Tribunal Administratif de la Guyane — Décision N° TA106-2301651

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 27 août 2023, l'observatoire régional de la santé de Guyane, représenté par Me Semonin, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler le marché public conclu entre l'agence régionale de santé de la Guyane et la société à responsabilité limitée coopérative de production (SCOP) Regards Santé signé le 10 juillet 2023 relatif à la réalisation d'un débat public ayant pour problématique " Mes droits et ma santé : la place de la médecine traditionnelle dans le parcours de soins et dans la démarche thérapeutique ".

2°) à titre subsidiaire, de résilier le marché public conclu entre l'agence régionale de santé de la Guyane et la société à responsabilité limitée coopérative de production (SCOP) Regards Santé signé le 10 juillet 2023 portant sur la " Réalisation d'un débat public pour la conférence régionale de la santé et de l'autonomie " ;

3°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de la Guyane la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en tant que candidat évincé, il a intérêt à agir à l'encontre de la procédure de passation du marché ;

- le marché litigieux est entaché d'irrégularités ; l'offre retenue, formulée à hauteur de 110 200 euros hors taxes, est constitutive d'une offre anormalement basse au regard de la valeur estimée du marché, fixée à 150 000 euros hors taxes, au sens des dispositions de l'article L. 2152-5 du code de la commande publique, de sorte que l'agence régionale de santé aurait dû solliciter des précisions et explications, en vertu des dispositions de l'article L. 2152-6 du code de la commande publique ;

- la procédure méconnaît le principe d'égalité de traitement entre les candidats et le principe de transparence en raison d'une mauvaise appréciation des sous-critères relatif à la qualité méthodologique, à la composition de l'équipe, aux références dans le domaine du marché et à la planification de la prestation ;

- l'offre de l'attributaire est irrégulière dès lors qu'il n'a pas respecté le règlement de la consultation qui exigeait une décomposition détaillée du prix.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 décembre 2023, l'agence régionale de santé de la Guyane, représentée par Me Fernandez-Bégault, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'observatoire régional de la santé de Guyane.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rolin,

- les conclusions de M. Gillmann, rapporteur public,

- et les observations de Me Semonin, représentant l'observatoire régional de la santé de Guyane, et de Me Fernandez-Bégault, représentant l'Agence régionale de santé de la Guyane.

Considérant ce qui suit :

1. Par un avis de marché publié au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) le 26 mars 2023, l'agence régionale de santé de Guyane (ARS) a lancé une procédure d'appel d'offres ouverte pour la passation d'un marché de services portant sur la réalisation d'un débat public sur la problématique suivante : " Mes droits et ma santé : la place de la médecine traditionnelle dans le parcours de soins et dans la démarche thérapeutique ". À l'issue de cette procédure formalisée, deux offres ont été présentées, l'une par l'observatoire régional de la santé de Guyane et l'autre, par la société SCOP-ARL Regards Santé. Par une décision du 27 juin 2023, l'ARS de Guyane a attribué le marché à la société SCOP-ARL Regards Santé. Par la présente requête, l'observatoire régional de la santé de Guyane, agissant en qualité de candidat évincé, demande l'annulation du marché public conclu le 10 juillet 2023 entre l'ARS de Guyane et la société SCOP-ARL.

Sur le cadre juridique du litige :

2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Si le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini, les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Un concurrent évincé ne peut ainsi invoquer, outre les vices d'ordre public dont serait entaché le contrat, que les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec son éviction.

3. Saisi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'Etat dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci. Il peut enfin, s'il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu'il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice découlant de l'atteinte à des droits lésés.

Sur la validité du contrat :

En ce qui concerne le caractère anormalement bas de l'offre de la société attributaire :

4. Aux termes de l'article L. 2152-5 du code de la commande publique : " Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché ". L'article L. 2152-6 de ce même code dispose que : " L'acheteur met en œuvre tous moyens lui permettant de détecter les offres anormalement basses. Lorsqu'une offre semble anormalement basse, l'acheteur exige que l'opérateur économique fournisse des précisions et justifications sur le montant de son offre. Si, après vérification des justifications fournies par l'opérateur économique, l'acheteur établit que l'offre est anormalement basse, il la rejette dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ". Le fait, pour un pouvoir adjudicateur, de retenir une offre anormalement basse porte atteinte à l'égalité entre les candidats dans le cadre de l'attribution d'un marché public. Il résulte des dispositions précitées que, quelle que soit la procédure de passation mise en œuvre, il incombe au pouvoir adjudicateur qui constate qu'une offre paraît anormalement basse de solliciter auprès de son auteur toutes précisions et justifications de nature à expliquer le prix proposé. Si les précisions et justifications apportées ne sont pas suffisantes pour que le prix proposé ne soit pas regardé comme manifestement sous-évalué et de nature, ainsi, à compromettre la bonne exécution du marché, il appartient au pouvoir adjudicateur de rejeter l'offre.

5. Il résulte de l'instruction que l'offre retenue par l'agence régionale de santé de Guyane pour l'attribution du marché portant sur la réalisation d'un débat public sur la problématique " Mes droits et ma santé : la place de la médecine traditionnelle dans le parcours de soins et dans la démarche thérapeutique " s'est élevée à 110 200 euros hors taxes tandis que l'offre de l'observatoire régional de la santé de Guyane était de 147 106 euros hors taxes. Il résulte par ailleurs de l'instruction que l'ARS avait estimé le coût du débat public à 150 000 euros hors taxes. Ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, l'offre de la société attributaire était inférieure à hauteur non pas de 36 %, mais de 26,6 %, à la valeur estimée du marché. Si pour établir que la fiabilité de l'offre retenue pouvait être remise en cause, le requérant fait valoir que la SCOP-ARL Regards Santé, contrairement à l'observatoire régional de la santé de Guyane, est une société privée soumise à une pression financière plus importante et des objectifs en termes de bénéfice plus strictes et qu'elle se trouve basée en hexagone induisant alors des coûts supplémentaires de déplacements, le requérant n'apporte toutefois aucune preuve au soutien de ses allégations. Par ailleurs, s'il résulte de l'instruction que l'offre retenue était plus de 25 % inférieure à celle présentée par l'Observatoire régional de la santé de Guyane, le requérant ne verse toutefois aucun élément de nature à établir que le prix de l'offre concurrente serait en lui-même sous-évalué ou compromettrait la bonne exécution du marché. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le principe d'égalité de traitement des candidats et de transparence :

6. Aux termes de l'article L. 2152-8 du code de la commande publique : " Les critères d'attribution n'ont pas pour effet de conférer une liberté de choix illimitée à l'acheteur et garantissent la possibilité d'une véritable concurrence. Ils sont rendus publics dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État ". Aux termes l'article R. 2152-7 du code de la commande publique : " Pour attribuer le marché au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l'offre économiquement la plus avantageuse, l'acheteur se fonde : / 1° Soit sur un critère unique () / 2° Soit sur une pluralité de critères non-discriminatoires et liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. Il peut s'agir des critères suivants : / a) La qualité () / b) Les délais d'exécution () ; / c) L'organisation, les qualifications et l'expérience du personnel assigné à l'exécution du marché lorsque la qualité du personnel assigné peut avoir une influence significative sur le niveau d'exécution du marché. / D'autres critères peuvent être pris en compte s'ils sont justifiés par l'objet du marché ou ses conditions d'exécution. Les critères d'attribution retenus doivent pouvoir être appliqués tant aux variantes qu'aux offres de base. ".

7. Le pouvoir adjudicateur définit librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de chacun des critères de sélection des offres qu'il a définis et rendus publics. Toutefois, une méthode de notation est entachée d'irrégularité si, en méconnaissance des principes fondamentaux d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, elle est par elle-même de nature à priver de leur portée les critères de sélection ou à neutraliser leur pondération et est, de ce fait, susceptible de conduire, pour la mise en œuvre de chaque critère, à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre ou, au regard de l'ensemble des critères pondérés, à ce que l'offre économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie.

S'agissant du sous-critère " qualité méthodologique de la réponse " :

8. L'Observatoire régional de la santé de Guyane soutient que le sous-critère " qualité méthodologique de la réponse " est subjectif dès lors qu'aucun document du dossier de consultation des entreprises ne précise le contenu méthodologique attendu. Il fait également valoir que les offres n'ont pas été analysées selon les mêmes attentes, méconnaissant ainsi l'égalité de traitement entre les candidats.

9. Toutefois, il résulte de l'instruction que l'article 6 du règlement de la consultation précise que " la note méthodologique présentera : • L'organisation générale du soumissionnaire (RH, domaine d'intervention du ou des salariés, spécificités de l'agence, équipe projet,), les références et de l'expérience de la conduite de projets similaires. • Les références dans l'organisation et suivi d'instances participatives complexes, notamment dans le domaine de la santé • Une description détaillée du planning, des actions associées et des résultats de chaque phase ; • Les moyens, le contenu et les modalités de réalisation de ce projet pour pouvoir répondre aux attentes de l'ARS. Les limites de la prestation devront être clairement présentées, notamment concernant les déplacements sur la Guyane. • Une décomposition détaillée du prix de la prestation, indiqué à l'acte d'engagement. Les différentes missions devront être parfaitement distinguées dans la décomposition du prix ; notamment : les travaux de rédaction (Copil) ; l'animation des ateliers, tables rondes, débat final ; le plan de communication du débat public ; les frais de déplacements et autres frais liés à l'exécution de la prestation Le CV des intervenants devront également être joints à la note méthodologique ". Dès lors, ces indications permettaient aux candidats d'apprécier les exigences relatives au contenu de la note méthodologique qu'ils présentaient. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère subjectif du sous-critère " qualité méthodologique de la réponse " doit être écarté.

10. Par ailleurs, il résulte de l'instruction et notamment du rapport d'analyse des offres que pour apprécier les offres des candidats, l'agence régionale de santé de Guyane s'est appuyée sur les dossiers et les CV transmis, la présentation du budget, les outils de communication et de diffusion prévus ainsi que sur le caractère détaillé de l'organisation d'une réunion de cadrage. Dans ces conditions, l'observatoire régional de la santé de Guyane n'est pas fondé à soutenir que les offres des sociétés candidates n'auraient pas été analysées selon les mêmes attentes. Il suit de là que, les moyens tirés de la méconnaissance de l'égalité de traitement entre les candidats et d'une erreur manifeste d'appréciation des offres des candidats doivent être écartés.

S'agissant du sous-critère " composition de l'équipe " :

11. L'observatoire régional de la santé de Guyane soutient que son offre a été sous-évaluée alors même qu'elle proposait une équipe bien plus conséquente et pluridisciplinaire. A contrario, elle fait valoir que la note obtenue par la société SCOP-ARL a été manifestement surévaluée. Toutefois et en tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que la composition de l'équipe proposée par la société requérante, qui a obtenu une meilleure note que l'attributaire, lui aurait permis d'obtenir un écart de note plus important. Par suite, et dès lors qu'il n'est pas établi que l'observatoire régional de la santé de Guyane aurait été lésé par l'irrégularité qu'il invoque, le moyen en cause est inopérant et ne peut qu'être écarté.

S'agissant du sous-critère " référence dans le domaine du marché " :

12. L'observatoire régional de la santé de Guyane soutient que son offre a été sous-évaluée et qu'a contrario, la note obtenue par la société SCOP-ARL a été manifestement surévaluée alors même d'une part, qu'elle n'a jamais organisé de débat public pour l'ARS et d'autre part, que comparativement au requérant, la société SCOP-ARL n'a aucune connaissance et référence dans le domaine particulier de la médecine traditionnelle locale, pourtant thème du débat public.

13. Il ne résulte pas de l'instruction que les références dans le domaine du marché présentées par l'observatoire régional de la santé de Guyane, qui a obtenu une meilleure note que l'attributaire, lui auraient permis d'obtenir un écart de note plus important. Par suite, et dès lors qu'il n'est pas établi que l'observatoire régional de la santé de Guyane aurait été lésé par l'irrégularité qu'il invoque, le moyen en cause est inopérant et ne peut qu'être écarté.

S'agissant du sous-critère " planification de la prestation " :

14. Il résulte du rapport d'analyse des offres que l'Observatoire régional de la santé de Guyane a obtenu la note de 6/10 pour le sous-critère " planification de la prestation " en raison d'une compréhension difficile du planning et de l'absence de légende ou d'explications. À l'inverse, pour attribuer la note de 7/10 à la société SCOP-ARL, l'ARS a relevé que la planification était claire, le calendrier étant présenté par phase/mois. Si l'observatoire régional de la santé de Guyane soutient que l'analyse menée par l'ARS est contradictoire avec celle menée dans le cadre du sous-critère n°1 qui relevait l'existence d'un plan d'intervention et d'un rétro planning détaillé sans qu'il ne soit fait mention d'un prétendu problème de lisibilité, il résulte toutefois de l'instruction que les sous-critères " qualité méthodologique de la réponse " et " planification de la prestation " sont indépendants l'un de l'autre. En outre, si l'observatoire régional de la santé de Guyane fait valoir qu'en relevant l'absence de légende de sa présentation, l'ARS s'est fondée sur une exigence qui n'apparaissait dans aucun document du dossier de consultation des entreprises, il ne résulte pas de l'instruction que cette circonstance ait été prépondérante dès lors que les deux sociétés candidates ont obtenu des notes sensiblement proches. Ainsi, par ces seuls éléments, la société requérante ne démontre pas que le pouvoir adjudicateur aurait commis une erreur manifeste d'appréciation des mérites de son offre au regard du sous-critère " planification de la prestation ".

En ce qui concerne le caractère irrégulier de l'offre de la société attributaire :

15. D'une part, aux termes de l'article L. 2152-1 du code de la commande publique : " L'acheteur écarte les offres irrégulières, inacceptables ou inappropriées. ". Aux termes de l'article L. 2152-2 du même code : " Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu'elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale. ".

16. D'autre part, aux termes de l'article 6.3 du règlement de la consultation : " En outre, la note méthodologique présentera : () Une décomposition détaillée du prix de la prestation, indiqué à l'acte d'engagement. Les différentes missions devront être parfaitement distinguées dans la décomposition du prix ; notamment : les travaux de rédaction (Copil) ; l'animation des ateliers, tables rondes, débat final ; le plan de communication du débat public ; les frais de déplacements et autres frais liés à l'exécution de la prestation ".

17. L'Observatoire régional de la santé de Guyane fait valoir que l'offre présentée par la société attributaire était irrégulière en ce qu'elle a produit un bordereau de prix global et forfaitaire alors que le règlement de la consultation exigeait une décomposition détaillée du prix. Toutefois, il résulte de l'instruction et notamment de l'acte d'engagement signé par l'ARS et la société attributaire, que la note méthodologique produite par la société SCOP-ARL comprenait une décomposition détaillée du prix de la prestation. Par suite, le moyen tiré de ce que l'offre présentée par la société attributaire est irrégulière doit être écarté comme manquant en fait.

18. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions de l'observatoire régional de la santé de Guyane aux fins d'annulation ou de résiliation du marché conclu entre l'ARS et la société SCOP-ARL, ayant pour objet la réalisation d'un débat public sur la problématique " Mes droits et ma santé : la place de la médecine traditionnelle dans le parcours de soins et dans la démarche thérapeutique ", doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'ARS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par l'observatoire régional de la santé de Guyane au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Observatoire régional de la santé de Guyane, la somme de 1 200 euros à verser à l'ARS sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'observatoire régional de la santé de Guyane est rejetée.

Article 2 : L'observatoire régional de la santé de Guyane versera à l'agence régionale de santé de la Guyane la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'observatoire régional de la santé de Guyane, à l'agence régionale de santé de la Guyane et à la société à responsabilité limitée coopérative de production Regards Santé.

Délibéré après l'audience du 6 février 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Rolin, présidente rapporteure,

Mme Lacau, première conseillère,

Mme Marcisieux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2025.

La présidente rapporteure,

Signé

E. ROLIN

L'assesseure la plus ancienne,

Signé

M-T. LACAULa greffière,

Signé

M-Y. METELLUS

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en Cheffe,

Ou par délégation la greffière,

Signé

S. MERCIER