Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2100410

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 2 avril 2021 et 15 juin 2022, la société civile de construction-vente (SCCV) Le Grand Bleu, représentée par Me Cazin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° PC 974 404 20 A0043 du maire de l'Etang-Salé du 26 octobre 2020 portant refus de permis de construire ainsi que la décision du 25 février 2021 portant rejet de son recours gracieux formé contre cet arrêté ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de l'Etang-Salé de lui accorder le permis de construire demandé sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter d'un délai de quinze jours passé la notification du jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de l'Etang-Salé une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la fin de non-recevoir opposée en défense manque en fait ;

- l'arrêté attaqué constitue une décision de retrait du permis tacite né le 23 octobre 2020 ;

- cette décision de retrait est entachée d'un vice de procédure ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur de droit ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation ;

- la décision de rejet du recours gracieux est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la décision de retrait de permis de construire ;

- la demande de substitution de motif est infondée.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 mai 2022, la commune de l'Etang-Salé, représentée par Me Boniface, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 25 février 2021 sont irrecevables dès lors que cette décision n'a pas été produite ;

- aucun permis tacite n'a été délivré dès lors que le dossier de demande de permis était incomplet et la décision attaquée ne constitue donc pas une décision de retrait d'un permis de construire ;

- le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire préalable est inopérant ;

- le maire était tenu de refuser de faire droit à la demande dès lors que la société pétitionnaire n'était pas immatriculée au registre du commerce et des sociétés ;

- l'arrêté attaqué est suffisamment motivé ;

- le projet méconnaissait les dispositions de l'article 2-6.1 du règlement de la zone UB du plan local d'urbanisme ;

- la décision attaquée pouvait également se fonder sur l'impact du projet sur les lieux environnants et les conditions de vie de ses habitants ainsi que sur les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Par ordonnance du 31 mai 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 31 août 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Caille, premier conseiller,

- et les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile de construction-vente (SCCV) Le Grand Bleu a déposé, le 23 juillet 2020, une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'un immeuble de dix-sept logements et un bureau, d'une surface de plancher de 1 058,61 m², sur la parcelle cadastrée section AP n° 81 située 19 rue du Béarn à l'Etang-Salé. Par arrêté du 26 octobre 2020, le maire de la commune a refusé de délivrer le permis de construire demandé au motif que le projet ne s'intègre pas dans " l'espace environnant " et méconnaît les dispositions de l'article UB 2-6 du règlement du plan local d'urbanisme puis, par une décision du 25 février 2021, il a rejeté le recours gracieux formé par la SCCV Le Grand Bleu contre ce refus. Par la présente requête, la SCCV Le Grand Bleu demande au tribunal d'annuler ces deux décisions.

2. Aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction () ". Selon l'article R. 424-1 du même code, " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / () b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. () " En outre, selon l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Enfin, l'article R. 423-41 du code de l'urbanisme précise qu'une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 et suivants.

3. Il est constant que la SCCV Le Grand Bleu a déposé sa demande de permis de construire le 23 juillet 2020. Si la commune de l'Etang-Salé soutient lui avoir adressé une demande de pièces complémentaires qui aurait interrompu le délai d'instruction de la demande de permis, elle ne justifie ni lui avoir adressé une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, ni lui avoir adressé cette demande par un échange électronique dans les conditions prévues à l'article R. 423-48 du code de l'urbanisme. Au contraire, un courrier électronique du 28 août 2020, envoyé par Mme A, agent du service urbanisme, lui a confirmé la complétude du dossier. Enfin, si le courrier électronique du 25 septembre 2020 dont se prévaut la commune dans son mémoire en défense fait apparaître une réception de pièces complémentaires, il en ressort également que ces pièces n'ont été demandées que le 16 septembre 2020, soit au-delà du délai d'un mois pendant lequel le délai d'instruction était susceptible d'être interrompu. Ainsi, la SCCV Le Grand Bleu était bénéficiaire d'un permis tacite à compter du 23 octobre 2020. Par suite, l'arrêté du 26 octobre 2020 du maire de l'Etang-Salé constitue une décision de retrait de ce permis tacite.

Sur la recevabilité de la requête :

4. Aux termes de l'article R. 412-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué () ". Si la commune de l'Etang-Salé soutient que ni le recours gracieux du 15 décembre 2020, ni la décision du 25 février 2021 de rejet de ce recours gracieux n'ont été produites, cette fin de non-recevoir manque en fait dès lors que ce recours et cette décision ont été produits à l'appui de la requête.

Sur la légalité externe :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () " et selon l'article L. 211-5 du même code, cette motivation " doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

6. L'arrêté attaqué vise " le code de l'urbanisme, notamment ses articles L. 421-1 et suivants, R. 421-1 et suivants " et cite les dispositions de l'article UB 2-6 du règlement du plan local d'urbanisme. Il est ainsi suffisamment motivé en droit. Toutefois, en se bornant à indiquer que " le projet décrit dans la demande susvisée ne respecte pas les dispositions de l'article UB 2-6 du règlement d'urbanisme en vigueur sur le territoire communal ", l'arrêté attaqué n'est pas assorti de l'énoncé suffisamment précis des considérations de fait qui en constituent le fondement. La SCCV Le Grand Bleu est, dès lors, fondée à soutenir que cet arrêté est entaché d'un défaut de motivation.

7. En revanche, l'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 25 février 2021 est inopérant et ne peut qu'être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 122-1 de ce code précise que " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du même code. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect de la procédure ainsi prévue par les dispositions précitées des articles L. 121-1 et L. 122-1 constitue une garantie pour le titulaire du permis que l'autorité administrative entend rapporter.

9. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la SCCV Le Grand Bleu aurait été invitée à présenter des observations écrites avant l'intervention de l'arrêté attaqué. Si la commune se prévaut de la circonstance que le pétitionnaire aurait été reçu par les services municipaux le 16 septembre 2020 " afin d'évoquer avec lui sa demande de permis de construire, de sorte qu'il ne peut pas être soutenu par le pétitionnaire que l'arrêté municipal du 26 octobre 2020 serait illégal pour avoir été édicté à l'issue d'une procédure non contradictoire ", le délai d'instruction de la demande de permis de construire n'était pas expiré à cette date et aucune décision explicite ou implicite n'avait encore été prise sur cette demande. Ainsi, cette rencontre n'a pas pu permettre au pétitionnaire de présenter ses observations sur l'éventualité d'un retrait du permis tacite dont il est ensuite devenu bénéficiaire. Par suite, la SCCV Le Grand Bleu est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière et qu'elle a été privée, en l'espèce, d'une garantie.

Sur la légalité interne :

10. La parcelle cadastrée section AP n° 81, terrain d'assiette du projet de la SCCV Le Grand Bleu, est en zone UB. Selon le règlement du plan local d'urbanisme, celle-ci " correspond aux premières pentes urbanisées de l'Etang-Salé-les-Hauts s'étendant entre la ravine Sèche et la ravine Sheunon. () / Actuellement dominé par l'habitat individuel, il s'agit d'un espace situé en continuité direct du centre-ville et bénéficiant donc d'une proximité avec celui-ci. / Il s'agit d'un espace majeur pour la mise en œuvre de la densification urbaine. ". En outre, l'article UB 2.6, relatif à l'aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords, prévoit, dans ses conditions générales, que " Tout projet, dans son ensemble comme dans chacune de ses composantes [traitement du terrain, les clôtures, le jardin, les plantations, les terrassements et les matériaux au sol], doit garantir une parfaite insertion dans l'espace environnant dans lequel il s'inscrit [site naturel, site construit] notamment par une homogénéité de traitement ou par son harmonie avec le caractère, la volumétrie, les rythmes, les proportions, les matériaux et les couleurs qui constituent cet espace environnant ".

11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du constat d'huissier produit par la SCCV Le Grand Bleu à l'appui de son mémoire en réplique, que d'autres immeubles collectifs d'habitation de plusieurs niveaux (R+2 à R+3) sont implantés en zone UB et que leurs façades, leurs volumétries et leurs proportions sont similaires à celles du projet en litige. De plus, il résulte des dispositions générales de la zone UB du règlement du plan local d'urbanisme selon lesquelles la zone UB est " un espace majeur pour la mise en œuvre de la densification urbaine " que l'habitat collectif a vocation à s'y substituer à l'habitat individuel, ainsi que le confirme d'ailleurs l'indication selon laquelle cet espace est " actuellement dominé par l'habitat individuel ". Enfin, si l'espace environnant du terrain d'assiette du projet est un quartier résidentiel composé d'un habitat pavillonnaire, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet ne garantirait pas une parfaite insertion. Par suite, la SCCV Le Grand Bleu est fondée à soutenir que le maire de l'Etang-Salé a fait une inexacte application des dispositions générales et des dispositions de l'article 2.6.1 du règlement du plan local d'urbanisme.

