Tribunal Administratif de Mayotte — Décision N° TA107-2201674

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 avril 2022 et le 7 juillet 2023, M. C, représenté par Me Arvis, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision révélée par un courriel du 7 septembre 2021, par laquelle le recteur de l'académie de Mayotte a prononcé son changement d'affectation ;

2°) d'annuler la décision du 17 janvier 2022 par laquelle le recteur de l'académie de Mayotte a refusé de lui attribuer la nouvelle bonification indiciaire ;

3°) d'enjoindre au recteur de l'académie de Mayotte de le réaffecter dans le poste de chef de la division coordination paie, ou, à défaut, sur un poste correspondant à son grade, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) d'enjoindre au recteur de l'académie de Mayotte de rétablir sa nouvelle bonification indiciaire, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions litigieuses sont insuffisamment motivées ;

- la décision révélée du 7 septembre 2021 ne comporte pas la signature de son auteur ainsi que la mention du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci, en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle a été prise en méconnaissance des droits de la défense, dès lors qu'il n'a pas pu présenter ses observations préalablement à l'adoption de la décision ;

- elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors qu'il n'a pas été mis en mesure de consulter son dossier préalablement à son édiction ;

- elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors qu'elle n'a pas été précédée de la publication de la vacance du poste sur lequel il a été affecté ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors qu'il n'a pas été affecté sur un emploi correspondant à son grade ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir, dès lors qu'elle n'est pas justifiée par l'intérêt du service ;

- la décision du 17 janvier 2022 doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la décision du 7 septembre 2021.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 mai 2023, le recteur de l'académie de Mayotte conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est tardive ;

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 93-522 du 26 mars 1993 ;

- le décret n° 91-1229 du 6 décembre 1991 ;

- le décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Beddeleem, conseillère,

- les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

- les observations de Mme A, représentant le rectorat de Mayotte,

- et les observations de M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, attaché principal d'administration de l'Etat, a été affecté au vice-rectorat de Mayotte devenu depuis rectorat de Mayotte le 1er janvier 2020, le 14 août 2017 pour occuper l'emploi de chef de la division coordination de la paye. Par un courriel du 7 septembre 2021, il a été informé de sa mutation à compter du même jour dans l'emploi de fondé de pouvoir au lycée Younoussa Bamana de Mamoudzou. Un arrêté d'affectation est ensuite intervenu le 8 septembre 2021. Par un courrier du 10 janvier 2022, M. B a indiqué au recteur de l'académie de Mayotte que ce changement d'affectation diminuait sa rémunération de 328 euros correspondant à la suppression de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et lui a demandé de trouver une solution. Par une décision du 17 janvier 2022, le recteur a refusé de réévaluer son indemnité de fonctions de sujétions et d'expertise (IFSE) et lui a refusé l'attribution de la NBI. Par la présente requête, M. B demande au tribunal l'annulation, d'une part, de la décision révélée du 7 septembre 2021 par laquelle a été prononcée sa mutation, et d'autre part, de la décision du 17 janvier 2022 par laquelle le recteur de l'académie de Mayotte lui a refusé l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire.

Sur les fins de non-recevoir opposées par le recteur de Mayotte :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

3. Toutefois le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

4. La décision révélée du 7 septembre 2021 ne comportait pas la mention des voies et délais de recours. L'arrêté du 8 septembre 2021, qui s'est substitué à la décision révélée du 7 septembre 2021, comporte la mention des voies et délais de recours. Toutefois, si l'administration fait valoir que cet arrêté a été envoyé à l'intéressé par un courriel du 10 septembre 2021, M. B soutient qu'il n'a jamais reçu ce message. En l'absence de production d'une preuve de sa réception, il y a lieu de considérer que l'intéressé n'a pas reçu communication de cet arrêté et n'a pas été informé des voies et délais de recours. Dès lors, la requête, qui a été enregistrée dans le délai raisonnable d'un an, n'est pas tardive. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit être écartée.

5. En second lieu, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination, est irrecevable.

6. Il ressort des pièces du dossier que M. B, qui occupait les fonctions de chef de la division coordination de la paye du rectorat de Mayotte, encadrait six agents, dont quatre agents de catégorie B et deux agents de catégorie C. Il fait valoir, sans être contredit, que ses nouvelles fonctions en tant que fondé de pouvoir au lycée Younoussa-Bamana ne lui donnent plus aucune fonction d'encadrement et le placent sous la responsabilité d'un agent comptable. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que ce changement d'affectation le prive du bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire. Dans ces conditions, le recteur de l'académie de Mayotte n'est pas fondé à soutenir que la décision portant changement d'affectation de M. B, qui entraîne une perte de responsabilités et de rémunération, constitue une mesure d'ordre intérieure insusceptible de recours.

Sur les conclusions d'annulation dirigées contre la décision portant changement d'affectation :

7. L'arrêté du 8 septembre 2021, par lequel le recteur a prononcé le changement d'affectation de M. B, s'est substitué à la décision révélée du 7 septembre 2021. Par suite, il y a lieu de regarder les conclusions à fin d'annulation de la décision du 7 septembre 2021 comme étant dirigées contre l'arrêté du 8 septembre 2021.

8. En premier lieu, les mutations d'office des fonctionnaires ne sont pas au nombre des décisions administratives défavorables dont la motivation est obligatoire en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté comme inopérant.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. () ".

10. L'arrêté du 8 septembre 2021 est signé par M. Dominique Gratianette, secrétaire général d'académie, par délégation du recteur. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de changement d'affectation ne comporterait pas la signature de son auteur et la mention du prénom, du nom et de la qualité de son auteur doit être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ".

12. L'arrêté du 8 septembre 2021 affectant M. B au lycée Younoussa Bamana en qualité de fondé de pouvoir est une décision prise en considération de sa personne et est, pour ce motif, soumise au respect du principe du contradictoire. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment des échanges de courriels produits par le recteur de Mayotte, que l'intéressé a été convoqué à un premier entretien le 31 août 2021, auquel il ne s'est pas rendu, puis à un nouvel entretien le 1er septembre 2021, auquel il ne s'est pas rendu non plus. Il ressort des termes du courrier du 10 janvier 2022, produit par l'intéressé, qu'un entretien contradictoire a finalement eu lieu le 6 septembre 2021, au cours duquel un compromis a été trouvé avec les représentants syndicaux pour une affectation de l'intéressé au lycée Younoussa Bamana en qualité de fondé de pouvoir. Dans ces conditions, M. B a été mis à même de présenter des observations sur sa future affectation et le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense doit être écarté.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, dans sa version applicable à la date de la décision litigieuse: " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ". En vertu de ces dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. Dans le cas où l'agent public fait l'objet d'un déplacement d'office, il doit être regardé comme ayant été mis à même de solliciter la communication de son dossier s'il a été préalablement informé de l'intention de l'administration de le muter dans l'intérêt du service, quand bien même le lieu de sa nouvelle affectation ne lui aurait pas alors été indiqué.

14. Il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du 10 janvier 2022 rédigé par le requérant lui-même, que M. B a été informé, dès le mois de mai 2021, de son changement d'affectation, même s'il lui avait alors été indiqué qu'il serait affecté à la division scolaire du rectorat de Mayotte. Il ressort de ce même courrier que l'administration lui a indiqué fin août que ce poste n'était finalement plus vacant, et lui a proposé une affectation au collège de Petite terre en qualité de gestionnaire, proposition qu'il a refusée. En outre, il résulte de ce qui a été dit au point 12 que l'intéressé a été convoqué à plusieurs entretiens concernant sa mutation durant la première semaine de septembre. Dans ces conditions, l'intéressé a été averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de le muter dans l'intérêt du service et a été mis à même de solliciter la communication de son dossier dès le mois de mai 2021, quand bien même le lieu de sa nouvelle affectation n'était pas encore fixé. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B n'aurait pas pu consulter son dossier, alors qu'il a indiqué, dans un courriel du 6 septembre 2021, qu'il passerait consulter son dossier le 6 septembre à 15 heures. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de communication du dossier doit être écarté.

15. En cinquième lieu, aux termes de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " () / Toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n'intervient pas exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d'exercer les fonctions correspondantes est nulle. / () ".

16. Contrairement à ce que soutient le requérant, l'absence de publication de l'avis de vacance ne suffit pas à établir que l'emploi sur lequel M. B a été nommé n'existerait pas. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce changement d'affectation constituerait une nomination pour ordre. Par suite, le moyen tiré de l'absence de publication de la vacance de poste doit être écarté.

17. En sixième lieu, aux termes de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " () / Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent. / (). ". Aux termes de l'article 33 de la loi du 11 janvier 1984 : " L'activité est la position du fonctionnaire qui, titulaire d'un grade, exerce effectivement les fonctions de l'un des emplois correspondant à ce grade dans les administrations de l'Etat, les autorités administratives indépendantes et les établissements publics administratifs de l'Etat. ". Aux termes de l'article 3 du décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat : " I.-Les attachés d'administration de l'Etat participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ministérielles et interministérielles. / A ce titre, ils sont chargés de fonctions de conception, d'expertise, de gestion, ou de pilotage d'unités administratives. / Ils ont vocation à être chargés de fonctions d'encadrement. / Ils peuvent également exercer des fonctions de sélection, de formation, d'orientation ou de conseil technique. / Ils peuvent être chargés de fonctions de traitement de l'information. / Ils peuvent être chargés de concevoir et d'utiliser des outils documentaires ainsi que de missions de rédaction, de traduction et publication. / Ils peuvent être appelés à remplir les fonctions d'ordonnateur secondaire. () ". Aux termes de l'article 3-1 de ce même décret : " () / 3° Lorsqu'ils sont affectés dans les établissements publics relevant de la tutelle des ministres chargés de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, dans les établissements publics locaux et nationaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles ainsi que dans les établissements d'enseignement supérieur agricole publics, ils peuvent se voir confier, sous l'autorité du président, du directeur ou du chef d'établissement, la gestion administrative, matérielle, financière et comptable d'un ou de plusieurs établissements. Ils peuvent également se voir confier des fonctions d'agent comptable d'un établissement ou d'un groupement d'établissements, ou de représentant de l'agent comptable. Lorsqu'ils exercent la fonction d'agent comptable d'un groupement d'établissements, ils sont affectés dans l'établissement siège de l'agence comptable, exercent les fonctions d'agent comptable de tous les établissements rattachés à cette agence et assurent la gestion de l'établissement d'affectation. () ". Aux termes de l'article 4 dudit décret : " Le corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat comprend trois grades : / 1° Le grade d'attaché d'administration, qui comporte 11 échelons ; / 2° Le grade d'attaché principal d'administration, qui comporte 10 échelons ; / 3° Le grade d'attaché d'administration hors classe, qui comporte 6 échelons et un échelon spécial. () ". Au nombre des garanties fondamentales des fonctionnaires figurent, d'une part, le droit d'être affecté à un emploi pour exercer les missions afférentes au grade, que le fonctionnaire détient dans son corps, d'autre part, l'obligation, pour l'administration, de recueillir l'accord du fonctionnaire intéressé pour l'affecter à un emploi ne correspondant pas à de telles missions.

18. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'emploi de fondé de pouvoir ne correspondrait pas au grade de M. B, alors qu'il résulte par ailleurs de l'article 3-1 du décret du 17 octobre 2011 précité que les attachés d'administration de l'Etat peuvent occuper des fonctions de représentant de l'agent comptable dans les établissements publics placés sous la tutelle du ministre de l'éducation nationale. En tout état de cause, à supposer qu'un tel emploi ne corresponde pas à son grade, il ressort des termes du courrier du 10 janvier 2022 rédigé par l'intéressé que son affectation en qualité de fondé de pouvoir au lycée Younoussa Bamana fait suite au refus de l'intéressé d'être affecté en tant que gestionnaire dans un collège et résulte d'un compromis passé entre lui et son administration. Dans ces conditions, M. B doit être regardé comme ayant accepté sa mutation dans cet emploi. Par suite, le moyen tiré de l'affectation dans un emploi ne correspondant pas à son grade doit être écarté.

19. En septième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment du compte rendu d'entretien professionnel de M. B, des échanges de courriels produits par le recteur de Mayotte et du compte rendu du directeur des ressources humaines en date du 31 août 2021, que M. B ne donnait pas satisfaction dans le poste de chef de la division coordination de la paye. En particulier, il ressort du compte rendu du directeur des ressources humaines que l'intéressé ne maitrisait pas les opérations de paie dont il devait assurer la coordination et le contrôle, et qu'il manquait de rigueur dans ses analyses et dans sa communication avec sa hiérarchie, ses agents et les usagers. Il ressort des mêmes pièces du dossier que ce changement d'affectation a également été motivé par la volonté de l'intéressé d'évoluer vers des fonctions comptables. Ainsi, contrairement à ce que soutient l'intéressé, il ne ressort pas des pièces du dossier que la mesure litigieuse aurait été prise dans un but étranger à l'intérêt du service. Par suite, les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir doivent être écartés.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 8 septembre 2021 l'affectant en qualité de fondé de pouvoir au lycée Younoussa Bamana.

Sur les conclusions d'annulation dirigées contre la décision du 17 janvier 2022 :

21. D'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ;/ () ".

22. D'autre part, aux termes de l'article 1 du décret n° 93-522 du 26 mars 1993 : " La nouvelle bonification indiciaire est attachée à certains emplois comportant l'exercice d'une responsabilité ou d'une technicité particulière. Elle cesse d'être versée lorsque l'agent n'exerce plus les fonctions y ouvrant droit. ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 91-1229 du 6 décembre 1991 instituant la nouvelle bonification indiciaire dans les services du ministère de l'éducation nationale : " Une nouvelle bonification indiciaire, prise en compte et soumise à cotisation pour le calcul de la pension de retraite, peut être versée mensuellement, dans la limite des crédits disponibles, aux fonctionnaires du ministère de l'éducation nationale exerçant une des fonctions figurant en annexe au présent décret. ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " La perception de la nouvelle bonification indiciaire est liée à l'exercice des fonctions y ouvrant droit. (). ".

23. D'une part, le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire instituée par les dispositions citées au point 22 ne constitue pas un avantage statutaire et n'est lié ni au cadre d'emplois, ni au grade, mais dépend seulement de l'exercice effectif des fonctions qui y ouvrent droit. D'autre part, la disposition précitée de l'article 1er du décret du 6 décembre 1991 selon laquelle la nouvelle bonification indiciaire " peut être versée mensuellement dans la limite des crédits disponibles " ne saurait avoir pour objet ni pour effet de dispenser l'administration du respect du principe d'égalité, lequel exige que les agents qui occupent effectivement des emplois correspondant aux fonctions ouvrant droit à cet avantage et qui comportent la même responsabilité ou la même technicité particulières bénéficient de la même bonification. Ainsi, il résulte des dispositions citées au point 22 que, dès lors que le demandeur remplit les conditions tenant à l'exercice des fonctions mentionnées à l'annexe du décret du 6 décembre 1991, il dispose d'un droit à percevoir la nouvelle bonification indiciaire. Une décision de refus de versement de la NBI au motif que l'agent ne remplit pas ces conditions doit, par suite, être regardée comme refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, au sens des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.

24. La décision du 17 janvier 2022 indique que le versement de la nouvelle bonification indiciaire est subordonné à l'exercice effectif des responsabilités du poste et que le poste de fondé de pouvoir n'y ouvre pas droit. Toutefois, en se bornant à citer le décret n°93-522 du 26 mars 1993 relatif aux conditions de mise en œuvre de la nouvelle bonification indiciaire dans la fonction publique de l'Etat, l'administration n'indique pas les dispositions faisant obstacle à ce qu'un fondé de pouvoir puisse bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire. Dès lors, cette décision est insuffisamment motivée en droit et doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

25. Eu-égard au motif d'annulation énoncé au point 24, l'exécution du présent jugement n'implique pas le rétablissement de M. B dans ses fonctions de chef de la division coordination paie, ni le versement à l'intéressé de la nouvelle bonification indiciaire. Les conclusions à fin d'injonction doivent dès lors être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

26. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du recteur de Mayotte du 17 janvier 2022 est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C, au ministre de l'éducation nationale et au préfet de Mayotte.

Copie en sera adressée au ministre délégué chargé des outre-mer et au recteur de l'académie de Mayotte.

Délibéré après l'audience du 9 avril 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Bauzerand, président,

- M. Felsenheld, premier conseiller,

- Mme Beddeleem, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024.

La rapporteure,

J. BEDDELEEM

Le président,

Ch. BAUZERAND

Le greffier,

S. HAMADA SAID

La République mande et ordonne au préfet de Mayotte en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.