Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2101575

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 décembre 2021, 18 octobre 2022 et 2 février 2023, la société civile immobilière (SCI) Nirmala Ma, représentée par Me Pontier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 août 2021 par lequel le maire de la commune de Saint-Pierre a refusé la demande de permis de construire ainsi que la décision du 4 novembre 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Pierre de lui accorder le permis de construire en litige dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre le paiement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté est entaché d'une incompétence de son signataire ;

- il est illégal en l'absence d'une mise en demeure préalable avant retrait ;

- il est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme ;

- aucune fraude de sa part ne saurait être constituée ;

- la commune de Saint-Pierre a procédé à un détournement de pouvoir ;

- aucune substitution de motifs ne pourra être opérée en l'absence de méconnaissance des dispositions de l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU).

Par deux mémoires en défense enregistrés les 23 août et 10 novembre 2022, la commune de Saint-Pierre, représentée par Maître Doulouma, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal limite ses injonctions à la délivrance d'un permis de construire sous réserve du respect des prescriptions de l'architecte des Bâtiments de France, et à la mise à la charge de la société civile immobilière (SCI) Nirmala Ma la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- une substitution de motifs doit être opérée, tirée de la méconnaissance des dispositions préliminaires de l'article 11 du règlement du PLU.

La clôture de l'instruction est intervenue le 10 janvier 2023.

Un mémoire a été enregistré le 2 février 2023 pour la société Nirmala Ma et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code du patrimoine ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bauzerand, président-rapporteur,

- les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

- les observations de Me Pontier, substitué par Me Hoareau,

- et les observations de Me Doulouma, substitué par Me Dugoujon, représentant la commune de Saint-Pierre.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 mars 2021, la société civile immobilière (SCI) Nirmala MA a déposé un permis de construire afin de pouvoir fermer une partie des coursives sur un immeuble situé au n°2 de la rue du Père B, parcelle cadastrée DR 469, sur le territoire communal. Par un arrêté du 2 août 2021, le maire de la commune de Saint-Pierre a rejeté la demande de la SCI Nirmala Ma. Par un courrier du 27 septembre 2021, la société Nirmala MA a formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté, lequel a été rejeté par courrier du 4 novembre 2021. Par la présente requête, la société Nirmala Ma demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 2 août 2021 ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant de la nature de la décision litigieuse :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / () / b) Permis de construire () tacite. / () ". L'article R. 424-3 du même code dispose : " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la décision est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France et que celui-ci a notifié () un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions. / () ".

3. Aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. () II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. () ". Aux termes de l'article L. 631-32 dudit code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. () ". Aux termes de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine ".

4. Il résulte de ces dispositions que ne peuvent être délivrés qu'avec l'accord de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) les permis de construire portant sur des immeubles situés, en l'absence de périmètre délimité, à moins de cinq cent mètres d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, s'ils sont visibles à l'œil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public, y compris lorsque ce lieu est situé en dehors du périmètre de cinq cents mètres entourant l'édifice en cause. Par ailleurs, c'est à l'architecte des Bâtiments de France qu'il appartient d'apprécier, sous le contrôle du juge, si un immeuble implanté à moins de 500 mètres d'un immeuble classé est ou non situé dans le champ de visibilité de ce dernier.

5. D'une part, en se bornant à soutenir que le projet se situe dans le périmètre de protection des monuments historiques, la commune de Saint-Pierre n'établit pas qu'elle aurait délimité un périmètre de protection des abords conformément aux dispositions de l'article L. 621-31 du code du patrimoine. D'autre part, il est constant que le projet de construction est situé à moins de cinq cents mètres du lavoir dit " A ", édifice inscrit au titre des monuments historiques. Si l'ABF a estimé, dans son avis favorable assorti de prescriptions émis le 26 avril 2021 que le projet est situé " dans le champ de visibilité " de ce monument historique, la société requérante soutient que le projet litigieux n'est pas en situation de co-visibilité du monument, dès lors que la gare routière se situe entre eux. Il n'est pas allégué et il ne ressort pas des pièces du dossier, alors notamment qu'aucun élément photographique n'est produit en défense, que le projet litigieux serait effectivement visible depuis le lavoir dit " A " ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que la délivrance du permis de construire sollicité par la société Nirmala MA était subordonnée à l'accord de l'ABF. Par suite, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction de la demande de permis de construire de la société requérante ne pouvait valoir, contrairement à ce que soutient la commune défenderesse, décision implicite de rejet de cette demande.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () / b) Deux mois pour les demandes de () permis de construire portant sur une maison individuelle () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ". L'article R. 423-24 dudit code dispose : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / () / c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques () ". Selon l'article R 424-1 : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / () / b) Permis de construire () tacite. / () ".

7. Aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". L'article R. 423-38 de ce même code dispose : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Enfin, l'article R. 423-41 prévoit : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49. ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

9. Il ressort des pièces du dossier que, par lettre du 12 avril 2021, le maire de la commune de Saint-Pierre a informé la société requérante de ce que le délai d'instruction de sa demande de permis de construire était porté à quatre mois eu égard au périmètre de protection d'immeubles inscrits au titre des monuments historiques dans lequel se trouve son projet. Par ce même courrier, il lui a été demandé de transmettre " l'autorisation de la copropriété pour les travaux envisagés ". Toutefois, il est constant que cette pièce n'est pas au nombre de celles, limitativement énumérées dans la partie réglementaire du code de l'urbanisme, devant figurer dans un dossier demande de permis de construire. Dès lors, la commune de Saint-Pierre ne pouvait légalement demander à la société requérante de compléter son dossier en produisant ladite pièce. Ainsi, le délai d'instruction porté à quatre mois, a commencé à courir le 24 mars 2021, date de dépôt de la demande de permis, et n'a pas été interrompu ni modifié par la demande illégale de pièces complémentaires du 12 avril 2021.

10. Il résulte de ce qui précède qu'un permis de construire tacite est né à l'expiration du délai d'instruction de sa demande de permis déposée le 24 mars 2021 et que l'arrêté contesté du 2 août 2021 doit dès lors être regardé comme constituant une décision portant retrait de ce permis de construire tacite.

S'agissant de la légalité de la décision attaquée :

11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (). " Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". L'article L. 122-1 de ce même code dispose : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. / () ". La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Les dispositions précitées font également obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée.

12. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que l'autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d'un tel retrait, le délai de trois mois, prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme oblige l'autorité administrative à mettre en œuvre la procédure contradictoire préalable à cette décision de retrait de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie.

13. Il est constant que la société requérante n'a pas été informée de l'intention de la commune de Saint-Pierre de procéder au retrait de la décision tacite dont elle était titulaire et n'a pas été en mesure de faire valoir ses observations. Dans ces conditions, l'absence d'une procédure contradictoire régulière, antérieure à la prise de décision de retrait, a privé la SCI Nirmala MA d'une garantie et est susceptible d'avoir eu une influence sur le sens de la décision prise. Par suite, le moyen tiré de l'absence de mise en demeure avant retrait conformément aux dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme doit être accueilli.

14. En second lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, () sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; () ". L'article R. 431-35 du même code prévoit : " La demande de permis de construire précise : / () La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis. ".

15. Dans le cadre d'une copropriété régie par la loi du 10 juillet 1965, il n'appartient pas au maire de vérifier si les travaux projetés affectent des parties communes ou l'aspect extérieur de l'immeuble et nécessitent à ce titre l'assentiment de l'assemblée générale des copropriétaires.

16. Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de Saint-Pierre a rejeté la demande de permis de construire de la société requérante pour inadéquation entre les travaux votés par l'assemblée générale des copropriétaires et ceux prévus dans la notice descriptive du projet. Toutefois, alors que les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartenait pas à l'autorité administrative de s'assurer de la conformité des travaux prévus à ceux votés par l'assemblée générale des copropriétaires. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir qu'en refusant pour ce motif de lui délivrer le permis de construire sollicité, le maire de Saint-Pierre a entaché sa décision d'une erreur de droit.

S'agissant de la demande de substitution de motifs :

17. D'une part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

18. Pour établir que la décision attaquée est légale, la commune de Saint-Pierre invoque, dans ses écritures communiquées à la société requérante, le motif tiré de la méconnaissance par le projet litigieux des dispositions préliminaires de l'article 11 du règlement du PLU.