Sur la demande de substitution de motif :

12. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de la décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

13. En premier lieu, si la commune soutient dans son mémoire en défense que " cette nouvelle construction aura nécessairement un impact sur les lieux environnants et les conditions de vie de ses habitants, dès lors qu'une cinquantaine de nouveaux résidents ont vocation à s'y installer et à y circuler (5 T2 / 9 T3 / 3 T4 + un bureau), sans compter les allers et venues en lien avec le local professionnel et ce, quand vingt-cinq places seulement de parking sont prévues ", il n'est ainsi ni établi ni même soutenu que les dispositions du plan local d'urbanisme relatives au stationnement ou d'autres dispositions seraient méconnues par le projet.

14. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, () sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux () ". En vertu du dernier alinéa de l'article R. 431-5 du même code, la demande de permis de construire comporte l'attestation du demandeur qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis. Il n'est pas contesté que la SCCV Le Grand Bleu a fourni l'attestation, prévue à l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, selon laquelle elle remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis de construire. Dès lors qu'en vertu de l'article L. 210-6 du code de commerce, les personnes agissant au nom d'une société en cours de formation peuvent prendre des engagements susceptibles d'être ensuite repris par la société constituée, la circonstance que cette société ait été en cours d'immatriculation à la date du dépôt de sa demande n'était pas de nature à établir le caractère frauduleux de son attestation et de sa demande de permis de construire. Elle devait donc être regardée comme ayant qualité pour présenter cette demande. Enfin, si le premier alinéa de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme prévoit que " La demande de permis de construire précise : / a) L'identité du ou des demandeurs, qui comprend son numéro SIRET lorsqu'il s'agit d'une personne morale en bénéficiant () ", il ressort des pièces du dossier que la SCCV Le Grand Bleu a été immatriculée au registre du commerce et des sociétés le 25 août 2020 et que son numéro SIRET a été communiqué au service instructeur de la commune par courrier électronique le 31 août 2020. Par suite, la commune ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que la société requérante ne justifiait pas de son immatriculation lorsque la demande de permis a été faite.

15. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "

16. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité du permis de construire, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux visés par les dispositions mentionnées ci-dessus.

17. Au cas d'espèce, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le quartier dans lequel se situe le terrain d'assiette du projet en litige est un quartier résidentiel composé d'habitations de type pavillonnaire. Il n'est ni établi ni même soutenu que ces habitations présenteraient un intérêt architectural particulier. D'autre part, la construction envisagée aurait pour effet de densifier l'habitat dans ladite zone, ainsi que le prévoit le règlement du plan local d'urbanisme, sans que sa façade, seule visible depuis la rue du Béarn, sa volumétrie et ses proportions aient un impact excessif sur le site. La commune de l'Etang-Salé n'est, dès lors, pas fondée à se prévaloir des dispositions précitées de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

18. Il résulte de ce qui précède que la SCCV Le Grand Bleu est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 26 octobre 2020 par lequel le maire de l'Etang-Salé a retiré le permis de construire tacite dont elle était bénéficiaire. Il y a lieu d'annuler également, par voie de conséquence, la décision du 25 février 2021 par laquelle il a rejeté le recours gracieux qu'elle a formé contre cet arrêté. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder ces annulations.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

19. L'annulation prononcée par le présent jugement a pour effet de remettre en vigueur le permis de construire tacite dont la SCCV Le Grand Bleu est bénéficiaire depuis le 23 octobre 2020. Il n'y a donc pas lieu d'enjoindre au maire de le délivrer.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCCV Le Grand Bleu, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de l'Etang-Salé demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

21. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de l'Etang-Salé le versement d'une somme de 1 500 euros à la SCCV Le Grand Bleu au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : L'arrêté n° PC 974 404 20 A0043 du maire de l'Etang-Salé du 26 octobre 2020 portant refus de permis de construire ainsi que la décision du 25 février 2021 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté par la SCCV Le Grand Bleu sont annulés.

Article 2 : La commune de l'Etang-Salé versera à la SCCV Le Grand Bleu la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de l'Etang-Salé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile de construction-vente Le Grand Bleu et à la commune de l'Etang-Salé.

Délibéré après l'audience du 5 décembre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme. Khater, présidente ;

- M. Caille, premier conseiller ;

- M. Felsenheld, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2022.

Le rapporteur,

P.-O. CAILLE

La présidente,

A. KHATER

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE