Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2200100

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 24 janvier 2022, la société à responsabilité limitée (SARL) ZAHRA Boulangerie Pâtisserie, représentée par Me Ali, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 décembre 2021 par lequel le préfet de La Réunion a ordonné, pour une durée de soixante jours, la fermeture temporaire pour travail illégal de son établissement ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le préfet ne justifie pas être intervenu à la suite d'un procès-verbal régulièrement dressé par des agents de contrôle compétents ;

- elle est insuffisamment motivée et est entachée d'un défaut d'examen particulier de sa situation ;

- elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors que l'arrêté n'a pas été transmis immédiatement au procureur de la République, en méconnaissance des articles L. 8272-2 et R. 8272-7 du code du travail ;

- elle est entachée d'erreurs de fait, dès lors, d'une part, que la SARL n'avait jamais fait l'objet d'une procédure pénale auparavant, et, d'autre part, que les trois salariés mentionnés dans la décision ont bien fait l'objet d'une déclaration préalable à l'embauche et se sont vus remettre des bulletins de paie ;

- elle méconnaît l'article R. 8272-8 du code du travail, dès lors que l'arrêté ne fait pas état de sa situation économique, sociale et financière ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des articles L. 8272-2 et R. 8272-8 du code du travail, dès lors que la répétition des faits n'est pas établie, que la gravité des faits ne justifie pas une fermeture temporaire pour une durée de soixante jours et que la mesure est disproportionnée au regard de sa situation économique, sociale et financière ;

- elle porte une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2022, le préfet de La Réunion conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Beddeleem, conseillère,

- les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société à responsabilité limitée (SARL) ZAHRA Boulangerie Pâtisserie, dont Mme D est la gérante, a fait l'objet d'un contrôle le 19 avril 2021 par les services de la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIECCTE) de La Réunion, à l'issue duquel un procès-verbal a été dressé. Par un courrier du 25 octobre 2021, le préfet de La Réunion a informé Mme D de son intention de prononcer la fermeture administrative provisoire de la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie en application de l'article L. 8272-2 du code du travail, et l'a invitée à présenter ses observations. Par un arrêté du 16 décembre 2021, le préfet de La Réunion a ordonné la fermeture temporaire de l'établissement pour une durée de quatre-vingt-dix jours. A la suite du recours gracieux formé par la société, le préfet de La Réunion a, par un arrêté du 23 décembre 2021, abrogé l'arrêté du 16 décembre 2021 et a prononcé la fermeture temporaire de l'établissement pour une durée de soixante jours, aux motifs que la société a employé trois salariés au cours de l'année 2021 sans déclarations préalables à l'embauche et sans remise de bulletins de paie, qu'elle n'a pas réalisé ses déclarations sociales auprès de la caisse générale de sécurité sociale depuis le mois de novembre 2020, qu'elle n'a pas réalisé ses déclarations sociales nominatives depuis le mois d'octobre 2019 et qu'elle n'a pas déclaré de revenus professionnels à la sécurité sociale des indépendants au titre de l'année 2019. Par la présente requête, la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 23 décembre 2021 en tant qu'il a ordonné la fermeture temporaire pour travail illégal de son établissement pour une durée de soixante jours.

Sur la régularité de l'arrêté :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 8272-2 du code du travail : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. () ". Aux termes de l'article L. 8211-1 du même code : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ; () ". Aux termes de l'article L. 8112-1 dudit code : " Les agents de contrôle de l'inspection du travail sont membres soit du corps des inspecteurs du travail, soit du corps des contrôleurs du travail jusqu'à l'extinction de leur corps. () ". Enfin, aux termes de l'article R. 8272-7 du même code : " Le préfet du département dans lequel est situé l'établissement, ou, à Paris et sur les emprises des aérodromes de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Le Bourget et Paris-Orly, le préfet de police, peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l'égard de l'employeur verbalisé l'une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4, en tenant compte de l'ensemble des éléments de la situation constatée, et notamment des autres sanctions qu'il encourt. () ".

3. Il résulte de l'instruction que l'arrêté litigieux a été pris par le préfet de La Réunion à la suite d'un procès-verbal daté du 15 septembre 2021, qui constate des infractions relatives à l'emploi de trois salariés sans déclaration préalable à l'embauche et de deux salariés sans délivrance de bulletins de paie, à l'absence de déclarations des masses salariales auprès des organismes sociaux depuis le mois de novembre 2020, au défaut de réalisation des déclarations sociales nominatives depuis le mois d'octobre 2019, et au défaut de déclarations périodiques de revenus et de chiffre d'affaires à la sécurité sociale des indépendants en 2019. Ce procès-verbal est signé par M. E et Mme F, tous deux inspecteurs du travail. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet ne serait pas intervenu à la suite d'un procès-verbal régulièrement édicté et signé par des agents compétents manque en fait et doit être écarté.

4. En deuxième lieu, l'arrêté litigieux vise les textes dont le préfet de La Réunion a fait application, notamment les articles L. 8272-2 et L. 8221-5 du code du travail, et indique les infractions reprochées à la société requérante, à savoir l'emploi de trois salariés sans déclarations préalables à l'embauche et sans remise de bulletins de paie, la non réalisation des déclarations sociales auprès de la caisse générale de sécurité sociale depuis le mois de novembre 2020, représentant 17 904,69 euros de salaires non déclarés, l'absence de déclarations sociales nominatives depuis le mois d'octobre 2019 et le défaut de déclaration des revenus professionnels à la sécurité sociale des indépendants au titre de l'année 2019. Il fait également état des éléments pris en compte par le préfet pour fixer la sanction, en particulier le fait que Mme D avait déjà fait l'objet de procédures pénales concernant le même établissement, et qu'elle a exercé un recours gracieux le 19 décembre 2021. Si l'arrêté ne fait pas mention explicitement de la situation économique, sociale et financière de la société, il n'avait pas obligatoirement à énoncer de manière exhaustive l'ensemble des éléments de la situation de la société. L'arrêté mentionne ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et qui permettent de le contester utilement. Par suite, les moyens tirés de l'insuffisance de motivation et du défaut d'examen particulier de la situation de la société doivent être écartés.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 8272-2 du code du travail : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. () ". Aux termes de l'article R. 8272-7 du code du travail : " Le préfet du département dans lequel est situé l'établissement, ou, à Paris et sur les emprises des aérodromes de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Le Bourget et Paris-Orly, le préfet de police, peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l'égard de l'employeur verbalisé l'une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4, en tenant compte de l'ensemble des éléments de la situation constatée, et notamment des autres sanctions qu'il encourt. () Il notifie sa décision à l'entreprise par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire et transmet immédiatement une copie au procureur de la République. () ".

6. Si la société requérante soutient que le préfet n'a pas respecté son obligation d'aviser sans délai le procureur de la République de la mesure de fermeture, cette circonstance, à la supposer établie, est sans influence sur la légalité de celle-ci, une telle information ne faisant pas partie du processus d'élaboration de la décision de sanction. Au surplus, elle n'a privé la société requérante d'aucune garantie dès lors que la sanction administrative prononcée par le préfet est distincte des éventuelles poursuites pénales engagées à raison des mêmes faits par le procureur de la République. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure en raison de l'absence de transmission de l'arrêté litigieux au procureur doit être écarté.

Sur le bien-fondé de la sanction :

7. En premier lieu, d'une part, en indiquant que Mme D avait déjà fait l'objet de procédures pénales concernant le même établissement, la décision litigieuse n'a pas indiqué, contrairement à ce que soutient la société requérante, que ces procédures pénales avaient été intentées contre la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie elle-même. Ainsi, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision litigieuse serait entachée d'une erreur de fait sur ce point. D'autre part, il résulte de l'instruction, et notamment du procès-verbal du 15 septembre 2021, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, que Mme D n'avait pas procédé à la déclaration préalable à l'embauche de Mme B A le jour du contrôle effectué le 19 avril 2021 et que la déclaration préalable à l'embauche n'a été effectuée que le 23 avril 2021. Il résulte également de ce procès-verbal que Mme D a embauché en 2021, pendant une semaine, une vendeuse dénommée " Mira " sans effectuer de déclaration préalable à l'embauche et qu'elle n'a procédé à la déclaration préalable à l'embauche de Mme C A que le 19 août 2019, alors que cette dernière était embauchée depuis le 1er août 2019. Enfin, Mme D a reconnu ne pas avoir délivré de bulletins de paie à l'employée " Mira " et n'a pas communiqué les bulletins de paie de Mme C A. La circonstance que la décision litigieuse indique à tort, d'une part, que ces trois salariés ont été employées au cours de l'année 2021, alors que Mme C A a été embauchée en 2019, et, d'autre part, que Mme B A n'a pas bénéficié de bulletins de paie, est sans incidence sur la légalité de la décision, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet aurait pris la même décision en se fondant seulement sur les faits précités dont la matérialité est établie. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de la décision en raison des erreurs de faits dont elle serait entachée doit être écarté.

