Texte intégral
Vu les procédures suivantes :
I. Sous le n° 2202161, par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 septembre 2022 et le 11 juillet 2024, Mme AM... AV... épouse B..., représentée par Me Désert, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 22 juillet 2022 par lequel le préfet du Calvados a déclaré d’utilité publique au profit de l’Etablissement public foncier de Normandie l’opération d’acquisition de parcelles sur l’espace dunaire de l’estuaire de l’Orne situé sur le territoire de la commune de Merville-Franceville-Plage ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Mme AV... soutient que :
- le dossier d’enquête publique est incomplet, dès lors qu’il ne comporte pas une estimation sommaire des dépenses à réaliser et qu’il ne contient pas d’informations suffisantes sur la gestion déjà réalisée du site et la stratégie future de sa gestion ;
- l’avis rendu par le commissaire enquêteur n’apparaît ni personnel ni suffisamment motivé au regard des dispositions de l’article R. 112-19 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- l’autorité administrative ne démontre pas qu’elle n’était pas en mesure de réaliser l’opération déclarée d’utilité publique dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation ;
- l’inclusion des deux parcelles lui appartenant dans le périmètre de l’expropriation n’apparaît pas justifiée et porte une atteinte excessive à son droit de propriété, dès lors que ces terrains, de taille réduite et à proximité d’une station d’épuration, ne contribuent pas à dégrader le milieu naturel.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 mars 2023 et le 28 octobre 2024, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2023, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et l’Etablissement public foncier de Normandie, représentés par la SELARL Thomé Heitzmann, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme AV... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée à la commune de Merville-Franceville-Plage, qui n’a pas produit de mémoire.
II. Sous le n° 2300137, par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 janvier 2023, le 6 septembre 2024, le 29 novembre 2024 et le 31 décembre 2024, M. N... AH..., Mme AZ... AI..., M. et Mme AJ..., Mme BB... AW..., M. et Mme BF..., M. F... P..., M. AS... BH..., M. et Mme BL... R..., M. et Mme AT... R..., Mme BG... T... ayant pour mandataire M. AP... BI..., Mme S... U..., M. et Mme A... C..., Mme AB... D..., Mme AX... E..., Mme O... X..., Mme AK... X..., Mme V... K..., M. et Mme BJ... L..., M. et Mme H... Y..., M. Q... Z..., M. et Mme M..., Mme AN... AA..., M. et Mme AC... AQ..., M. et Mme AG... AR..., M. W... G..., M. et Mme I... AD..., Mme AF... BC... et M. AU..., M. et Mme AY... AE..., M. et Mme I... BK..., Mme BN... BD... et le syndicat des copropriétaires de la résidence Carolus à Merville-Franceville, représentés par la SELARL Médéas, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d’annuler l’arrêté du 22 juillet 2022 par lequel le préfet du Calvados a déclaré d’utilité publique au profit de l’Etablissement public foncier de Normandie l’opération d’acquisition de parcelles sur l’espace dunaire de l’estuaire de l’Orne situé sur le territoire de la commune de Merville-Franceville-Plage, ensemble la décision rejetant implicitement leur recours gracieux formé le 19 septembre 2022 ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros à leur verser solidairement sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure en l’absence de délibération valide du conseil d’administration de l’Etablissement public foncier de Normandie et du conseil d’administration du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres autorisant leurs directeurs respectifs à demander la levée des réserves émises par le commissaire enquêteur ;
- le dossier soumis à enquête publique est incomplet au regard des exigences des articles L. 122-1, R. 112-4 et R. 112-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dès lors que le choix du périmètre concerné par le projet d’expropriation n’est pas justifié ;
- il n’est pas démontré que l’avis d’enquête publique aurait fait l’objet d’une publication dans la presse et d’un affichage suffisant au regard des dispositions de l’article R. 112-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- le conservatoire ne pouvait légalement recourir à la procédure de déclaration d’utilité publique simplifiée, prévue par l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dès lors que le projet inclut la création d’un parc de stationnement dont la nature et la localisation sont connus ;
- le projet n’a pas été soumis à une étude d’impact ni à l’avis de la mission régionale d’autorité environnementale, en contrariété avec les exigences posées par les articles L. 123-2 et R. 122-2 du code de l’environnement ;
- l’inclusion de la copropriété du Carolus dans le périmètre de l’expropriation n’apparaît pas justifiée, dès lors qu’elle n’aboutirait pas à améliorer la protection du site ;
- le coût financier induit par l’inclusion de leur copropriété dans le périmètre de l’opération déclarée d’utilité publique est excessif par rapport à l’intérêt que présente cette opération.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 septembre 2023, le 20 novembre 2024 et le 19 décembre 2024, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et l’Etablissement public foncier de Normandie, représentés par la SELARL Thomé Heitzmann, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- trois des requérants, Mme BB... AW..., M. N... AH... et Mme S... U..., ne justifient pas d’une qualité leur donnant intérêt à agir, dès lors qu’ils ont cédé leur lot et ne sont aujourd’hui plus propriétaires de biens situés dans le périmètre de l’opération d’expropriation ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 novembre 2023, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée à la commune de Merville-Franceville-Plage, qui n’a pas produit de mémoire.
III. Sous le n° 2300141, par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 janvier 2023 et le 4 septembre 2024, M. AL... BO..., M. BA... BE..., M. AO... J..., M. BM... BQ... et M. AT... BP..., représentés par la SELARL Hélians, demandent au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 22 juillet 2022 par lequel le préfet du Calvados a déclaré d’utilité publique au profit de l’Etablissement public foncier de Normandie l’opération d’acquisition de parcelles sur l’espace dunaire de l’estuaire de l’Orne situé sur le territoire de la commune de Merville-Franceville-Plage, ensemble la décision rejetant implicitement leur recours gracieux formé le 20 septembre 2022 ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros à leur verser sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le préfet était incompétent pour prononcer l’utilité publique du projet à défaut de levée de toutes les réserves émises par le commissaire enquêteur ;
- l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure, dès lors que le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres n’a pas sollicité l’avis du conseil municipal de la commune de Merville-Franceville-Plage comme l’exigent les dispositions de l’article L. 322-1 du code de l’environnement ;
- l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure, dès lors que le commissaire enquêteur n’a pas retranscrit dans son rapport leurs observations et celles de leurs proches sur le devenir de leurs propriétés bâties, en méconnaissance des dispositions des articles R. 112-17 et R. 112-19 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- l’arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des dispositions de l’article R. 322-6 du code de l’environnement, dès lors que le projet déclaré d’utilité publique conduit le conservatoire à réaliser une opération de promotion immobilière ;
- l’inclusion de leurs parcelles dans le périmètre de l’expropriation n’apparaît pas justifiée, dès lors que ces parcelles sont déjà préservées de la présence humaine et parfaitement entretenues.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2023, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et l’Etablissement public foncier de Normandie, représentés par la SELARL Thomé Heitzmann, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 novembre 2023, le préfet du Calvados conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La requête a été communiquée à la commune de Merville-Franceville-Plage, qui n’a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ;
- le décret n° 68-376 du 26 avril 1968 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Pringault, conseiller ;
- les conclusions de M. Blondel, rapporteur public ;
- les observations de Me Désert, avocate de Mme AV... dans l’instance n° 2202161, de la SELARL Médéas, avocat des requérants dans l’instance n° 2300137, de la SELARL Hélians, avocat des requérants dans l’instance n° 2300141, et de la SELARL Thomé Heitzmann, avocat du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et de l’Etablissement public foncier de Normandie.
Une note en délibéré, présentée par le syndicat des copropriétaires de la résidence Carolus à Merville-Franceville et autres, a été enregistrée le 6 février 2025 dans l’instance n° 2300137.
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 22 juillet 2022, le préfet du Calvados a déclaré d’utilité publique au profit de l’Etablissement public foncier de Normandie un projet d’acquisition de parcelles en vue de sauvegarder l’espace dunaire sur le territoire de la commune de Merville-Franceville-Plage. Par trois requêtes, des propriétaires de parcelles situées dans le périmètre de la déclaration d’utilité publique demandent l’annulation de l’arrêté du 22 juillet 2022 ainsi que, dans les instances n° 2300137 et n° 2300141, l’annulation des décisions portant rejet de leurs recours gracieux.
Les requêtes n° 2202161, n° 2300137 et n° 2300141 sont dirigées contre le même arrêté. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la légalité externe :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’utilité publique est déclarée par l’autorité compétente de l’Etat. / Un décret en Conseil d’Etat détermine les catégories de travaux ou d’opérations qui ne peuvent, en raison de leur nature ou de leur importance, être déclarés d’utilité publique que par décret en Conseil d’Etat ». Aux termes de l’article R. 112-19 du même code : « (…) Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération projetée (…) ».
Depuis l’entrée en vigueur de l’article 140 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le sens des conclusions du commissaire enquêteur n’a plus d’influence sur la détermination de l’autorité compétente pour prendre la déclaration d’utilité publique. Ainsi, même en cas d’avis défavorable du président de la commission d’enquête ou du commissaire enquêteur, les dispositions en vigueur du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ne prévoient pas que la compétence pour déclarer d’utilité publique le projet serait transférée du préfet au ministre. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet aurait été incompétent pour déclarer l’opération d’utilité publique à défaut de levée des réserves émises par le commissaire enquêteur ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 112-23 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Dans le cas prévu à l’article R. 112-22, si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête sont défavorables à la déclaration d’utilité publique de l’opération envisagée, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au préfet. / Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l’opération ». Aux termes de l’article 13 du décret du 26 avril 1968 portant création de l’Etablissement public foncier de Normandie, les compétences du directeur général de cet établissement public et les modalités de leur exercice sont fixées par les articles R. 321-9 et R. 321-10 du code de l’urbanisme. Aux termes de l’article L. 321-11 du code de l’urbanisme : « Le directeur général est chargé de l’administration de l’établissement ». Aux termes de l’article R. 321-9 du même code : « I. - Le directeur général d’un établissement public foncier de l’Etat, (…) est compétent pour : / 1° Préparer et passer les contrats, les marchés publics et contrats de concession, les actes d’acquisition, d’aliénation, d’échange et de location ; / (…) En outre, il (…) prépare et exécute les décisions du conseil d’administration et du bureau. (…) Il peut déléguer sa signature (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 322-37 du code de l’environnement : « Le directeur du conservatoire (…) peut déléguer sa signature à des personnels de l’établissement, dans des limites qu’il détermine. / (…) Il assiste aux séances du conseil d’administration dont il prépare les délibérations et dont il exécute les décisions (…) ».
Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 27 juin 2019, le conseil d’administration du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres a autorisé sa directrice à engager une procédure tendant à obtenir la maîtrise foncière du site de l’estuaire de l’Orne. Par une délibération du 25 novembre 2019, l’Etablissement public foncier de Normandie, sollicité par le Conservatoire afin de mener l’opération d’acquisition foncière projetée, a décidé d’acquérir les parcelles nécessaires à l’opération. Dans ce contexte, une convention opérationnelle a été signée en juillet 2020 entre le Conservatoire du littoral et l’Etablissement public foncier de Normandie, afin que ce dernier se charge des démarches en vue de la protection de cet espace dunaire. Par un courrier du 16 juin 2022, le directeur général de l’Etablissement public foncier de Normandie et le délégué de rivages « Normandie » du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ont apporté des éléments de réponse aux deux réserves et aux trois recommandations émises par le commissaire enquêteur à l’issue de l’enquête publique. S’il est soutenu que les auteurs de ce courrier étaient incompétents pour demander la levée des réserves émises par le commissaire enquêteur, d’une part, il ne résulte d’aucune disposition du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique que ces établissements publics devraient émettre leur avis par une délibération motivée dès lors que les conclusions du commissaire enquêteur seraient défavorables ou favorables assorties de réserves qui n’ont pas été levées, seule l’exigence d’une délibération du conseil municipal étant prévue par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique lorsque les conclusions sont défavorables à la déclaration d’utilité publique de l’opération envisagée. D’autre part, le directeur général de l’Etablissement public foncier de Normandie, en tant qu’autorité chargée de l’exécution de la délibération précédemment mentionnée du 25 novembre 2019 était, conformément aux dispositions de l’article R. 321-9 du code de l’urbanisme, compétent pour demander la levée des réserves émises par le commissaire enquêteur et solliciter du préfet du Calvados l’édiction de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique du projet. De même, la directrice du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, en tant qu’autorité chargée de l’exécution de la délibération du 27 juin 2019 était, conformément aux dispositions de l’article R. 322-27 du code de l’environnement, compétente pour demander la levée des réserves émises par le commissaire enquêteur et solliciter du préfet du Calvados l’édiction de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique du projet. Dès lors, le moyen tiré de ce que le directeur général de l’Etablissement public foncier de Normandie et la directrice du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres ne pouvaient, à défaut de délibération motivée les y autorisant, valablement solliciter du préfet la levée des réserves émises par le commissaire enquêteur, doit être écarté en toutes ses branches.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 322-1 du code de l’environnement : « I. Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est un établissement public de l’Etat à caractère administratif qui a pour mission de mener, après avis des conseils municipaux et en partenariat avec les collectivités territoriales intéressés, une politique foncière ayant pour objets la sauvegarde du littoral, le respect des équilibres écologiques et la préservation des sites naturels ainsi que celle des biens culturels qui s’y rapportent : / 1° Dans les cantons côtiers délimités au 10 juillet 1975 ; / 2° Dans les communes riveraines des mers, des océans, des étangs salés ou des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares ; / 3° Dans les communes riveraines des estuaires et des deltas lorsque tout ou partie de leurs rives sont situées en aval de la limite de salure des eaux (…) ». Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres de consulter chaque commune concernée par les opérations qu’il mène en application de cet article.
Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 31 janvier 2018, le conseil municipal de Merville-Franceville-Plage a émis, à la majorité de ses membres, un avis favorable au projet d’acquisition de 82 hectares situés sur le site de l’estuaire de l’Orne. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l’obligation de consultation prévue par les dispositions de l’article L. 322-1 du code de l’environnement manque en fait.
En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / (…) / 5° L’appréciation sommaire des dépenses ». Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles, ou lorsqu’elle est demandée en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi, l’expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative (…) ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L’estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser ». En application de l’article R. 112-6 de ce code : « La notice explicative prévue aux articles R. 112-4 et R. 112-5 indique l’objet de l’opération et les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l’enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l’environnement ».
De première part, s’il est soutenu que le dossier soumis à enquête publique était incomplet dès lors qu’il ne comprenait pas d’estimation sommaire des dépenses, il ressort des pièces du dossier que l’avis du service des domaines, chiffrant le coût des acquisitions à réaliser des biens bâtis et non bâtis à 3 780 000 euros, figurait dans le dossier mis à disposition du public. Si cet avis du service des domaines n’a pas à figurer au dossier de l’enquête, il peut valablement tenir lieu d’estimation sommaire des acquisitions à réaliser. De deuxième part, s’il est reproché un manque d’informations sur la gestion actuelle du site et les perspectives envisagées pour la gestion ultérieure du périmètre concerné, la notice explicative rappelait notamment que le conservatoire, qui intervient depuis les années 1980 sur ce site, a approuvé en 2010 un plan de gestion décrivant les actions et opérations mises en œuvre pour conserver le patrimoine naturel. La même notice explicative précisait également la stratégie future, consistant notamment à retrouver un espace vierge de construction. De troisième part, s’il est soutenu que la notice explicative est lacunaire sur le choix du périmètre défini pour ce projet, ce qui n’a pas permis d’informer efficacement le public, le dossier soumis à enquête publique rappelait les caractéristiques de l’estuaire de l’Orne justifiant la délimitation retenue. A cet égard, la notice explicative expose que le périmètre de l’opération, représentant une superficie de près de 82 hectares, est délimité au nord par le haut de plage, à l’est par le secteur densément urbanisé de la commune de Merville-Franceville, au sud par la route départementale n° 514 et à l’ouest par la réserve ornithologique du « Gros Banc », tout en précisant que demeurent exclus du périmètre d’expropriation les emprises routières, la station d’épuration et les terrains appartenant à la commune de Merville-Franceville. De quatrième part, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un autre projet aurait été envisagé, la notice explicative n’avait pas à mentionner les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet d’acquisition de parcelles soumis à l’enquête avait été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l’environnement. Le moyen tiré de l’insuffisance des informations contenues dans le dossier d’enquête publique doit, dès lors, être écarté en toutes ses branches.
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code l’environnement, dans sa rédaction applicable au litige : « (…) / II. Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. (…) / III. L’évaluation environnementale est un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après " étude d’impact ", de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage. (…) ». Aux termes du I de l’article L. 123-2 du même code, dans sa version applicable au litige : « Font l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : / 1° Les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 (…) / 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification faisant l’objet d’une évaluation environnementale en application des articles L. 122-4 à L. 122-11 du présent code, ou L. 104-1 à L. 104-3 du code de l’urbanisme, pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur ; / 3° Les projets de création d’un parc national, d’un parc naturel marin, les projets de charte d’un parc national ou d’un parc naturel régional, les projets d’inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection mentionnés au livre III du présent code ; / 4° Les autres documents d’urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique dans les conditions du présent chapitre ». Aux termes de l’article R. 122-2 de ce code : « I. – Les projets relevant d’une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l’objet d’une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l’article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau (…) ».
L’arrêté en cause ne prévoit pas, par lui-même, la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage au sens des dispositions précitées de l’article L. 122-1 du code de l’environnement et ne relève d’aucune des catégories prévues par les dispositions de l’article L. 123-2 de ce code. Dans ces conditions, l’enquête publique en cause n’entrait pas dans le champ d’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Par suite, le moyen tiré de l’existence d’un vice de procédure lié à l’absence d’étude d’impact et à l’absence d’un avis de la mission régionale d’autorité environnementale ne peut qu’être écarté.
Il résulte de ce qui a été dit aux points 9 à 12 ci-dessus que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dossier de l’enquête publique était irrégulier ou incomplet.
En sixième lieu, aux termes de l’article R. 112-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Le préfet qui a pris l’arrêté prévu à l’article R. 112-12 fait procéder à la publication, en caractères apparents, d’un avis au public l’informant de l’ouverture de l’enquête dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département (...). Cet avis est publié huit jours au moins avant le début de l’enquête. Il est ensuite rappelé dans les huit premiers jours suivant le début de celle-ci. / (…) ». Aux termes de l’article R. 112-15 du même code : « Huit jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant toute la durée de celle-ci, l’avis prévu à l’article R. 112-14 est, en outre, rendu public par voie d’affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans au moins toutes les communes sur le territoire desquelles l’opération projetée doit avoir lieu. Cette mesure de publicité peut être étendue à d’autres communes. Son accomplissement incombe au maire qui doit le certifier ».
L’arrêté du 10 décembre 2021 par lequel le préfet du Calvados a décidé l’ouverture d’une enquête préalable à la déclaration d’utilité publique relative au projet litigieux prévoyait notamment la publication de l’avis d’enquête publique par voie de presse dans deux journaux diffusés dans le département ainsi qu’un affichage à la mairie de Merville-Franceville-Plage. Il ressort des pièces du dossier qu’un avis faisant connaître l’ouverture de l’enquête a été publié dans les journaux locaux « Ouest France – édition Calvados » le 4 janvier 2022 et « Liberté » le 6 janvier 2022 et rappelé dans ces mêmes journaux respectivement les 20 janvier et 27 janvier 2022, soit dans les délais prescrits à l’article R. 112-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. En outre, il ressort des pièces du dossier, et notamment de trois constats établis par un huissier de justice et du rapport du commissaire enquêteur, que l’avis informant le public de l’ouverture d’une enquête publique a été affiché à compter du 8 janvier 2022, soit plus de huit jours avant le début de l’enquête, à cinq emplacements situés sur le territoire de la commune de Merville-Franceville-Plage. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’absence de justification d’une publication dans la presse et d’un affichage suffisant de l’arrêté prescrivant l’ouverture d’une enquête publique manque en fait.
En septième lieu, aux termes de l’article R. 112-19 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu’il lui paraît utile de consulter ainsi que l’expropriant, s’il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l’un des membres de la commission. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l’opération projetée (…) ». Cette règle de motivation n’impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées.
D’une part, il est soutenu que les interrogations sur le devenir des propriétés bâties situées sur le site de la Clairière, dont il n’est pas contesté qu’elles ont été produites, reçues et enregistrées en temps utile, n’ont pas été reprises par le commissaire enquêteur dans son rapport. Ce rapport comprenait une partie intitulée « Observations du public », dans laquelle il a relevé que cent soixante-neuf contributions ont été apportées et les a reformulées en neuf questions synthétiques posées au conservatoire. S’il est vrai qu’aucune de ces questions ne reprenait les interrogations relatives au devenir du patrimoine bâti, le commissaire a lui-même formulé trois questions, reproduites dans une autre partie du rapport intitulée « Questions complémentaires du commissaire enquêteur », qui l’ont notamment conduit à interroger le conservatoire sur les critères selon lesquels la conservation de certains éléments du patrimoine bâti présents dans le périmètre du projet était décidée, amenant le conservatoire à expliquer le devenir de ce patrimoine bâti notamment dans le domaine de la Clairière. D’autre part, s’il est soutenu que le commissaire-enquêteur s’est borné à prendre acte des observations du conservatoire sans porter d’appréciation sur le bien-fondé du projet porté, il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a indiqué l’ensemble des motifs pour lesquels il estimait que le projet revêtait une utilité publique, relevant notamment l’intérêt écologique majeur du site, les pressions exercées sur la zone et les indices de dégradation observées, nécessitant une intervention renforcée en faveur de sa préservation et une gestion globale cohérente, tout en portant une appréciation critique sur la prise en compte de certaines situations spécifiques, le conduisant à émettre deux réserves et trois recommandations circonstanciées. Cet avis est par suite suffisamment motivé. Au regard de l’ensemble de ces éléments, le moyen tiré de ce que le rapport du commissaire enquêteur aurait été adopté en méconnaissance des articles R. 112-17 et R. 112-19 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ne peut qu’être écarté.
En dernier lieu, aux termes de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L’appréciation sommaire des dépenses ». Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles, ou lorsqu’elle est demandée en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi, l’expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins: 1° Une notice explicative; 2° Le plan de situation; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier; 4° L’estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser ».
S’il est soutenu que le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres n’était pas fondé à recourir à la procédure de déclaration d’utilité publique dite « simplifiée » en application des dispositions de l’article R. 112-5 du code de l’expropriation, dans la mesure où cet établissement public projetterait la réalisation de travaux consistant en la création d’un parc de stationnement dont la nature et la localisation seraient déjà connus, il ressort des pièces du dossier que le projet porte uniquement sur la maîtrise foncière du site, dans le but de restaurer et de préserver cet espace remarquable. La circonstance qu’une réflexion ait été engagée sur la redéfinition de l’accès au site, incluant la relocalisation d’aires de stationnement, n’emporte pas d’incidence sur l’objet de la déclaration d’utilité publique, portant sur l’acquisition de terrains en vue de leur maîtrise foncière. Dès lors, le moyen tiré de ce que le conservatoire ne pouvait légalement recourir à la procédure de demande dite « simplifiée » prévue par les dispositions de l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 321-4 du code de l’urbanisme : « Les établissements publics fonciers de l’Etat peuvent agir par voie d’expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis dans le code de l’urbanisme, dans les cas et conditions prévus par le même code (…) ». Aux termes de l’article L. 322-1 du code de l’environnement : « Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est un établissement public de l’Etat à caractère administratif qui a pour mission de mener, après avis des conseils municipaux et en partenariat avec les collectivités territoriales intéressés, une politique foncière ayant pour objets la sauvegarde du littoral, le respect des équilibres écologiques et la préservation des sites naturels ainsi que celle des biens culturels qui s’y rapportent (…) ». Aux termes de l’article L. 322-3 du code de l’environnement : « Pour la réalisation des objectifs définis à l’article L. 322-1, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres peut procéder à toutes opérations foncières. / (…) ». Aux termes de l’article L. 322-4 du même code : « Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres peut exproprier tous droits immobiliers et exercer, à défaut du département, le droit de préemption prévu à l’article L. 215-5 du code de l’urbanisme ». Enfin, aux termes de l’article R. 322-6 de ce code : « Le conservatoire ne peut se livrer à aucune opération de promotion immobilière en vue de la vente ou de la location de locaux ou de terrains ».
En l’espèce, la seule circonstance que l’opération d’expropriation inclut des propriétés bâties, notamment la longère « La Bergerie » (parcelle G 26), la villa normande « La Clairière » (parcelle G 23) et le logement du gardien implanté sur la parcelle G 24 ne conduit pas par elle-même, contrairement à ce qui est soutenu, à conduire le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres à réaliser une opération de promotion immobilière. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 322-6 du code de l’environnement ne peut, dès lors, qu’être écarté.
En second lieu, il appartient au juge, lorsqu’il se prononce sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs au regard de l’intérêt qu’elle présente. Il lui appartient également, s’il est saisi d’un moyen en ce sens, de s’assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l’expropriation, que l’inclusion d’une parcelle déterminée dans le périmètre d’expropriation n’est pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique.
Tout d’abord, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux a pour objet de protéger l’espace dunaire de Merville-Franceville des pressions touristiques et urbaines. Cet objectif de protection se matérialise notamment par une volonté de reconquête paysagère de ce site naturel, dans lequel sont aujourd’hui inclus des éléments bâtis, de réduction des impacts négatifs pour la qualité des eaux des rejets d’eaux usées par des bâtiments non pourvus de systèmes d’assainissement collectif, ainsi que de préservation de la biodiversité et de désartificialisation des espaces. Au regard de ces considérations, l’acquisition et la gestion des parcelles situées dans le site de l’estuaire de l’Orne en vue d’assurer une protection cohérente et durable de ce site naturel présente un caractère d’intérêt général.
Ensuite, si Mme AV... soutient que la majorité du site se trouve déjà sous maîtrise foncière publique, cette seule circonstance n’empêche pas le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres de recourir à l’expropriation pour les parcelles restant à acquérir. D’une part, Mme AV... ne démontre pas que le conservatoire aurait pu satisfaire, conformément à ses missions légales, l’objectif de préservation et de valorisation du site sans acquérir l’entière maîtrise foncière des parcelles concernées par le projet. D’autre part, ce dernier rappelle avoir envisagé l’expropriation après avoir constaté que l’acquisition amiable et l’acquisition par voie de préemption ne permettaient pas de garantir une maîtrise foncière du site dans des délais utiles. Il ressort ainsi des pièces du dossier que le conservatoire n’était pas en mesure de réaliser cette opération sans obtenir la maîtrise foncière de l’intégralité des terrains concernés et, par suite, recourir à l’expropriation. Par ailleurs, si l’ensemble des requérants contestent l’inclusion des parcelles dont ils sont propriétaires dans le périmètre de l’opération, l’inclusion d’une parcelle dans le périmètre de l’expropriation ne peut être censurée par le juge que si elle est sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique. A cet égard, si Mme AV... soutient que ses deux parcelles, aux dimensions particulièrement réduites et qui se trouvent dans la continuité d’une station d’épuration, ne contribuent pas à une dégradation du milieu naturel, le conservatoire fait valoir en défense, sans être contredit, que ces parcelles sont situées à proximité immédiate de la réserve ornithologique du « Gros Banc », sur laquelle une forte population d’oiseaux migrateurs fait halte chaque année, et que les éléments bâtis sur les parcelles de Mme AV... participent de la dénaturation du paysage. Si les requérants dans l’instance n° 2300137 soutiennent que l’inclusion du camping du Carolus dans le périmètre de l’opération ne contribue pas à améliorer la protection du site, il ressort des pièces du dossier que les hébergements actuels, enclavés au sein d’un espace naturel, contribuent notamment au mitage de l’espace dunaire. Enfin, si les requérants dans l’instance n° 2300141 affirment que leurs parcelles sont déjà sanctuarisées de la présence humaine et préservées par leurs propriétaires actuels, leur acquisition vise à permettre un entretien homogène du site et à renforcer la biodiversité, notamment en mettant fin à la clôture des parcelles qui constituent un obstacle pour le passage des gibiers. Au regard de l’ensemble de ces éléments, l’inclusion des parcelles dont les requérants sont propriétaires n’apparaît dès lors pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique ayant pour objet d’assurer une protection cohérente et durable de ce site naturel.
Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les atteintes à la propriété privée et le coût financier de l’opération d’acquisition seraient excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. A cet égard, l’argumentation de Mme AV... sur l’atteinte excessive au droit de propriété causée par l’inclusion de ses parcelles dans le périmètre de l’expropriation, de même que l’argumentation des requérants dans l’instance n° 2300141 sur le caractère excessif du coût de l’acquisition de leurs terrains, ne tendent pas à remettre en cause l’utilité publique globale du projet mais seulement à contester l’inclusion dans le périmètre de l’opération litigieuse des parcelles qu’ils détiennent, laquelle n’apparaît pas, comme il a été indiqué au point précédent, sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation des requêtes doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense.
Sur les frais liés aux instances :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans les présentes instances, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et de l’Etablissement public foncier de Normandie présentées sur le fondement des mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : Les requêtes n°s 2202161, 2300137 et 2300141 sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions présentées par le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et l’Etablissement public foncier de Normandie sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme AM... AV... épouse B..., au syndicat des copropriétaires de la résidence Carolus à Merville-Franceville, représentant unique des requérants dans l’instance n° 2300137, à M. AL... BO..., premier dénommé pour les requérants dans l’instance n° 2300141, au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, à l’Etablissement public foncier de Normandie, à la commune de Merville-Franceville-Plage et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera adressée au préfet du Calvados.
Délibéré après l’audience du 4 février 2025, à laquelle siégeaient :
M. Marchand, président,
Mme Pillais, première conseillère,
M. Pringault, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 février 2025.
Le rapporteur,
Signé
S. PRINGAULT
Le président,
Signé
A. MARCHAND
Le greffier,
Signé
J. LOUNIS
La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
E. BLOYET