19. Aux termes de l'article U1 11 du règlement du PLU relatif à l'aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords : " Par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou leur aspect extérieur, les constructions ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. () En outre, les projets situés à proximité des bâtiments ainsi repérés aux documents graphiques, doivent être élaborés dans la perspective d'une mise en valeur de ce patrimoine. ".

20. Pour soutenir que le projet litigieux méconnaît les dispositions précitées, la commune de Saint-Pierre soutient d'une part, que la notice n'indiquait pas la présence de volets roulants, ni la pose de grilles bijoutiers. Toutefois, la présence de volets roulants ressort sans difficulté du dossier de demande de permis et notamment de l'insertion géographique du projet. En outre, il ressort de l'avis de l'ABF que celui-ci ne s'est pas opposé à la pose de volets roulants, mais a indiqué que le coffre ne devrait pas être visible et que les volets devraient être peints en totalité de la teinte des menuiseries. Il ressort des pièces du dossier que le coffre des volets est dissimulé derrière les enseignes et que les volets ont été peints en blancs, teinte du reste de de la menuiserie. D'autre part, la commune de Saint-Pierre n'est pas fondée à soutenir que l'arrondi des petites ouvertures ne serait pas respecté et que la fermeture par parpaings serait interdite, dès lors que les petites ouvertures ont été fermées par des vitrages partiellement sablés, en conservant leur arrondi. Seule une ouverture a été fermée par parpaings, lesquels ont été enduits et peints en blanc, conformément au règlement du PLU de la commune qui interdit seulement les parpaings apparents. Enfin, il ressort du procès-verbal de constat des 30 mai et 2 juin 2022 qu'un local situé à proximité immédiate de l'assiette du projet litigieux a également des coursives fermées par des volets roulants dont le coffre est fixé contre la façade. Au demeurant, il ne ressort pas de l'avis de l'ABF, qui a donné son accord assorti de prescriptions, que celui-ci se serait opposé au projet même de fermeture des coursives. Par suite, la commune de Saint-Pierre n'est pas fondée à soutenir que le projet en litige est susceptible de méconnaître les dispositions préliminaires de l'article 11 du règlement du PLU.

21. Il résulte de ce qui précède que la société Nirmala MA est fondée à soutenir qu'aucun des motifs d'illégalité invoqués par la commune de Saint-Pierre à l'encontre du projet en litige n'est fondé.

22. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est, en l'état de l'instruction, de nature à entraîner l'annulation de la décision en litige.

23. Il résulte de ce qui précède que la SCI Nirmala MA est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 2 août 2021 procédant au retrait du permis de construire ainsi que la décision du 15 novembre 2021 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

24. Compte tenu de l'annulation de l'arrêté du 2 août 2021 valant retrait du permis de construire, la société Nirmala MA se trouve bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme tacite pour son projet. Il appartient toutefois à la requérante, si elle s'y croit fondée, de demander à la commune de Saint-Pierre la délivrance d'un certificat de permis tacite. Par suite, il n'y a pas lieu d'enjoindre à la commune de Saint-Pierre de prendre une nouvelle décision.

Sur les frais liés à liés à l'instance :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Saint-Pierre soit mise à la charge de la société requérante, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre la somme de 1 500 euros à verser à la SCI Nirmala MA au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 2 août 2021 par laquelle le maire de la commune de Saint-Pierre a retiré le permis de construire tacite, né le 24 juillet 2021, au profit de la SCI Nirmala MA est annulée, ainsi que la décision du 4 novembre 2021 rejetant son recours gracieux.

Article 2 : La commune de Saint-Pierre versera à la SCI Nirmala MA une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Pierre au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière (SCI) Nirmala MA, et à la commune de Saint-Pierre.

Délibéré après l'audience du 18 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Bauzerand, président-rapporteur,

- M. Duvanel, premier conseiller,

- M. Le Merlus, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 décembre 2024.

L'assesseur le plus ancien

dans l'ordre du tableau

F. DUVANEL

Le président-rapporteur,

Ch. BAUZERAND Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE