Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2202429

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 octobre 2022, le 2 octobre 2023 et le 16 novembre 2023, M. A B, représenté par la SELARL Juriadis, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la communauté de communes Andaine-Passais a rejeté sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune de Bagnoles-de-l'Orne Normandie approuvé par une délibération du 24 février 2022 ;

2°) d'enjoindre à la communauté de communes Andaine-Passais d'abroger le plan local d'urbanisme de la commune de Bagnoles-de-l'Orne Normandie ou de prendre une nouvelle décision sur sa demande et ce, dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Andaine-Passais la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient que :

- il existe une incohérence entre les différents éléments composant le dossier du plan local d'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 24 février 2022 méconnaît l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement de sa parcelle AR195 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement de cette même parcelle en tant que " boisement à protéger " au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur de fait ;

- ce classement est entaché d'un défaut de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 janvier 2023, le 20 octobre 2023 et le 11 décembre 2023, la communauté de communes Andaine-Passais, représentée par Me Gaudré Cœur-Uni, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 200 soit mise à la charge de M. B en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La communauté de communes Andaine-Passais fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Absolon, rapporteure,

- les conclusions de M. Blondel, rapporteur public,

- les observations de la SELARL Juriadis, avocate de M. B, et de Me Gaudré Cœur-Uni, avocate de la communauté de communes Andaine-Passais.

Une note en délibéré présentée par M. B a été enregistrée le 15 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 24 février 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes Andaine-Passais a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Bagnoles-de-l'Orne Normandie. M. A B, propriétaire d'une parcelle cadastrée AR195 située sur le territoire de cette commune, a demandé le 30 juin 2022 l'abrogation du plan local d'urbanisme. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la communauté de communes Andaine-Passais pendant deux mois. M. B en demande l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme () comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune. () / Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ". Aux termes de l'article L. 151-2 de ce même code : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique ". En vertu de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ". Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / () Pour la réalisation des objectifs de réduction d'artificialisation des sols mentionnés aux articles L. 141-3 et L. 141-8 ou, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, en prenant en compte les objectifs mentionnés à la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, ou en étant compatible avec les objectifs mentionnés au quatrième alinéa du I de l'article L. 4424-9 du même code, à la seconde phrase du troisième alinéa de l'article L. 4433-7 dudit code ou au dernier alinéa de l'article L. 123-1 du présent code, et en cohérence avec le diagnostic établi en application de l'article L. 151-4, le projet d'aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Et enfin, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

3. Pour soutenir que les documents graphiques du plan local d'urbanisme ne seraient pas cohérents avec le projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Bagnoles-de-l'Orne Normandie, lesquels visent à lutter contre l'étalement urbain à l'échelle communale, les requérants font valoir que les documents graphiques matérialisent de vastes parties en extension urbaine. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Bagnoles-de-l'Orne Normandie comprend en son axe 1 intitulé " pour un territoire attractif, durable et exemplaire ", un objectif n° 1 tendant à " prévoir un développement démographique et résidentiel raisonné et qualitatif " notamment en développant une offre de logements en cohérence avec les perspectives démographiques selon une tendance projetée de 0.5 % par an, ce qui représente 200 habitants supplémentaires à horizon 2031. Par ailleurs, le rapport de présentation envisage un objectif de construction de l'ordre de vingt logements annuels, s'expliquant par la nécessité de produire neuf logements par an pour maintenir la population présente et onze logements par an pour accueillir la population nouvelle et ce, jusqu'à horizon 2031. Dans ces conditions, les documents graphiques s'inscrivent pleinement non seulement dans le cadre d'un autre objectif majeur du projet d'aménagement et de développement durables visant à " projeter une consommation foncière maîtrisée, conforme à la réalité du territoire " notamment en " privilégiant la reconquête du bâti existant, le renouvellement des tissus et la valorisation du potentiel foncier constructible en zone urbaine ", en " optimisant les emprises foncières non bâties situées au sein de l'enveloppe urbaine ", et en " affirmant une densité ambitieuse ", mais aussi avec les perspectives d'évolution du territoire prévu dans le rapport de présentation. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'il existe une incohérence entre les différents éléments composant le dossier du plan local d'urbanisme.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. () ". Aux termes de l'article L. 101-2 de ce même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat () ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; () ". Et enfin, aux termes de l'article L. 101-2-1 du même code : " L'atteinte des objectifs mentionnés au 6° bis de l'article L. 101-2 résulte de l'équilibre entre : / La maîtrise de l'étalement urbain ; / Le renouvellement urbain ; / L'optimisation de la densité des espaces urbanisés ; / La qualité urbaine ; / La préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville ; / La protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ; / La renaturation des sols artificialisés ".

5. En application de la décision n° 2000-436-DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions des articles L. 151-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme n'imposent aux auteurs des plans locaux d'urbanisme que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Par suite, le juge administratif n'exerce qu'un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, ce contrôle s'exerçant en outre dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le plan local d'urbanisme et non de la seule zone modifiée en prenant en compte l'ensemble des objectifs énumérés par les dispositions précitées.

6. D'une part, le requérant soutient que le principe d'équilibre a été méconnu dès lors que le plan local d'urbanisme prévoit une extension urbaine excessive en fixant la réalisation de 100 logements au sein de l'enveloppe urbaine, et de 100 logements en étalement urbain, lesquels correspondent à un ratio incompréhensible d'un logement par habitant. Toutefois, le plan local d'urbanisme approuvé limite l'ouverture à l'urbanisation à neuf zones pour un total inférieur à six hectares, ce qui permet une utilisation économe des espaces naturels, agricoles et forestiers. A supposer même que ce ratio soit incohérent, le requérant, qui n'apporte aucun élément sérieux de nature à remettre en cause ces données, ne démontre pas que le plan local d'urbanisme dans son ensemble n'est pas compatible avec l'objectif d'équilibre.

7. D'autre part, ainsi qu'il vient d'être dit, l'ouverture à l'urbanisation est limitée à neuf zones pour un total inférieur à six hectares d'ici 2030, soit 0,6 hectare par an, ce qui permet de réduire la consommation d'espace à 47 % par rapport à la période 2008-2021. En augmentant ainsi, de manière limitée, la consommation foncière, tout en assurant la continuité et la préservation d'une trame naturelle, écologique et paysagère au centre de l'armature du territoire, les choix opérés par le plan local d'urbanisme ne sont pas incompatibles avec l'objectif de lutte contre l'artificialisation des sols.

8. Dans ces conditions, le plan local d'urbanisme contesté ne peut, du seul fait des extensions d'urbanisation qu'il prévoit, être regardé comme étant incompatible avec les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Le moyen soulevé en ce sens par le requérant doit, dès lors, être écarté.

9. En troisième lieu, au terme de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

10. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la communauté de communes Andaine-Passais que ses auteurs ont souhaité " préserver et valoriser les espaces naturels et forestiers exceptionnels ", notamment " en assurant le maintien de la biodiversité du territoire et de l'écrin forestier ", " en maintenant la fonction du corridor écologique des espaces boisés du territoire " et " en préservant les espaces naturels principaux ". A ce titre, l'objectif n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables expose la nécessité d'" intégrer la notion de continuités écologiques entre les espaces afin de limiter l'impact de la densification du tissu existant sur la trame verte et bleue existante ". Il ressort des pièces du dossier que si la parcelle AR195, appartenant à M. B, est bordée au nord et au sud par deux zones pavillonnaires faiblement densifiées, elle se situe surtout dans un corridor écologique lié à la trame verte et bleue du plan local d'urbanisme, entre la forêt d'Andaine, le parc du château et son arboretum, le parc des thermes de Bagnoles et enfin, la forêt de la Ferté-Macé. La circonstance que ce terrain soit desservi par la voirie et les réseaux n'est pas de nature à faire obstacle à son classement en zone naturelle. En outre, si la parcelle voisine portant le numéro AR30, dont la propriété appartient à la commune de Bagnoles-de-l'Orne Normandie, a été classée en zone urbaine, cette circonstance est dépourvue d'incidence sur la légalité du classement en litige, décidé par les auteurs du plan local d'urbanisme en fonction du parti d'aménagement et des caractéristiques naturelles propres à la parcelle AR195. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le classement en zone naturelle de la parcelle AR195 n'apparaît pas incohérent avec les objectifs retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme tels que définis par le projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, la communauté de communes n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle appartenant à M. B en zone naturelle.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ".

13. Ainsi qu'il a été dit précédemment, les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité " préserver et valoriser les espaces naturels et forestiers exceptionnels ", notamment " en assurant le maintien de la biodiversité du territoire et de l'écrin forestier ", " en maintenant la fonction du corridor écologique des espaces boisés du territoire " et " en préservant les espaces naturels principaux ". Or, il ressort des pièces du dossier que la parcelle AR195 a fait l'objet d'une étude en février 2020, réalisée par une société d'expertise écologique de l'environnement, laquelle comporte plusieurs vues aériennes révélant la présence d'un boisement sur sa majeure partie. A supposer que le requérant ait procédé au déboisement de sa parcelle à l'issue de cette étude, une telle circonstance n'est pas de nature à entacher d'illégalité son classement en boisement à protéger, celui-ci n'étant pas subordonnée à la valeur du boisement, ni même à son existence. Par suite, le moyen tiré de ce que ce classement en " boisement à protéger " au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme serait entaché d'une erreur de fait doit être écarté.

14. En dernier lieu, et ainsi qu'il vient d'être dit, le classement de la parcelle litigieuse en zone naturelle et en boisement protégé, répond à des considérations urbanistiques. En outre, si le requérant soutient que l'auteur du plan local d'urbanisme, en classant sa propre parcelle en zone Uc, aurait été guidé par des considérations qui ne relèvent pas du droit de l'urbanisme, cette allégation n'est pas établie par les pièces du dossier de sorte que le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais de l'instance :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la communauté de communes Andaine-Passais, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

17. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros, à verser à l'établissement public de coopération intercommunal, au titre de ces mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la communauté de communes Andaine-Passais la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la communauté de communes Andaine-Passais.

Délibéré après l'audience du 12 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Marchand, président,

- Mme Absolon, première conseillère,

- M. Pringault, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2024.

La rapporteure,

Signé

C. ABSOLON

Le président,

Signé

A. MARCHAND

La greffière,

Signé

A. D'OLIF

La République mande et ordonne au préfet de l'Orne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

J. Lounis