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige ne prévoit la construction de clôtures nouvelles, ni la modification des clôtures existantes. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article U8 du règlement du plan local d'urbanisme est inopérant et ne peut qu'être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article U10 du règlement du plan local d'urbanisme : " 2° Pour être constructible, un terrain doit avoir un accès sur une voie publique, soit directement, soit par le biais d'une voie privée ou d'une servitude de passage. La largeur utilisable de la voirie sera au minimum de : - 3,50 mètres si la voirie fait moins de 25 mètres et dessert moins de 5 logements, - 6,00 mètres si la voirie fait plus de 25 mètres et dessert 5 logements et plus. La voirie devra être goudronnée ou bétonnée dès lors qu'elle dessert 2 lots ou plus. / 3° En cas de voie en impasse, une placette de retournement devra être créée à son extrémité permettant les manœuvres et retournement des véhicules et engins de lutte contre l'incendie et des véhicules de ramassage des ordures ménagères. "

12. D'une part, aux termes de l'article A 424-8 du code de l'urbanisme : " () Le permis est délivré sous réserve du droit des tiers : il vérifie la conformité du projet aux règles et servitudes d'urbanisme. Il ne vérifie pas si le projet respecte les autres réglementations et les règles de droit privé. Toute personne s'estimant lésée par la méconnaissance du droit de propriété ou d'autres dispositions de droit privé peut donc faire valoir ses droits en saisissant les tribunaux civils, même si le permis respecte les règles d'urbanisme. " Il résulte de ces dispositions que le permis de construire, qui est délivré sous réserve des droits des tiers, a pour seul objet d'assurer la conformité des travaux qu'il autorise avec la réglementation d'urbanisme. Dès lors, si, ainsi qu'il a déjà été dit au point 6 du présent jugement, le juge administratif doit, pour apprécier la légalité du permis au regard des règles d'urbanisme relatives à la desserte et à l'accès des engins d'incendie et de secours, s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie, il ne lui appartient pas de vérifier la validité de cette servitude.

13. Mme A soutient également que le bâtiment B n'est pas desservi par une voie publique ou privée mais par une servitude de passage qui n'a pas été constituée pour desservir la construction autorisée par le permis attaqué. Toutefois, ainsi qu'il a été dit, il n'appartenait pas à l'autorité administrative d'en vérifier la validité. Par ailleurs, il ressort du plan de masse que si la parcelle cadastrée section BX n° 913 constitue le fonds dominant de la servitude, la parcelle cadastrée section BX n° 911 en est également bénéficiaire en qualité de fonds servant également enclavé. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du 2° de l'article U10 du règlement du plan local d'urbanisme manque donc en fait.

14. Mme A soutient d'autre part que le permis a été délivré en violation des dispositions précitées du 3° de l'article U10 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'il n'y a pas de placette de retournement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la servitude de passage desservant le bâtiment B débouche sur le chemin impérial, voie publique parallèle au chemin Gazet. Par suite, la voie desservant les parcelles d'assiette du projet de M. A n'est pas une impasse au sens et pour l'application des dispositions précitées. Le moyen tiré de leur violation est, dès lors, inopérant.

15. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Ainsi qu'il a déjà été dit, le bâtiment B du projet en litige est desservi par une servitude de passage d'une largeur de 3,50 mètres et il ressort des pièces du dossier que l'accès aux places de stationnement affectées aux occupants de ce bâtiment est d'une largeur de 7,38 mètres. Mme A n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que les conditions de desserte de ce bâtiment ne permettent notamment pas un accès satisfaisant pour les engins de secours et de lutte contre l'incendie et sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité publique. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article R. 111-12 du code de l'urbanisme manque en fait et doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède, que Mme A est seulement fondée à soutenir que le permis en litige a été délivré sur la base d'un dossier de demande incomplet en l'absence d'indication des espèces qu'il est prévu de planter et de production du titre créant la servitude de passage figurant sur les documents graphiques et que l'arrêté attaqué méconnaît l'article U7 du règlement du plan local d'urbanisme en tant qu'il prévoit la construction de pergolas en limites séparatives du terrain d'assiette du projet.

Sur la mise en œuvre de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme :

17. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire (), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé ".

18. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit au point 16, le permis de construire litigieux est illégal en tant uniquement qu'il a été délivré sur la base d'un dossier de demande incomplet et qu'il méconnaît les dispositions de l'article U7 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Benoît. Rien ne faisant obstacle à ce que M. A régularise ces irrégularités en adressant à la commune de Saint-Benoît une demande à ce titre, il y a lieu de ne prononcer l'annulation de l'arrêté du 2 juillet 2020 et, par voie de conséquence, de la décision de rejet du recours gracieux, que dans cette mesure.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mme A, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

20. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Benoît et de M. A le versement d'une somme de 1 500 euros à Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : L'arrêté du 2 juillet 2020 et la décision du 23 octobre 2020 portant rejet du recours gracieux de Mme A sont annulés, en tant seulement que le permis a été délivré sur la base d'un dossier de demande incomplet et qu'ils méconnaissent les dispositions de l'article U 7, en prévoyant la construction de pergolas en limites séparatives de propriété.

Article 2 : M. A et la commune de Saint-Benoît verseront à Mme A une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à la commune de Saint-Benoît et à M. C A.

Délibéré après l'audience du 5 décembre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme Khater, présidente ;

- M. Caille, premier conseiller ;

- M. Felsenheld, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2022.

Le rapporteur,

P.-O. CAILLE

La présidente,

A. KHATER

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE