Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2300421

Vu la procédure suivante :

Par une décision n° 458114 du 17 février 2023 enregistrée le jour même au greffe du tribunal, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a transmis au tribunal administratif de Caen, en application de l'article R. 351-1 du code de justice administrative, la requête présentée par l'association Réseau Sortir du nucléaire, l'association Comité de réflexion, d'information et de lutte anti-nucléaire et l'association Greenpeace France.

Par cette requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'État le 2 novembre 2021, et un mémoire, enregistré le 2 février 2022, l'association Réseau Sortir du nucléaire et autres demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 30 août 2021 par lequel la ministre de la transition écologique a autorisé la société Électricité de France à exploiter une centrale de production électrique de type nucléaire à eau pressurisée de troisième génération, d'une capacité de production de 1 675 MW, sur la commune de Flamanville ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'arrêté attaqué ne comporte pas la signature de la ministre de la transition écologique ;

- il est intervenu au terme d'une procédure irrégulière, sur la base d'un dossier qui a été présenté moins de dix-huit mois avant l'expiration du délai de mise en service de l'installation et ce, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 311-5-6 du code de l'énergie ;

- il ne précise pas les conditions dans lesquelles l'installation de production devra être exploitée, contrairement aux exigences de l'article R. 311-7 du code de l'énergie ;

- le dossier de demande d'autorisation d'exploitation était incomplet ; il ne mentionne pas les nombreuses difficultés techniques et les importants retards du chantier ni la situation financière très dégradée d'EDF malgré le soutien de l'État ; en outre, il ne comporte aucun élément permettant d'apprécier " l'efficacité énergétique de l'installation comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable " ;

- il méconnait les dispositions de l'article L. 311-5-5 du code de l'énergie, aucun élément du dossier ne permettant de vérifier que la capacité totale autorisée de production d'électricité d'origine nucléaire fixée par ces dispositions sera respectée ;

- il méconnait les dispositions du 5° de l'article L. 100-4 du code de l'énergie qui fixe l'objectif de réduire la part d'électricité produite à partir du nucléaire à 50 % en 2035 ; il n'est pas compatible avec la programmation pluriannuelle de l'énergie ;

- l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères posés à l'article L. 311-5 du code de l'énergie, en particulier du quatrième critère concernant les capacités techniques, économiques et financières du pétitionnaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 septembre 2022, la société Électricité de France, représentée par la société Piwnica et Molinié, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de ces associations une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 311-7 du code de l'énergie est inopérant ;

- les moyens soulevés par les associations requérantes ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2022, la ministre de la transition énergétique conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ducos de Saint Barthélémy de Gélas,

- et les conclusions de Mme Remigy, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Les associations Réseau Sortir du nucléaire, Comité de réflexion d'information et de lutte anti-nucléaire et Greenpeace France demandent au tribunal d'annuler l'arrêté du 30 août 2021 par lequel la ministre de la transition écologique a autorisé la société Electricité de France (EDF) à exploiter, au titre de l'article L. 311-5 du code de l'énergie, une centrale de production électrique de type nucléaire à eau pressurisée de troisième génération, dite EPR de Flamanville 3, d'une capacité de production de 1 675 mégawatts (MW), sur le territoire de la commune de Flamanville (Manche).

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 311-11-1 du code de l'énergie : " Le ministre chargé de l'énergie fait procéder à la publication, par extraits, au Journal officiel de la République française des autorisations délivrées. Cette publication contient les éléments mentionnés au 1° de l'article R. 311-5 ainsi que les informations relatives à la capacité de production, aux énergies primaires, aux techniques de production utilisées et à la localisation de l'installation. ".

3. En l'espèce, il n'est pas contesté que l'acte intégral de l'arrêté en litige a été signé par M. B A, directeur général de l'énergie et du climat. Par suite, le moyen tiré de l'absence de signature de l'acte attaqué doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-5-6 du code de l'énergie : " Lorsqu'une installation de production d'électricité est soumise au régime des installations nucléaires de base, la demande d'autorisation d'exploiter mentionnée à l'article L. 311-5 du présent code doit être déposée au plus tard dix-huit mois avant la date de mise en service mentionnée à l'article L. 593-11 du code de l'environnement, et en tout état de cause au plus tard dix-huit mois avant l'expiration du délai mentionné à l'article L. 593-8 du même code. ".

5. Par décret du 25 mars 2020, le Premier ministre et la ministre de la transition écologique et solidaire ont porté à dix-sept ans le délai de mise en service de l'installation nucléaire de base dénommée Flamanville 3, soit jusqu'au 11 avril 2024. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande d'autorisation d'exploitation de l'installation de production d'électricité en litige a été déposé le 7 avril 2021, soit dans le délai de dix-huit mois prescrit par les dispositions citées au point précédent. Par suite, ce moyen doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 311-7 du code de l'énergie : " () L'autorisation d'exploiter précise les conditions dans lesquelles l'installation de production devra être exploitée. ".

