Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2200137

Vu la procédure suivante :

Par une requête, deux mémoires et des pièces complémentaires, enregistrés le 19 janvier 2022, le 26 janvier 2022, le 10 mars 2022, le 28 avril 2022, le 5 juin 2023, le 28 juin 2023 et le 24 octobre 2023, M. H E, M. A C, Mme F J, M et Mme B G et M. I D, le premier nommé ayant la qualité de représentant unique, doivent être regardés comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 décembre 2019 par lequel le préfet du Calvados à rendu applicable à la commune de Bayeux les dispositions de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation ;

2°) d'annuler la délibération du 23 septembre 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bayeux Intercom a fixé les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations préalables au changement d'usage des locaux d'habitation pour la commune de Bayeux et a annexé le règlement municipal de la ville de Bayeux fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés de tourisme de courte durée ;

3°) d'annuler la délibération du 29 septembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bayeux a fixé les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations préalables au changement d'usage des locaux d'habitation en meublés de tourisme de courte durée ;

Ils soutiennent que la délibération du 29 septembre 2021 est entachée d'un vice de procédure pour défaut d'information des conseillers municipaux et que les décisions :

- méconnaissent l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation ;

- sont entachées d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation ;

- sont manifestement disproportionnées ;

- méconnaissent le principe d'égalité ;

- sont entachées d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire et des pièces complémentaires, enregistrés le 29 mars 2022, le 23 juin 2023 et le 10 octobre 2023, la communauté de communes Bayeux Intercom et la commune de Bayeux, représentées par Me Cassaz, concluent à l'irrecevabilité de la requête, au rejet des conclusions et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir, sont forclos pour demander l'annulation de l'arrêté préfectoral du 9 décembre 2019 et n'ont pas formulé de moyen contre les décisions concernant les communes d'Arromanches et de Port-en-Bessin ;

- les moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mai 2024, le préfet du Calvados conclut à l'irrecevabilité de la requête dans ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 9 décembre 2019.

Il soutient que la requête est tardive.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Martinez,

- les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public,

- et les observations de Me Cassaz, représentant la communauté de communes Bayeux Intercom et la commune de Bayeux.

Les requérants n'étaient ni présents ni représentés.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil communautaire de la communauté de communes Bayeux Intercom et le conseil municipal de la commune de Bayeux ont adopté les 23 et 29 septembre 2021 des délibérations et le règlement de la commune de Bayeux fixant les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations préalables au changement d'usage des locaux d'habitation en meublés de tourisme de courte durée sur leurs territoires, en application de l'arrêté du 9 décembre 2019 par lequel le préfet du Calvados a rendu applicable à la commune de Bayeux les dispositions de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation. Par la présente requête, M. H E, M. A C, Mme F J, M et Mme B G et M. I D, propriétaires et gérants de meublés de tourisme sur la commune de Bayeux, demandent l'annulation de l'ensemble de ces décisions.

Sur les fins de non-recevoir soulevées en défense :

2. En premier lieu, les conclusions d'une requête collective émanant de plusieurs requérants et dirigée contre plusieurs décisions sont recevables dans leur totalité si elles présentent entre elles un lien suffisant. Si le lien n'est pas suffisant, l'irrecevabilité tirée du seul fait qu'un requérant n'a présenté qu'une seule demande ne peut être opposée sans que le requérant ait été invité à régulariser la procédure en présentant des demandes distinctes. En outre, la recevabilité d'une requête présentée conjointement par plusieurs requérants contre plusieurs décisions est subordonnée à la condition que la solution du litige ne nécessite pas un examen distinct de la situation individuelle de chacun des requérants.

3. En l'espèce, les décisions en litige ont pour objet de fixer les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations préalables au changement d'usage des locaux d'habitation en meublés de tourisme de courte durée sur la commune de Bayeux. Les requérants, sans que cela soit contesté en défense, sont propriétaires ou gérants de ce type de locaux et les décisions attaquées présentent entre elles un lien suffisant. Il ressort des pièces du dossier que par un mémoire du 28 avril 2022, les requérants ont régularisé leur requête qui ne se fonde pas sur un mandat de représentation mais sur un recours collectif. Dès lors, cette fin de non-recevoir doit être écartée.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête (). Elle contient l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ". En vertu de ces dispositions, la requête doit, à peine d'irrecevabilité, contenir l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge.

5. La communauté de communes Bayeux Intercom et la commune de Bayeux soutiennent que la requête ne comporte pas de moyens au soutien des conclusions aux fins d'annulation des délibérations concernant les communes d'Arromanches et de Port-en-Bessin. Toutefois, la requête, qui ne développe que des conclusions d'annulation contre les décisions en lien avec les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations préalables au changement d'usage des locaux d'habitation pour la seule commune de Bayeux, comporte des moyens au soutien de ces conclusions. La requête satisfait ainsi aux exigences de motivation résultant des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative précitées. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir opposée à la requête par la communauté de communes Bayeux Intercom et la commune de Bayeux ne peut être accueillie.

6. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté préfectoral du 9 décembre 2019 a régulièrement été publié au recueil des administratifs spécial n° 14-2019-131 du 12 décembre 2019. La requête enregistrée le 19 janvier 2022 au greffe du présent tribunal est tardive en ce qu'elle est dirigée contre cet arrêté. Par suite, la fin de non-recevoir opposée aux conclusions demandant l'annulation de l'arrêté du 9 décembre 2019 par lequel le préfet du Calvados à rendu applicable à la commune de Bayeux les dispositions de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, doit être accueillie.

Sur les conclusions aux fins d'annulation autres que celles dirigées contre l'arrêté préfectoral du 9 décembre 2019 :

7. Aux termes de l'article L. 631-9 du code de la construction et de l'habitation : " Dans les communes autres que celles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 631-7, les dispositions dudit article peuvent être rendues applicables par décision de l'autorité administrative sur proposition du maire (). / Ces dispositions peuvent également, dans les mêmes conditions, être rendues applicables sur une partie seulement de la commune. ". Aux termes de l'article L. 631-7 du même code : " () le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. () / Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article. ". L'article L. 631-7-1 de ce code expose que : " L'autorisation () peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. () / Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un établissement public de coopération Intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement. ". L'article L. 631-7-1 A du même code prévoit en outre que : " Une délibération du conseil municipal peut définir un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile. / () .

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

9. Il ressort des pièces du dossier que le préfet du Calvados a, en application de l'article L. 631-9 du code de la construction et de l'habitation, autorisé la commune de Bayeux, par un arrêté du 19 décembre 2019, à instaurer la procédure d'autorisation préalable de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation telle que prévue par les articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Pour délivrer cette autorisation, le préfet s'est fondé sur la tension du marché du logement sur la ville de Bayeux renforcé par le développement de locations saisonnières de courte durée impliquant de réguler ces changements d'usage dans l'objectif de préserver la fonction résidentielle. La communauté de communes Bayeux Intercom et la commune de Bayeux ont adopté les 23 et 29 septembre 2021 des délibérations et le règlement de la commune de Bayeux fixant les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations préalables au changement d'usage des locaux d'habitation en meublés de tourisme de courte durée sur leurs territoires. Les requérants soutiennent que les conseillers communautaires et les conseillers municipaux n'ont pas bénéficié d'une information suffisante pour l'adoption des délibérations du 23 septembre 2021 et du 29 septembre 2021, en l'absence de communication d'une note de synthèse, du règlement de la commune de Bayeux mentionné ci-dessus et d'un document d'étude permettant d'apprécier la proportion des règles face à la réalité de la situation du logement. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers communautaires n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance du compte rendu de la commission " aménagement du territoire et politique de l'habitat " qui a donné un avis favorable le 2 septembre 2021 ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause. En l'absence d'élément circonstancié produit par les requérants, il n'est pas établi que des conseillers communautaires et municipaux aient sollicité, avant les réunions du conseil communautaire et municipal ou pendant les séances des 23 et 29 septembre 2021, la communication d'informations complémentaires. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont eu communication, en annexe de la convocation, d'une copie du projet de règlement et d'une note du rapporteur, et que les conseillers municipaux ont pu prendre connaissance du règlement adopté par le conseil communautaire de la communauté de communes Bayeux Intercom. En conséquence, le moyen tiré du défaut d'information des conseillers communautaires et municipaux doit être écarté.

10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier du diagnostic présenté à la conférence des maires du 27 janvier 2022 de la communauté de communes Bayeux Intercom, que la tension sur le marché immobilier et locatif est très fort sur le territoire de la commune de Bayeux. Cette étude relève un déficit annuel de logement important avec une demande locative forte et une perte constante de population, et une baisse du nombre de logements locatifs au détriment de la location saisonnière par les professionnels de l'immobilier. Il suit de là que le règlement en litige, conformément aux textes applicables, poursuit des " objectifs de mixité sociale, d'équilibre entre l'habitat et l'emploi et de la nécessité de ne pas aggraver l'insuffisance de logements ou le niveau élevé du prix des loyers ". Si le mécanisme de déclaration prévu par les délibérations contestées est de nature à rendre plus difficile la location de courte durée sur le territoire de la commune de Bayeux, il répond à l'objectif d'intérêt général poursuivi et contribue à maintenir le caractère résidentiel, de sorte que la communauté de communes Bayeux Intercom et la commune de Bayeux n'ont pas commis d'erreur de fait, d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation en mettant en œuvre ce dispositif.

11. En troisième lieu, les requérant soutiennent que l'article 5 du règlement attaqué, qui prévoit que " la demande de changement d'usage à titre personnel, en vue d'y exploiter un meublé de tourisme, ne devra pas conduire à ce que la surface à usage d'habitation soit inférieure à 75 % du nombre de logements de l'immeuble ", est disproportionné eu égard aux caractéristiques de l'habitat ancien à Bayeux. Ils n'apportent toutefois aucun élément probant à l'appui de leur allégation. Compte tenu de ce qui a été exposé au point précédent, en particulier concernant le centre historique de Bayeux, en limitant à 25 % le nombre de logements d'un immeuble pouvant faire l'objet d'un changement d'usage en vue d'y exploiter un meublé de tourisme de courte durée, ce règlement ne prévoit pas de restriction disproportionnée. Dès lors, le moyen doit être écarté.

12. En quatrième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Les requérants soutiennent que le seuil de 25 % de logement locatif saisonnier par immeuble porte une atteinte à l'égalité de traitement entre les propriétaires de chaque immeuble. Toutefois, il n'est pas établi que les propriétaires de locaux d'habitation à Bayeux feraient l'objet d'une différence de traitement en application des règles régissant le changement d'usage de l'immeuble en vue d'y exploiter un meublé de tourisme de courte durée. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté.

13. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux précédemment indiqués, le détournement de pouvoir n'est pas établi.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l'ensemble de la requête doit être rejetée.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la communauté de communes Bayeux Intercom et de la commune de Bayeux présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. H E est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Bayeux Intercom et la commune de Bayeux sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. H E, représentant unique, à la communauté de communes Bayeux Intercom, à la commune de Bayeux et au préfet du Calvados.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Cheylan, président,

M. Martinez, premier conseiller,

Mme Groch, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2024.

Le rapporteur,

Signé

P. MARTINEZ

Le président,

Signé

F. CHEYLAN

La greffière,

Signé

C. BÉNIS

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Bénis