Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2101131

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 mai 2021, le 16 décembre 2022, le 30 janvier 2023 et le 16 mars 2023, Mme F I, Mme E K, Mme G A, Mme C A, M. H A et la société Phima, représentés par Me Ghaye, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 3 décembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Caen la mer a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu, ensemble les décisions rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Caen la mer la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération du 14 octobre 2013 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas fait l'objet d'une publicité ;

- les modalités de la concertation fixée par la délibération du 14 octobre 2013 n'ont pas été respectées ; en outre, aucune concertation n'a été reprise entre mars 2019 et décembre 2019 ;

- la délibération du 14 octobre 2013 ainsi que celle du 3 décembre 2020 n'ont pas été notifiées aux personnes publiques associées et consultées conformément aux dispositions de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme ;

- le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) aurait dû intervenir au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme, conformément aux dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; or, il est intervenu plus de deux ans et demi avant la délibération du 12 décembre 2019 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme ; en outre, ils n'ont pas pu avoir accès aux délibérations de la commune du 20 mars 2017 et du conseil communautaire du 4 avril 2017 ; de plus, les bouleversements majeurs intervenus postérieurement au débat sur le PADD imposaient un nouveau débat ;

- le plan local d'urbanisme est illégal en ce qu'il n'a pas fait l'objet d'une nouvelle saisine de l'autorité environnementale, cette saisine étant obligatoire en cas de révision du plan, ainsi que le prévoit l'article R. 104-8 du code de l'urbanisme ;

- l'enquête publique a été irrégulière ; les avis des personnes publiques associées n'ont pas été annexés au dossier d'enquête publique, qui ne comportait pas le bilan de la concertation ni l'étude d'impact de la ZAC de la Gare ; en outre, le commissaire enquêteur n'a pas donné d'avis personnel sur le projet ;

- des modifications ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme, arrêté le 13 décembre 2019, avant et après l'enquête publique ; des modifications intervenues postérieurement à l'enquête génèrent des modifications substantielles par rapport au projet et n'ont pas procédé de ladite enquête ;

- les conseillers communautaires ont été insuffisamment informés du projet soumis à délibération, en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- le rapport de présentation est insuffisant au regard des dispositions de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme ; il consiste en une simple reprise d'éléments du PADD ; en outre, la capacité de densification des espaces et l'appréciation des compartiments du territoire communal devant faire l'objet d'une protection au titre des espaces naturels reposait sur des bases erronées et le diagnostic sur des données obsolètes ;

- il existe des incohérences entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement du plan local d'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme est incompatible avec le SCOT de 2019 ;

- le classement en zone naturelle N des parcelles AI n° 18 et 19 procède d'une erreur de droit et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires enregistrés le 7 mars 2022, le 10 janvier 2023 et le 28 février 2023, la communauté urbaine Caen la mer conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 1 945,60 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré de l'irrégularité de la notification des délibérations aux personnes publiques associées est irrecevable en ce qu'il n'est pas intelligible ;

- le moyen tiré de l'absence de publicité de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme est inopérant ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme J,

- et les observations de Me Ghaye, représentant les consorts A et la société Phima, et de Mme D, représentant la communauté urbaine Caen la mer.

Une note en délibéré présentée pour les requérants a été enregistrée le 18 avril 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 14 octobre 2013, le conseil municipal de la commune de Mathieu a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Du fait du transfert de la compétence " plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu " à la communauté urbaine Caen la mer en janvier 2017, le conseil municipal de la commune de Mathieu a autorisé, par délibération du 20 mars 2017, la communauté urbaine à poursuivre la révision du plan local d'urbanisme. Par une délibération du 3 décembre 2020, le conseil communautaire de la communauté urbaine Caen la mer a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu. Mme F I, Mme E K, Mme G A, M. H A, copropriétaires de la parcelle cadastrée AI n° 18, et la société Phima, propriétaire de la parcelle cadastrée AI n° 19 demandent au tribunal d'annuler la délibération du 3 décembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au présent litige : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R.*123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13. Il en est de même, le cas échéant, de l'arrêté qui définit les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation lors de la modification du plan local d'urbanisme en application de l'article L. 123-13-1 () ". Aux termes de l'article R. 123-25 du même code, dans sa version applicable : " Tout acte mentionné à l'article R.* 123-24 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : / a) Au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus ; / b) Au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s'il existe, lorsqu'il s'agit d'une délibération de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus () ". D'autre part, aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / - soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; / - soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ".

3. Eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal ne serait pas devenue exécutoire ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable le 14 octobre 2013, date à laquelle le conseil municipal de Mathieu a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune et défini les modalités de la concertation : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () / II. - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont fixés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. / () Ces modalités doivent, pendant une durée suffisante au regard de l'importance du projet, permettre au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. () III. - A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. IV. - Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. () ". En outre, aux termes de l'article L. 103-4 du même code, en vigueur depuis le 1er janvier 2016 : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. "

5. En l'espèce, le conseil municipal de Mathieu, par une délibération du 14 octobre 2013, a prescrit la révision du plan local d'urbanisme et défini, en application des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les modalités de la concertation préalable à la révision en prévoyant des communications dans le bulletin municipal et sur le site internet de la commune, la mise à disposition en mairie des éléments d'études tout au long de la réflexion engagée jusqu'à l'arrêt du projet de révision ainsi que d'un registre servant à recueillir par écrit les remarques et, enfin, l'organisation de réunions publiques. Il ressort des pièces du dossier que la révision du plan local d'urbanisme a fait l'objet de communications régulières dans le bulletin municipal de la commune, en particulier pour informer les habitants de l'organisation de réunions publiques et de l'état d'avancement du projet et leur faire part de résumés des réunions du conseil municipal sur le sujet, les habitants ayant notamment été informés, par ce bulletin municipal, qui est accessible sur le site internet de la commune, de l'arrêt du projet par le conseil communautaire le 28 mars 2019 puis de la nécessité de consulter une nouvelle fois les personnes publiques associées et d'approuver un nouvel arrêt du projet. Il ressort également des pièces du dossier que des panneaux d'information explicatifs ont été mis à disposition du public en mairie, tout au long de la procédure, le bulletin municipal d'avril 2016 le rappelant aux habitants. Il est en outre constant qu'un registre servant à recueillir les remarques des administrés était à leur disposition en mairie pendant toute la durée de la procédure, celui-ci comportant d'ailleurs plusieurs observations formulées de mars 2016 à octobre 2017. Il ressort en outre des pièces du dossier qu'une première réunion publique, relative à la présentation de la synthèse du " diagnostic du territoire ", s'est déroulée le 15 mars 2016, qu'une deuxième réunion, relative à la présentation du plan d'aménagement et de développement durables, a eu lieu le 7 décembre 2016, et une troisième, concernant la traduction règlementaire des orientations du projet d'aménagement, a été organisée le 16 octobre 2018, les habitants ayant été informés de l'ensemble de ces réunions par le bulletin municipal et par des articles de presse publiés dans le journal Ouest France. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les habitants ont été régulièrement destinataires d'informations sur l'état d'avancement du projet et son objet, ont pu accéder informations relatives au projet et aux avis requis et ont été mis à même de formuler des observations et propositions, notamment sur le registre et au cours des réunions publiques. Si le conseil communautaire, qui avait, par délibération du 28 mars 2019, dressé le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme, a procédé, à la suite de remarques des personnes publiques associées à qui le projet arrêté avait été notifié, à un nouvel arrêt du projet par une délibération du 12 décembre 2019, il ressort des pièces du dossier que le bulletin municipal d'octobre 2019 a informé les habitants que, du fait des remarques de certaines personnes publiques associées, " quelques aspects du projet de révision du PLU seront modifiés (). Ces modifications concernent essentiellement le zonage, en particulier autour du secteur de la Gare " et qu'un " nouvel arrêt du document par le conseil communautaire de Caen la mer est prévu avant la fin de l'année ", une nouvelle consultation des personnes publiques associées et une enquête publique devant être organisées au 1er semestre 2020. Si aucune nouvelle réunion publique n'a été organisée entre la délibération du 28 mars 2019 et celle du 12 décembre 2019 arrêtant un projet de plan local d'urbanisme différent de celui arrêté par la délibération du 28 mars 2019, il ne ressort pas des pièces du dossier, et alors même que le nouveau schéma de cohérence territoriale a été approuvé en octobre 2019, que cette circonstance aurait nuit à l'information des habitants. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme applicable au présent litige : " I. ' L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. () / III. ' Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. ". Aux termes de l'article L. 123-6 du même code dans sa version applicable : " () La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4 () ". Les dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, dans leur version applicable au litige, prévoient : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () ". En outre, l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme dispose : " Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ". Enfin, aux termes de l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure () ".

7. En l'espèce, d'une part, il ressort de la délibération du 13 octobre 2013 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme et fixant les modalités de la concertation que cet acte prévoyait expressément sa notification aux personnes publiques associées. La communauté urbaine verse, en outre, l'ensemble des courriers, adressés en recommandé, au préfet du Calvados, aux maires d'Anguerny, d'Anisy, de Biéville-Beuville, de Cambes-en-Plaines, de Cresserons, de Douvres-La-Délivrande, d'Hermanville-sur-Mer, de Périers-sur-Le-Dan, de Plumetot, au président de la chambre de commerce et d'industrie de Caen Normandie, au président du centre régional de la propriété forestière de Normandie, au président de la chambre d'agriculture du Calvados, au président de la chambre des métiers et de l'artisanat de région de Basse-Normandie, au président de la communauté d'agglomération Caen la mer, au président du conseil général du Calvados, au président du conseil régional de Basse-Normandie, à la présidente du syndicat mixte Caen Métropole et au président du syndicat mixte des transports de l'agglomération caennaise viacités. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les délibérations des 28 mars et 12 décembre 2019 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme ont également fait l'objet d'une notification auprès des personnes publiques précitées. En outre, ces mêmes personnes publiques ont été conviées aux réunions organisées les 20 octobre 2016 et 5 octobres 2018. Enfin, le commissaire enquêteur indique, dans son rapport, que le dossier mis en enquête publique comporte onze avis, lesquels ont été détaillés. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le moyen tiré de l'irrégularité de la notification des délibérations aux personnes publiques associées doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme applicables au litige : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ".

9. Il ressort des pièces du dossier que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ont été débattues au sein du conseil municipal de la commune de Mathieu le 20 mars 2017 et du conseil communautaire de Caen la mer le 4 avril 2017 conformément aux dispositions précitées, soit plus de deux mois avant que le projet de plan local d'urbanisme ne soit arrêté par la délibération du 12 décembre 2019. En outre, si les requérants affirment ne pas avoir eu accès aux deux délibérations portant sur le débat des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, il ressort des termes mêmes des délibérations qu'elles ont fait l'objet d'un affichage en mairie et au siège de l'établissement public de coopération intercommunale.

10. En outre, il ressort des pièces du dossier que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, tel que débattues les 20 mars et 4 avril 2017, sont relatives, pour la première, au développement économique, service et équipements, pour la deuxième, à l'aménagement, l'urbanisme, l'habitat, le transport et le déplacement et, s'agissant de la troisième, au paysage, la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et la préservation ou la remise en bon état des continuités écologiques. En outre, la deuxième orientation comprend deux sous-orientations visant, d'une part, à définir un objectif de population modéré et optimiste en lien avec les capacités d'accueil du territoire et, d'autre part, à fixer des objectifs de modération de consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, avec, notamment, l'objectif de ne pas dépasser 2 700 habitants à l'horizon 2025, ainsi que l'a approuvé la délibération du 28 mars 2019 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme. Si les requérants font valoir que les modifications apportées à ce projet par la délibération du 12 décembre 2019, qui a arrêté un projet de plan différent, dans sa durée, de celui arrêté en mars 2019, exigeaient un nouveau débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, il ressort des pièces du dossier que l'objectif de ne pas dépasser 2 700 habitants a été maintenu mais avec une échéance à 2030 au lieu de 2025 et ce, afin d'assurer une cohérence avec le plan local de l'habitat. Or, cet allongement de la période de référence ne remet pas en cause substantiellement les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables telles qu'elles avaient déjà été débattues en 2017 et permet, au contraire, de renforcer la réalisation des objectifs de population modéré et optimiste en lien avec les capacités d'accueil du territoire, de modération de consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu'un nouveau débat devait être organisé sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 104-8 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : / 1° De leur élaboration, de leur révision ou de leur mise en compatibilité dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet, s'il est établi, après un examen au cas par cas, que ces procédures sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; / 2° De leur révision, de leur modification ou de leur mise en compatibilité dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet lorsqu'elle permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 ; / 3° De leur mise en compatibilité dans le cadre d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1, si l'étude d'impact du projet n'a pas inclus l'analyse de l'incidence de ces dispositions sur l'environnement ".

12. Il résulte de ces dispositions que les projets de révision de plan local d'urbanisme ne sont pas soumis à la réalisation systématique d'une évaluation environnementale mais après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la mission régionale d'autorité environnementale a, par une décision du 7 juin 2017, dispensé le plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu d'une évaluation environnementale. Si les requérants font valoir que l'évolution de l'objectif de croissance démographique du projet d'aménagement et de développement durables, soit une augmentation de la population à 2 700 habitants à l'horizon 2030 et non plus 2025, exigeait une nouvelle saisine de l'autorité environnementale, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué, que la modification de cet objectif est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Par suite, ce moyen doit être écarté.

13. En sixième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Selon l'article R. 153-8 de ce même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ". L'article R. 123-8 du même code prévoit, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, (.) ; / 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale () ; / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; / 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance. () ". Aux termes de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme : " () L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l'évaluation environnementale du plan local d'urbanisme portant sur le projet de zone d'aménagement concerté ainsi que les compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique ou de toute mise à disposition du public concernant l'opération d'aménagement réalisée dans la zone ".

14. Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à l'enquête publique était composé, outre les pièces relatives à l'enquête publique, d'un rapport de présentation, d'un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation pour les secteurs de la gare, de Laurélie et du Chemin du Mesnil, d'un règlement écrit, des annexes et servitudes d'utilité publique, d'autres annexes relatives aux bruits et à des plans ainsi que des avis des services de l'Etat et des personnes publiques associées, aucun élément ne permettant d'affirmer que l'avis de l'Etat mentionné dans le rapport n'y était pas joint. Le dossier d'enquête publique comportait, par ailleurs, la délibération du 12 décembre 2019 établissant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de révision du plan local d'urbanisme, le commissaire enquêteur ayant mentionné, dans son rapport, que l'ensemble des documents du projet est resté à la disposition du public durant toute la durée de l'enquête. Enfin, l'élaboration d'un plan local d'urbanisme et la réalisation d'une zone d'aménagement concerté étant régies par des procédures distinctes et portant sur des objets différents, les dispositions de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme, qui concernent la réalisation des zones d'aménagement concerté, ne sont pas applicables aux opérations de modification de plan locaux d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité du dossier soumis à enquête publique doit être écarté.

15. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ".

16. Il ressort des pièces du dossier que le rapport du commissaire enquêteur comprend une partie distincte portant sur ses conclusions et avis, partie dans laquelle il rappelle l'objet de l'enquête, dresse la synthèse de l'analyse des observations, en particulier celles du public et celles des services de l'Etat et des personnes publiques associées, donne son avis personnel notamment sur le rôle des haies et sur l'hydrographie dans un contexte de réchauffement climatique, et formule ses conclusions sur le projet de révision ainsi qu'un avis favorable motivé. S'agissant plus particulièrement des quatre observations du public, le commissaire enquêteur a indiqué, dans son rapport, l'objet de ces dernières ainsi que les réponses et le sens des avis qu'il a formulés. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis du commissaire enquêteur doit être écarté.

17. En septième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () " et aux termes de l'article L. 153-19 du même code : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ".

18. Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'il appartient à une collectivité souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié. Toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision.

19. Ainsi qu'il a été précédemment dit, la délibération du 28 mars 2019 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme a été notifiée aux personnes publiques associées lesquelles ont émis des avis impliquant la reprise d'éléments du plan de zonage sur le quartier de la gare ainsi que la suppression des zones Ad relatives à une urbanisation à long terme au nord et à l'ouest du bourg, sans que ces modifications ne remettent en cause les orientations générales portées par le projet d'aménagement et de développement durables. Il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire a, par une délibération du 12 décembre 2019, à nouveau arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a été notifié aux personnes publiques associées pour avis afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte les avis correspondant au projet modifié. La première branche du moyen doit, dès lors, être écartée.

20. D'autre part, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ".

21. Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

22. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de l'enquête publique, pour tenir compte de l'avis des personnes publiques associées, le projet de révision du plan local d'urbanisme a fait l'objet d'une vingtaine de modifications, lesquelles ont toutes été listées dans la délibération attaquée approuvant la révision du plan local d'urbanisme. Ces modifications, bien que relativement nombreuses, ne présentent pas de caractère substantiel et ne constituent pas une inflexion sensible du parti d'urbanisme initialement retenu ni ne remettent en cause l'économie générale du projet. Par suite, ce moyen doit être écarté.

23. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () " et aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

24. Les conseillers doivent pouvoir, avec la note de synthèse, disposer d'une information leur permettant d'appréhender le contexte, de comprendre les motifs de droit et de fait des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. L'obligation d'information n'impose pas, en revanche, de joindre à la convocation adressée aux élus une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. L'information communiquée dans la note de synthèse doit être adaptée à la nature et à l'importance de l'affaire soumise au conseil municipal.

25. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des attestations de trois élus communautaires qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que les convocations du 26 novembre 2020 à la séance du conseil communautaire du 3 décembre 2020 comportaient, en annexe, l'ordre du jour de la réunion ainsi que le dossier de plan local d'urbanisme de la commune de Mathieu composé du rapport de présentation, du projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, du règlement et des annexes et servitude d'utilité publique, accompagné du projet de délibération. Par ailleurs, si les élus doivent pouvoir obtenir communication de toutes pièces et documents nécessaires à leur information sur l'approbation d'un plan local d'urbanisme, notamment du rapport et de l'avis du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose à l'autorité exécutive de leur communiquer ces éléments en l'absence d'une demande de leur part. En l'absence d'éléments de nature à établir que les conseillers communautaires n'auraient pas disposé d'une information suffisante quant aux objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme en 2013, ce moyen doit être écarté.

26. En neuvième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. / Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme. / Il justifie les objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques ".

27. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comporte une partie 4 intitulée " analyse et justification des choix retenus pour la révision du PLU " composée de 77 pages et dédiée à la justification des choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation ainsi que le règlement, le rapport de présentation ne se bornant pas à reprendre des extraits cartographiques du projet d'aménagement et de développement durables. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les calculs relatifs à la capacité de densification reposent sur des bases erronées. Enfin, il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme dont la révision a été approuvée par la délibération attaquée du 3 décembre 2020 que les auteurs du document se sont appuyés sur des données sociodémographiques produites par l'institut national de la statistique et des études économiques allant des années 1968 à 2015, le rapport de présentation analysant l'importance et l'évolution de la population, la structure par âge mais également la composition et l'évolution des ménages. Il apparaît ainsi que la population est en hausse constante depuis 1968 pour atteindre 2 181 habitants en 2015. Si ce diagnostic n'a pas été actualisé depuis l'année 2015, il ressort toutefois de l'évolution de la population depuis 1968 que celle-ci est régulière avec une variation annuelle moyenne de + 2,3 % sur la période 1999-2007 et de + 0,1 % sur la période 2007-2012. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une actualisation des données démographiques aurait fourni une information présentant un caractère substantiel ou de nature à influer sur la détermination du parti d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

28. En dixième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

29. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

30. Le projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Mathieu fixe un objectif de population modéré et optimiste en lien avec les capacités d'accueil du territoire. Dès lors, ce projet prévoit un développement de l'urbanisation s'organisant dans le prolongement du tissu urbain actuel et en densification des espaces bâtis dont le potentiel a été évalué à 1,7 ha au sein de la partie agglomérée. En outre, le projet d'aménagement et de développement durables comporte des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de prise en compte des spécificités environnementales et paysagères. A ce titre, le projet d'aménagement et de développement durables est assorti de représentations graphiques destinées à visualiser les secteurs concernés par cet objectif, lesquelles révèlent que les parcelles des requérants, de très grande superficie et comportant un parc boisé, se situent dans les secteurs " réservoir de biodiversité majeur ", " poches bocagères + boisements + ilots de verdure à maintenir " et " continuités écologiques à conforter ". Au surplus, le rapport de présentation indique que ces parcelles, situées au sein de la Vallée du Dan, sont répertoriées comme des " milieux prédisposés à la présence de zones humides avec risques d'inondation et remontées de nappe ", et ces dernières ont été exclues des terrains disponibles pouvant être potentiellement urbanisables. Dans ces conditions, le classement des terrains en cause en zone naturelle n'est pas en contradiction avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, ni n'est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

31. En onzième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ".

32. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

33. Si les requérants font valoir que le plan local d'urbanisme ne prend pas en considération les dispositions du schéma de cohérence territoriale adopté en 2019, notamment en ce qu'il prévoit de " privilégier le développement à l'intérieur des tissus urbains existants " ainsi qu'une " réduction de 37 % de la consommation foncière par rapport à la période antérieure ", il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que le classement en zone AUa d'une superficie de 11,9 hectares d'espaces naturels et agricoles serait incompatible avec les objectifs et les orientations fixés par le schéma de cohérence territoriale. Dans ces conditions, ce moyen doit être écarté.

34. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; /3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

35. Il ressort des pièces du dossier que l'emprise formée par les parcelles cadastrées AI 18 et 19, au sein de la vallée du Dan, supporte une unique construction, dont les façades et les toitures sont inscrits à l'inventaire des monuments historiques depuis février 1981, un parc boisé étant présent à l'arrière de la construction. Ainsi qu'il a été dit au point 29, le projet d'aménagement et de développement durables identifie ces parcelles comme faisant partie des continuités écologiques à préserver et à renforcer et sont répertoriées comme des milieux prédisposés à la présence de zones humides avec risques d'inondation et remontées de nappe. Il ressort de la photographie aérienne produite en défense que si les parcelles en cause sont situées dans le centre bourg, elles ont conservé un caractère naturel avec des espaces verts étendus, un plan d'eau et des boisements répartis sur la globalité des parcelles. Si des habitations sont édifiées à proximité, les parcelles en cause sont limitrophes de vastes parcelles arborées et se rattachent à un ensemble naturel cohérent. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les caractéristiques des parcelles AI 18 et 19 répondent aux critères de la zone naturelle énoncés par les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, les circonstances que ces parcelles étaient classées en zone urbaine par le document d'urbanisme antérieur et qu'elles sont desservies par le réseau viaire ne font pas obstacle à leur classement en zone naturelle. Par suite, la communauté urbaine Caen la mer n'a pas commis d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles en zone naturelle.

36. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté urbaine, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 3 décembre 2020.

Sur les frais de l'instance :

37. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine Caen la mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge des requérants, solidairement, une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté urbaine Caen la mer et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme I et autres est rejetée.

Article 2 : Les requérants verseront solidairement la somme de 1 000 euros à la communauté urbaine Caen la mer au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme F I, représentant unique des requérants, et à la communauté urbaine Caen la mer.

Copie pour information en sera adressée à la commune de Mathieu.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Macaud, présidente,

- Mme Absolon, première conseillère,

- Mme Créantor, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mai 2023.

La rapporteure,

Signé

C. B

La présidente,

Signé

A. MACAUD

La greffière,

Signé

A. GODEY

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. Godey