Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2200193

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoire enregistrés les 14 février 2022, 3 avril 2023, 29 avril 2024 et 23 juin 2024,, M. A C, représenté par Me Mazza, avocate, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite née le 12 décembre 2021 par laquelle le centre hospitalier universitaire (CHU) de La Réunion a rejeté sa demande de retrait de la décision de changement d'affectation qui lui a été notifiée le 11 août 2021 ;

2°) d'annuler la décision du 17 décembre 2021 par laquelle l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ;

3°) d'enjoindre au CHU et à l'ARS de lui accorder la protection fonctionnelle et de prendre en charge l'ensemble de ses frais et honoraires, arrêtés provisoirement à la somme de 10.000 euros, montant à parfaire à l'issue des procédures pénale et administrative en cours ;

4°) de condamner le CHU et l'ARS à lui verser les sommes de 20 000 euros et 30 000 euros en réparation des préjudices subis du harcèlement moral et des manquements à l'obligation de protection de la sécurité et de la santé dont il a fait l'objet ;

5°) de mettre à la charge du CHU une somme de 2.000 euros au titre de l'article L761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable en toutes ses conclusions ;

- le changement d'affectation " d'office " a été irrégulièrement décidé par le directeur général du CHU, qui n'est pas habilité à procéder au retrait des fonctions cliniques d'un professeur d'université-praticien hospitalier ;

- cette décision ne répond pas aux conditions posées par les dispositions applicables à son statut ;

- la décision de " fermeture du service " qui fonde le changement d'affectation à titre provisoire est intervenue irrégulièrement, ne répondait qu'à des préoccupations mercantiles, n'était pas justifiée par l'intérêt du service et n'avait pas d'autre finalité que de permettre son éviction, étant ainsi entachée de détournement de pouvoir ;

- la décision de changement d'affectation d'office constitue une sanction déguisée ; elle intervient dans un contexte de harcèlement moral ; les dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 et de l'article 4 du décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 ont été méconnues ;

- la décision de refus de protection fonctionnelle a été incompétemment signée par le directeur général adjoint de l'ARS ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle méconnait l'article 6 quater A de la loi du 13 juillet 1983, faute de mise en œuvre par l'ARS du dispositif de signalement ;

- le refus de protection fonctionnelle est injustifié dès lors que le CHU, à travers les agissements de son directeur général et de plusieurs professeurs, dont la présidente de la commission médicale d'établissement, a commis à son égard des faits de harcèlement moral ;

- les fautes commises par le CHU et l'ARS doivent donner lieu à réparation au titre des préjudices particulièrement importants qu'il a subis.

Par des mémoires en défense enregistrés les 2 juin 2022, 16 avril 2024 et 19 mai 2024, le CHU de La Réunion, représenté par Me Paraveman, avocate, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les conclusions dirigées contre la décision d'affectation sont irrecevables dès lors qu'elles sont tardives ;

- elles se heurtent à la circonstance que, par une décision postérieure du 28 février 2022, l'intéressé a été affecté avec son accord sur un poste correspondant à sa spécialité ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute d'avoir été précédées d'une demande préalable ;

- aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Par des mémoires en défense enregistrés le 9 juin 2022, 29 avril 2024 et 10 mai 2024, l'ARS de La Réunion conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute d'avoir été précédées d'une demande préalable ;

- aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

La requête a été communiquée au centre national de gestion des praticiens hospitaliers, qui n'a pas présenté d'observations.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision d'affectation provisoire, qui constitue une mesure d'ordre intérieur.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de l'éducation ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n° 84-135 du 24 février 1984 ;

- le décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Monlaü, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Ramin, rapporteur public ;

- les observations de M. C, requérant ;

- les observations de Me Paraveman, représentant le CHU de La Réunion ;

- et les observations de Mme E, représentant l'ARS de La Réunion.

Une note en délibéré présentée pour M. C a été enregistrée le 28 juin 2024.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a été nommé, par décret du Président de la République du 23 octobre 2014, en qualité de professeur des universités - praticien hospitalier (PU-PH) et affecté en cette qualité au centre hospitalier universitaire (CHU) de La Réunion au titre de la spécialité Urologie. A la suite de la décision du directeur général du CHU du12 mai 2021 prononçant la fermeture du service d'urologie du site Nord de l'établissement avec effet au 1er juin 2021, M. C a reçu à compter de cette date une affectation provisoire sur le site Felix Guyon au sein du service d'immuno-vigilance. Par un recours gracieux formé le 11 octobre 2021 auprès du CHU, M. C a demandé le retrait de cette décision, laquelle demande a été implicitement rejetée par le CHU. Estimant être victime depuis 2017, d'une situation constitutive de harcèlement moral, il a saisi l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion le 19 octobre 2021 d'une demande tendant à l'octroi de la protection fonctionnelle. Cette demande a été rejetée par une décision du 17 décembre 2021. Par la présente requête, M. C demande au tribunal d'annuler la décision du CHU rejetant implicitement sa demande de retrait de la décision d'affectation du 1er juin 2021, ainsi que la décision du 17 décembre 2021 par laquelle l'ARS lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle. Il demande en outre la condamnation solidaire du CHUR et de l'ARS à lui verser diverses indemnités en réparation des préjudices subis.

Sur les conclusions dirigées contre le rejet implicite de la demande de retrait de la décision d'affectation du 1er juin 2021 :

2. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération ; que le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable ;

3. Il ressort des pièces du dossier que la décision d'affectation du professeur C dans le service d'hémato-vigilance avait été prise, dans l'intérêt du service, en vue de répondre à une situation d'urgence nécessitée par la fermeture du service d'urologie. Par elle-même, cette mesure à caractère provisoire ne privait pas le requérant de ses prérogatives et n'entraînait ni diminution de ses responsabilités, ni perte de rémunération. Elle ne portait pas atteinte aux droits statutaires que l'intéressé tient de sa qualité de PU-PH, ne compromettait pas l'exercice de ses droits et libertés fondamentaux et n'était constitutive ni d'une discrimination ni d'une sanction. Par suite, la mesure d'affectation du 1er juin 2021 présente le caractère d'une mesure d'ordre intérieur qui, de même que la décision implicite de refus de retrait prise à la suite du recours gracieux du 11 octobre 2021, n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation présentées sur ce point doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de refus de protection fonctionnelle du 17 décembre 2021 :

4. En premier lieu, par un arrêté du 29 juin 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du mois de juillet 2021 de la préfecture de La Réunion, Mme D, directrice générale de l'ARS de La Réunion, avait donné à M. B, directeur général adjoint, qui a signé la décision attaquée, délégation à l'effet notamment de signer, en cas d'absence ou d'empêchement, tous actes ou décisions relevant de l'ensemble des domaines de l'agence, à l'exception de matières limitativement énumérées au nombre desquelles ne figurent pas celles relatives à la protection fonctionnelle. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la directrice générale de l'ARS n'était pas absente ou empêchée à la date de la décision litigieuse. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise par une autorité incompétente manque en fait.

5. En deuxième lieu, la décision du 17 décembre 2021 par laquelle l'ARS a rejeté la demande de protection fonctionnelle de M. C mentionne l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 sur le fondement duquel elle est intervenue et précise en les rappelant que les différents éléments invoqués par le requérant au soutien de sa demande de protection ne permettent pas d'établir la matérialité des faits en cause. Dans ces conditions, la décision attaquée, qui n'était pas tenue d'aborder l'ensemble des éléments du dossier constitué par M. C pour mettre en évidence le harcèlement moral dont il s'estimait victime, peut être regardée comme suffisamment motivée au regard des prescriptions des articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation doit être écarté.

6. En troisième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance du dispositif ayant pour objet de recueillir les signalements des agents qui s'estiment victimes d'actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d'agissements sexistes dans la fonction publique, ainsi qu'aux témoins de tels agissements, prévu par les dispositions de l'article 6 quater A de la loi du 13 juillet 1983 alors applicable, est inopérant à l'appui de conclusions dirigées contre une décision statuant sur une demande relative au bénéfice de la protection fonctionnelle, laquelle est prise indépendamment de la procédure de signalement.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, applicable en l'espèce : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel () ". Aux termes du IV de l'article 11 de la même loi : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / Lorsqu'elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique du fonctionnaire, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits. Ces mesures sont mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque ".

8. D'une part, ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

9. D'autre part, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

10. M. C soutient qu'il a été victime depuis plusieurs années, dans le cadre de ses fonctions de PU-PH chirurgien urologue au CHU de La Réunion, d'agissements constitutifs de harcèlement moral, imputables plus particulièrement au professeur Sauvat, présidente de la commission médicale d'établissement (CME) et à la direction du CHU, et qu'il a été confronté à l'inertie des autorités compétentes, notamment au niveau de l'ARS, lesquelles doivent se voir reprocher non seulement une violation des dispositions précitées relatives à la protection contre le harcèlement moral, mais encore un manquement à l'obligation de sécurité tirée de l'application des articles L. 4121-1 et suivants du code du travail.

11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des rapports de l'IGAS de 2017 et de 2021, que la fermeture du service d'urologie était rendue nécessaire pour mettre fin à une situation potentiellement dangereuse pour les patients et les professionnels concernés, qui étaient alors exposés à des risques psycho-sociaux manifestes. Il n'est en aucune manière établi, contrairement à ce que soutient le requérant, que cette mesure d'organisation du service lourde de conséquences ait été dictée par une volonté des autorités compétentes de transférer l'activité d'urologie du secteur Nord dans le secteur privé, ou de créer une situation permettant son éviction. A cet égard, il n'apparaît pas qu'aient été déterminantes les insuffisances managériales imputées au chef de service, lesquelles ont pu contribuer à l'émergence de conflits internes entre les praticiens du service qui ont partagé de manière réciproque la responsabilité du climat délétère qui s'y était instauré. Si M. C met en cause la présidente de la CME et deux autres professeurs du CHU en leur faisant grief d'avoir instrumentalisé la direction de l'établissement et l'ARS par une manipulation des enquêtes internes et des inspections, tout en oeuvrant, au sein de l'établissement, pour que soient élaborées des mesures conduisant à son éviction des fonctions de chirurgien urologue, de chef de service et de chef de pôle, les éléments qu'il produit à l'appui de ses allégations sont insuffisamment probants et ne permettent pas de constater, de la part de la présidente de la CME, des autres professeurs mis en cause, ou des personnels de direction, une volonté manifeste de ne plus l'autoriser à exercer ses activités, ou une attitude délibérée de dénigrement public à son égard. Plus particulièrement, il n'est pas établi, par les différents courriels ou comptes rendus de réunion produits à l'instance, que M. C aurait été confronté à une animosité du professeur Sauvat ayant évolué vers des faits de harcèlement, dont l'origine se situerait dans les échanges concernant cinq événements indésirables survenus sur la période de 2015-2016 en matière de transplantation rénale et l'échec d'une intervention du professeur Sauvat ayant conduit au décès d'un enfant de 7 ans. Il n'est pas non plus établi que la présidente de la CME aurait été à l'origine des difficultés rencontrées entre M. C et le chef du service de néphologie suite à sa dénonciation des dysfonctionnements de la chaine de transplantation rénale. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que M. C, après avoir manifesté sa volonté de participer à la transplantation rénale, se serait vu reprocher cette initiative et aurait subi, de ce fait, une privation de ses fonctions de chef de service et de chef de pôle à partir de l'année 2018. Si le requérant soutient qu'il a été tenu à l'écart par la présidente de la CME et la direction du CHU, en 2018, des modalités de la réorganisation du service d'urologie consécutives aux préconisations de l'ARS, il résulte des courriers des 14 et 15 septembre 2018 des professeurs et médecins concernés par la mesure envisagée que le professeur C a pris part, à cette époque, aux travaux relatifs à cette réorganisation. Par ailleurs, si le requérant soutient qu'après sa reprise d'activité du 15 juillet 2019, ses moyens de fonctionnement ont été sensiblement réduits, de même que ses responsabilités effectives, il ne l'établit pas en se bornant à préciser qu'il aurait été exclu du comité de pilotage sur la chirurgie robot en septembre 2019. Par suite, les éléments avancés par le requérant ne permettent pas, compte tenu du contexte général et des circonstances ayant conduit à la fermeture du service d'urologie en 2021, de faire présumer une situation de harcèlement moral dont il aurait été victime dans son milieu professionnel. Ces mêmes éléments ne permettent pas non plus de caractériser un manquement du CHU à l'égard de son obligation de sécurité.

12. Il résulte de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 17 décembre 2021 par laquelle l'ARS a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.

Sur les conclusions indemnitaires :

13. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que M. C n'est pas fondé à imputer un comportement fautif au CHU et à l'ARS à raison de l'illégalité du changement d'affectation dont il a fait l'objet le 1er juin 2021 et du refus de protection fonctionnelle qui lui a été opposé le 17 décembre 2021 ni, plus généralement, à raison des faits allégués de harcèlement moral et de manquement à l'obligation de sécurité. Par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CHU et de l'ARS, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1 : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, au centre hospitalier universitaire (CHU) de La Réunion et à l'agence régionale de santé (ARS) de La Réunion.

Copie en sera adressée au centre national de gestion des praticiens hospitaliers.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Aebischer, président,

M. Monlaü, premier conseiller,

Mme Tomi, première conseillère.

Rendu public par mis à disposition au greffe, le 14 août 2024.

Le rapporteur,

X. MONLAÜ

Le président,

M.-A. AEBISCHER

La greffière,

S. LE CARDIET-BALOUKJY

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.