8. En deuxième lieu, le préfet de La Réunion fait valoir, sans être contredit, qu'il a pris en compte la situation économique, sociale et financière de l'entreprise pour réduire la sanction de trois mois à deux mois. La seule circonstance que l'arrêté ne mentionne pas d'éléments relatifs à la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ne suffit pas pour considérer que la situation de l'entreprise n'aurait pas été prise en compte pour fixer le quantum de la sanction, les dispositions de l'article R. 8272-8 n'ayant ni pour objet ni pour effet d'imposer au préfet d'indiquer formellement dans l'arrêté une analyse de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 8272-8 du code du travail doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 8211-1 du code du travail : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ; / () ". Aux termes de l'article L. 8221-5 du même code : " " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : / 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de la formalité prévue à l'article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l'embauche ; / 2° Soit de se soustraire intentionnellement à la délivrance d'un bulletin de paie ou d'un document équivalent défini par voie réglementaire, ou de mentionner sur le bulletin de paie ou le document équivalent un nombre d'heures de travail inférieur à celui réellement accompli, si cette mention ne résulte pas d'une convention ou d'un accord collectif d'aménagement du temps de travail conclu en application du titre II du livre Ier de la troisième partie ; / 3° Soit de se soustraire intentionnellement aux déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales assises sur ceux-ci auprès des organismes de recouvrement des contributions et cotisations sociales ou de l'administration fiscale en vertu des dispositions légales. ". Aux termes de l'article L. 8272-2 dudit code : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. () ". Aux termes de l'article R. 8272-8 du même code : " Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l'infraction conformément à l'article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ou de l'établissement. () ". Il résulte de ces dispositions combinées que le travail dissimulé constitue une infraction de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l'établissement où cette infraction a été relevée. Cette sanction est prononcée si la proportion des salariés concernés le justifie et au regard soit de la répétition des faits constatés, soit de leur gravité.

10. Il résulte de ce qui a été dit au point 7 que la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie a employé une salariée sans déclaration préalable à l'embauche et sans bulletin de paie, pour une durée d'une semaine, et qu'elle a déclaré deux autres salariées avec retard. Il résulte également de l'instruction que la gérante de cette société n'a effectué aucune déclaration auprès de la caisse générale de sécurité sociale depuis le mois de novembre 2020, ce qui représente un total de 17 904,69 euros de salaires non déclarés, et qu'elle n'a effectué aucune déclaration sociale nominative depuis le mois d'octobre 2019 ni de déclaration de revenus professionnels à la sécurité sociale des indépendants au titre de l'année 2019. Par ailleurs, le préfet de La Réunion, qui avait initialement prononcé une sanction administrative de trois mois, a pris en compte les éléments avancés par la société requérante dans son recours gracieux, notamment sa démarche de régularisation des impayés et la société économique de l'entreprise, pour réduire cette sanction à deux mois. Enfin, si la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie n'a été créée qu'en 2017, il est constant que sa gérante, Mme D, avait déjà bénéficié d'une mesure alternative aux poursuites du chef de travail dissimulé en 2013. Compte tenu du nombre d'infractions commises et de leur gravité, la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie n'est pas fondée à soutenir que la sanction prononcée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des articles L. 8272-2 et R. 8272-8 du code du travail ni qu'elle serait disproportionnée.

11. En quatrième et dernier lieu, la liberté d'entreprendre s'entend de celle d'exercer une activité économique dans le respect de la législation et de la réglementation en vigueur et conformément aux prescriptions qui sont légalement imposées. Par suite, elle ne faisait, en tout état de cause, pas obstacle à ce que le préfet prenne la sanction litigieuse sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 8272-2 du code du travail compte tenu des infractions constatées à l'encontre de la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation formées contre l'arrêté du 23 décembre 2021 doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge du préfet de La Réunion, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL ZAHRA Boulangerie Pâtisserie est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée ZAHRA Boulangerie Pâtisserie et au préfet de La Réunion.

Délibéré après l'audience du 29 avril 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Bauzerand, président,

- M. Felsenheld, premier conseiller,

- Mme Beddeleem, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2024.

La rapporteure,

J. BEDDELEEM

Le président,

Ch. BAUZERAND

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE