Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2102724

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 décembre 2021 et le 20 mai 2022, l'association Les Amis de la Côte des Havres demande au tribunal :

1°) d'annuler les arrêtés CM21-226, CM21-227 et CM21-228 du 18 juin 2021 par lesquels le préfet de la Manche a accordé à Mme C une concession en vue de cultures marines sur les parcelles 10057365, 10202318 et 10202418 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

L'association requérante soutient que :

- l'enquête préalable ne répond pas aux exigences de l'avis d'enquête publique du 19 avril 2021 et de l'article R. 923-25 du code rural et de la pêche ; or, les citoyens ont droit d'être associés au processus d'élaboration des décisions attaquées, droit consacré à l'article 7 de la Charte de l'environnement ;

- contrairement à ce qu'exige l'article R. 923-13 du code rural et de la pêche maritime, le cadastre maritime avec ses mises à jour ne sont pas accessibles au public ; en l'absence d'identification des parcelles, elle ne peut vérifier l'évolution des surfaces occupées et ce, au mépris des articles L. 120-1 et suivants du code de l'environnement, ni le bien-fondé du motif invoqué à l'appui de la demande de reclassement ;

- la commission des cultures marines réunie le 17 juin 2021 était irrégulièrement composée ;

- l'article L. 122-1 du code de l'environnement a été méconnu ; du fait de l'importance des projets réalisés depuis 2015 et de la dégradation de l'environnement, les demandes de concessions CM221-26 et CM221-27 étaient soumises à étude d'impact ou devaient donner lieu à la saisine de l'autorité environnementale pour un examen au cas par cas ;

- les décisions sont contraires au schéma des structures des exploitations de cultures marines qui impose de tenir compte de la cohabitation avec les autres usagers du domaine public maritime ; en outre, seuls les pêcheurs en mer ont été consultés sur l'emprise des concessions demandées initialement par Mme C, à l'exclusion des autres usagers du domaine public maritime ;

- elles méconnaissent le référentiel administratif et technique pour l'instruction des demandes de concessions de cultures marines dans le département de la Manche ;

- le préfet de la Manche n'a pas pris en considération l'impact que peut avoir l'extension du sous-bassin sur les autres usages et sur la qualité environnementale des lieux ; le déplacement des parcs au plus près du rivage et des agglomérations est préjudiciable aux autres usagers du domaine public maritime.

Par un mémoire enregistré le 28 avril 2022, le préfet de la Manche conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle tend à l'annulation de plusieurs décisions ;

- les conclusions dirigées contre les décisions CM21-227 et CM21-228 sont tardives ;

- l'association requérante est dépourvue d'intérêt pour agir ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Charte de l'environnement ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 30 avril 2018 du préfet de la Manche portant schéma des structures des exploitations de cultures marines du département de la Manche ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Macaud, rapporteure,

- les conclusions de Mme Remigy, rapporteure publique,

- et les observations de M. B, représentant l'association requérante.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté CM21-226 du 18 juin 2021, le préfet de la Manche a autorisé Mme A C à exploiter, dans le cadre d'une opération de reclassement, la parcelle n° 10057365 d'une surface de 97,55 ares située à Blainville-sur-Mer. Par un arrêté CM21-227 du 18 juin 2021, le préfet de la Manche a autorisé Mme C à exploiter la parcelle n° 10202318 d'une surface de 8,8 ares située à Agon-Coutainville. Par un troisième arrêté CM21-228 du même jour, le préfet de la Manche a autorisé Mme C à exploiter la parcelle n° 10202418 d'une surface de 26,7 ares située à Agon-Coutainville, ces arrêtés annulant, par ailleurs, la parcelle précédemment détenue par Mme C n° 10005736. L'association Les Amis de la Côte des Havres a adressé un recours gracieux au préfet de la Manche, qu'il a reçu le 18 août 2021 et rejeté par une décision du 13 octobre 2021. L'association demande au tribunal d'annuler les trois arrêtés du préfet de la Manche du 18 juin 2021.

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 923-23 du code rural et de la pêche maritime, dans sa version alors en vigueur : " La demande de concession est adressée au préfet (). La demande fait l'objet d'une enquête administrative et de l'enquête publique fixée par la présente sous-section, sans préjudice de l'enquête publique réalisée au titre de l'article L. 123-1 du code de l'environnement, lorsqu'elle est requise en application de l'article R. 122-2 du même code. () ". Aux termes de l'article R. 923-25 du même code : " L'enquête publique est ouverte dans la commune où sont situées les parcelles considérées et dans les communes limitrophes. () / L'ouverture de l'enquête est annoncée quinze jours à l'avance au moyen d'affiches apposées aux lieux ordinaires des affichages administratifs de la direction départementale des territoires et de la mer et des mairies des communes limitrophes. () / Le préfet et les maires mettent à la disposition du public, dans les bureaux où l'enquête est ouverte, un cahier destiné à recevoir ses observations motivées, datées et signées. Les documents concernant la demande initiale et les demandes concurrentes éventuelles peuvent être consultés à la direction départementale des territoires et de la mer pendant la durée de l'enquête. A l'expiration de la période d'enquête, le préfet et les maires arrêtent et signent les cahiers d'observations. En effectuant leur transmission, les maires peuvent y joindre l'avis des conseils municipaux. Tout cahier ouvert dans une mairie non parvenu à la préfecture dans les quinze jours de la clôture de l'enquête est réputé ne contenir aucune observation. / Le préfet recueille l'avis émis par la commission des cultures marines. () ".

3. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions de l'article R. 923-25 du code rural et de la pêche maritime, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure, et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique, que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. Il ressort des pièces du dossier que, par un avis du 15 avril 2021, une enquête publique a été annoncée, notamment pour les demandes d'autorisation d'exploitation de cultures marines de Mme C, enquête devant se dérouler du 19 avril au 19 mai 2021, en particulier sur les communes d'Agon-Coutainville et Blainville-sur-Mer. Selon cet avis, des cahiers seraient à disposition dans les locaux de la délégation à la mer et au littoral de Cherbourg-en-Cotentin, Saint-Vaast-la-Hougue et Granville ainsi que dans ceux des mairies que l'avis énumère, parmi lesquelles figurent Agon-Coutainville et Blainville-sur-Mer. La procédure d'enquête publique a également fait l'objet d'une publication dans les différentes mairies concernées ainsi que sur le site internet de la préfecture de la Manche, lequel précise les coordonnées du service en charge de l'enquête. S'il est constant qu'aucun cahier n'était mis à disposition du public dans les locaux de la mairie d'Agon-Coutainville, contrairement aux exigences de l'article R. 923-25 précité du code rural et de la pêche maritime et à la mention de l'avis du 15 avril 2021, il ressort des pièces du dossier que le maire d'Agon-Coutainville a mis à disposition du public une pochette destinée à recueillir les observations formulées, cette pochette, facilement accessible, comprenant d'ailleurs les observations de l'association " Vivre ensemble à Agon-Coutainville ". Contrairement à ce que semble soutenir l'association requérante, il n'est nullement établi que la commune d'Agon-Coutainville n'aurait pas transmis aux services de l'Etat l'ensemble des observations qu'elle aurait recueillies ni qu'elle aurait refusé d'en recueillir. De plus, il ressort des pièces du dossier, en particulier des termes mêmes du procès-verbal de la réunion de la commission des cultures marines du 17 juin 2021, que la commission avait connaissance des observations du public émises pour les autorisations sollicitées par Mme C, notamment celles portant sur le partage des usages sur le domaine public maritime, la gestion du cadastre conchylicole, les modalités de consultation et sur les pratiques illicites en exploitation conchylicole. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les services de la direction départementale des territoires et de la mer ont été destinataires de nombreuses observations. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que si, dans les mairies concernées, les observations du public n'ont pas été recueillies sur un cahier mais selon un autre procédé, ce vice n'a pas eu pour effet, en l'espèce, de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ni n'a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur les décisions prises à l'issue de celle-ci. Par ailleurs, si l'association requérante fait valoir que l'enquête a été menée en pleine période de confinement, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance ait eu une quelconque influence sur la participation du public à l'enquête. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit, par suite, être écarté.

5. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit au point précédent, les trois autorisations délivrées à Mme C ont fait l'objet d'une enquête publique et ont donné lieu à de nombreuses observations adressées aux services de l'Etat. Dans ces conditions, et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement, selon lequel " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites détenues par les autorités publiques, de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. ", doit être écarté.

6. En troisième lieu, il ressort de la convocation à la commission des cultures marines accompagnée de la liste des destinataires et des courriels d'envoi que l'ensemble des membres mentionnés à l'arrêté fixant la composition de la commission ont été invités à participer à la réunion de la commission du 17 juin 2021, en particulier le représentant des associations environnementales et le représentant des organismes professionnels dans le secteur des activités nautiques. En outre, il ressort du relevé de conclusions de la commission réunie le 17 juin 2021 que le quorum était atteint et qu'elle a ainsi valablement délibéré. Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 923-13 du code rural et de la pêche maritime : " Un arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine définit les mesures d'application du présent chapitre portant sur : / 1° Les modalités de gestion administrative des concessions de cultures marines, notamment en ce qui concerne le bornage et le balisage des zones et concessions de cultures marines ; / 2° L'établissement et la tenue à jour, au siège de chacune des directions départementales des territoires et de la mer, ou dans tels autres emplacements désignés par les préfets, de la collection officielle des plans généraux et particuliers et de tous documents administratifs permettant les uns et les autres, sous l'appellation de cadastres des établissements de cultures marines, d'identifier, répertorier et immatriculer toutes les parcelles du domaine public concédées à des fins de cultures marines ; () ". En outre, aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : () 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. ".

8. Il ressort des pièces du dossier que l'association requérante a demandé au préfet de la Manche, par courriels des 21 juillet 2021 et 17 novembre 2021, soit postérieurement aux décisions attaquées, de lui communiquer les arrêtés officiels, les cahiers ayant recueilli les observations des tiers pendant l'enquête publique, les demandes formulées par les bénéficiaires des concessions avec les plans, l'avis de la commission des cultures marines et sa composition, les cahiers des charges des concessions, l'évaluation environnementale mentionnée dans l'arrêté du 30 avril 2018 portant schéma des structures des exploitations de cultures marines du département de la Manche ainsi que toutes ses annexes et, enfin, les annexes du relevé de conclusions de la commission des cultures marines du 17 juin 2021. En outre, dans son recours gracieux du 16 août 2021, elle faisait valoir qu'elle ne pouvait identifier les parcelles concernées par les concessions dès lors que les exploitants n'apposent pas de plaque d'identification de la concession, ou ne l'entretiennent pas, que les plans joints au dossier d'autorisation ne mentionnent pas les relevés géodésiques et, enfin, qu'elle n'avait pas librement accès au cadastre maritime actuel et ses différentes versions depuis 2015. Si l'association requérante fait valoir que le préfet de la Manche ne lui a pas communiqué tous les documents qu'elle réclamait et qu'elle ne peut accéder au cadastre maritime sur le site internet GEO-ide, cette circonstance est sans incidence sur la légalité des décisions attaquées. Ce moyen ne peut, dès lors, qu'être écarté.

9. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement dans sa version alors applicable : " () II.- Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas. () III.- () Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité. (). " et aux termes de l'article R. 122-2 du même code : " I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. () II. - Les modifications ou extensions de projets déjà autorisés, qui font entrer ces derniers, dans leur totalité, dans les seuils éventuels fixés dans le tableau annexé ou qui atteignent en elles-mêmes ces seuils font l'objet d'une évaluation environnementale ou d'un examen au cas par cas. / Les autres modifications ou extensions de projets soumis à évaluation environnementale systématique ou relevant d'un examen au cas par cas, qui peuvent avoir des incidences négatives notables sur l'environnement sont soumises à examen au cas par cas. () ".

10. Si l'association requérante fait valoir que les concessions accordées à Mme C auraient dû être précédées d'une évaluation environnementale, elle ne précise pas au titre de quelle rubrique de l'article R. 122-2 du code de l'environnement ce projet devait donner lieu à une telle évaluation. En outre, la circonstance que les surfaces des concessions auraient évolué du fait de restructurations, d'extensions postérieures à 2015 et de création de concessions saisonnières, à la supposer même exacte, ne saurait suffire pour soumettre à évaluation environnementale le projet de concessions de cultures marines de Mme C, consistant en une diminution de 35,5 ares de la surface de 133,05 ares de la concession initiale, soit une surface restant à exploiter de 97,55 ares, et en la création de deux concessions de 8,8 ares et 26,7 ares. Dans ces conditions, ce moyen doit être écarté.

11. En sixième lieu, selon l'arrêté du 18 avril 2018, le schéma des structures fixe le cadre des exploitations de cultures marines et s'inscrit dans la politique de gestion du domaine public maritime concédé visant à pérenniser l'activité conchylicole dans le respect de l'environnement autour de six axes principaux, consistant en particulier à " maintenir le tissu socio-économique conchylicole en pérennisant des entreprises économiquement viables ", " maîtriser la gestion de la ressource dans le cadre d'une responsabilité collective et du respect de l'équilibre des écosystèmes littoraux et de conservation de la biodiversité ", " optimiser les superficies concédées afin d'améliorer la productivité des élevages et la qualité zoo sanitaire et sanitaire des produits ", " tenir compte de la cohabitation avec les autres usagers du domaine public maritime " et " tenir compte de la surmortalité des huîtres de moins de 18 mois ". Ainsi qu'il a été dit au point précédent, les demandes de Mme C avaient pour objet, d'une part, de diminuer sa concession précédente, d'une surface de 133,05 ares, de 35,5 ares, ramenant ainsi la surface à exploiter à 97,55 ares, et, d'autre part, de créer deux autres concessions de 8,8 ares et 26,7 ares. Il est constant que cette opération lui permet de s'approcher des seuils visés à l'article 13 du schéma des structures relatif à l'équilibre entre les concessions d'élevage et les concessions d'entreposage. Il ressort également des pièces du dossier que des visites de terrain ont été réalisées, la première le 27 janvier 2021 avec les professionnels de la pêche, la seconde le 10 février 2021 avec ces mêmes professionnels et un représentant du comité régional de la conchyliculture, plusieurs hypothèses ayant été envisagées afin de concilier les différents usages du domaine public maritime. De plus, il n'appartenait pas à l'administration de consulter tous les usagers de ce domaine, qui ont pu, au demeurant, faire part de leurs éventuelles observations au cours de l'enquête publique. Enfin, si l'association fait valoir que des concessions sont délaissées et que les friches des concessions abandonnées entraînent des nuisances environnementales et sanitaires, cette circonstance est sans incidence sur la légalité des décisions attaquées et relève de la police administrative. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les concessions accordées à Mme C sur les parcelles n° 10057365, n° 10202318 et n° 10202418 porteraient atteinte à la biodiversité. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le préfet de la Manche n'aurait pas respecté le schéma des structures des exploitations de culture marines doit être écarté.

12. En septième lieu, l'association requérante ne saurait utilement se prévaloir du référentiel administratif et technique pour l'instruction des demandes de concessions de cultures marines dans le département de la Manche, qui est dépourvu de toute valeur règlementaire. En tout état de cause, si l'association fait état de nuisances sonores, olfactives et visuelles générées par les activités conchylicoles, d'installations non entretenues, voire dangereuses, d'une désertification de l'estran sillonné par des tracteurs, de l'envasement nauséabond de parcelles, de la dégradation des eaux de baignades et des élevages, d'amas de matériaux ostréicoles et des dommages causés par l'envasement avec l'apparition d'espèces et plantes invasives, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'instruction des trois demandes de Mme C n'aurait pas pris en compte, ainsi que le prévoit le référentiel précité, l'impact des demandes sur la circulation dans les parcs et sur le domaine public maritime en général, l'impact sur l'ensablement ou l'envasement, l'entretien des parcs, la sécurité sanitaire et zoo-sanitaire et l'impact sur les autres usages du domaine public maritime. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

13. En dernier lieu, contrairement à ce que semble soutenir l'association requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'opération de reclassement autorisée par les trois décisions attaquées aurait pour effet d'étendre le périmètre du bassin n° 11, qui comprend six sous-bassins dont le sous-bassin n° 6 qui longe l'estran jusqu'à l'aplomb du centre-ville d'Agon-Coutainville, les concessions de Mme C ayant été autorisées en respectant la limite sud du bassin 11, fixée à l'annexe 1 du schéma départemental des structures. En outre, la circonstance que la partie délaissée d'une surface de 35,5 ares de la parcelle n° 10057365, située à Blainville-sur-Mer, est susceptible d'être attribuée, à terme, dans le cadre d'un reclassement est sans incidence sur la légalité des décisions attaquées. Dans ces conditions, ce moyen doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le préfet de la Manche, que l'association Les Amis de la Côte des Havres n'est pas fondée à demander l'annulation des arrêtés CM21-226, CM21-227 et CM21-228 du 18 juin 2021 par lesquels le préfet de la Manche a accordé à Mme C des concessions en vue de cultures marines. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions relatives aux frais de l'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Les Amis de la Côte des Havres est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Les Amis de la Côte des Havres, à Mme A C et à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet de la Manche.

Délibéré après l'audience du 3 décembre 2024 à laquelle siégeaient :

- Mme Macaud, présidente,

- Mme Ducos de Saint Barthélémy de Gélas, première conseillère,

- Mme Sénécal, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.

La présidente-rapporteure,

SIGNÉ

A. MACAUD

L'assesseure la plus ancienne,

SIGNÉ

C. DUCOS DE SAINT BARTHELEMY DE GELAS

La greffière,

SIGNÉ

E. BLOYET

La République mande et ordonne à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. BLOYET

No 2102724