7. L'extrait de l'arrêté attaqué, publié au journal officiel du 5 septembre 2021, précise les informations pertinentes relatives aux conditions d'exploitation de l'installation de production d'électricité autorisée, à savoir que cette installation est de type nucléaire à eau pressurisée de troisième génération, dispose d'une capacité de production de 1 675 MW et localisée sur la commune de Flamanville (50340 Les Pieux), les indications techniques étant détaillées par le dossier de demande d'autorisation d'exploiter. Si l'autorisation ne prévoit aucune spécification technique d'exploitation des installations nucléaires de base, celles-ci ne sont imposées qu'au titre du régime d'autorisation prévu par les dispositions de l'article L. 593-6 du code de l'environnement dont ne fait pas partie la décision en litige. Par suite, le moyen tiré la méconnaissance de l'article R. 311-7 du code de l'énergie doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 311-5 du code de l'énergie : " La demande d'autorisation d'exploiter est adressée en un exemplaire au ministre chargé de l'énergie. / Elle comporte : () 2° Une note précisant les capacités techniques, économiques et financières du pétitionnaire ; () 5° Une note relative à l'efficacité énergétique de l'installation comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. ".

9. D'une part, si les associations requérantes soutiennent que le dossier de demande d'autorisation d'exploiter l'installation en litige est incomplet dès lors qu'il ne fait pas état des difficultés techniques et retards de chantiers rencontrés par la société EDF dans la construction du réacteur de la centrale, ces éléments, qui portent sur le déroulement de la construction de l'installation, ne sont pas aux nombre de ceux nécessaires pour l'autorisation d'exploitation prévus par les dispositions précitées de l'article R. 311-5 du code de l'énergie. D'autre part, le dossier détaille, en son point 2.2., les capacités économiques et financières de la société pétitionnaire, notamment l'actionnaire majoritaire, le capital social, les provisions pour charges nucléaires de long terme constituées au 31 décembre 2020, la gestion du risque financier sur le portefeuille d'actifs dédiés EDF, le compte de résultat et les bilans financiers, lesquels font état de la baisse de l'excédent brut d'exploitation sur la partie " activités de production et commercialisation ", ainsi que les pertes du groupe, liées au compte d'exploitation et au résultat financier. Enfin, le dossier de demande d'autorisation comporte une cinquième partie traitant de l'efficacité énergétique, de la réduction des déchets, de la protection des travailleurs et de sureté nucléaire, qui présentent les évolutions techniques de l'EPR dit de 3ème génération, soulignant toutefois, en son introduction, que, s'agissant de l'installation de Flamanville, la comparaison sur les aspects " meilleurs techniques disponibles " doit être faite au sein de la famille des réacteurs nucléaires uniquement et " avec une considération des coûts limitée compte tenu de l'aspect tête de série " de cette installation. Dans ces conditions, le dossier de demande d'autorisation d'exploiter ne comportait aucune omission, inexactitude ou insuffisance de nature à fausser l'appréciation portée par la ministre sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 311-5 du code de l'énergie doit, dès lors, être écarté.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 311-5-5 du code de l'énergie, alors en vigueur : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 311-1 ne peut être délivrée lorsqu'elle aurait pour effet de porter la capacité totale autorisée de production d'électricité d'origine nucléaire au-delà de 63,2 gigawatts. / L'autorité administrative, pour apprécier la capacité totale autorisée, prend en compte les abrogations prononcées par décret à la demande du titulaire d'une autorisation, y compris si celle-ci résulte de l'application du second alinéa de l'article L. 311-6. ".

11. Il ressort des pièces du dossier que la mise en service de l'installation litigieuse s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la politique énergétique nationale, définie notamment dans la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée aux articles L. 141-1 et suivants du code de l'énergie, à la suite, notamment, de l'arrêt de l'exploitation de la centrale nucléaire de Fessenheim, la circonstance que le décret n° 2020-129 du 18 février 2020 fait l'objet d'un recours contentieux étant, à cet égard, sans influence dès lors qu'il est constant que cette mise à l'arrêt était, à la date de l'arrêté attaqué, effective. Au surplus, ce recours contentieux a été rejeté par une décision du Conseil d'Etat du 29 juillet 2022. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la capacité totale autorisée de production d'électricité d'origine nucléaire fixée par l'article L. 311-5-5 précité doit être écarté.

12. En sixième lieu, l'article L. 100-4 du code de l'énergie, dans sa rédaction résultant de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, dispose notamment que, pour répondre à l'urgence économique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs " [] 5° De réduire la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2035 ".

13. Ainsi qu'il a été dit, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la programmation pluriannuelle de l'énergie pour 2019-2028, que le projet s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la politique énergétique nationale en corrélation directe avec la fermeture des deux réacteurs de la centrale de Fessenheim, ainsi que de douze autres entre 2029 et 2035. Par suite, le projet en litige ne méconnait pas les dispositions précitées de l'article L. 100-4 du code de l'énergie.

14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 311-5 du code de l'énergie : " L'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte des critères suivants : 1° L'impact de l'installation sur l'équilibre entre l'offre et la demande et sur la sécurité d'approvisionnement, évalués au regard de l'objectif fixé à l'article L. 100-1 ; / 2° La nature et l'origine des sources d'énergie primaire au regard des objectifs mentionnés aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 ; / 3° L'efficacité énergétique de l'installation, comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ; / 4° Les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ; / 5° L'impact de l'installation sur les objectifs de lutte contre l'aggravation de l'effet de serre. / L'autorisation d'exploiter doit être compatible avec la programmation pluriannuelle de l'énergie. ".

15. Les associations requérantes font valoir que la société EDF ne présenterait pas les capacités techniques, économiques et financières nécessaires à l'exploitation de l'EPR dit de 3ème génération, compte tenu des dérives techniques et financières du projet, de l'endettement financier de la société et du grave dysfonctionnement affectant l'EPR de Taishan 1 qui pourrait concerner toute la filière EPR. Toutefois, d'une part, ainsi qu'il ressort du rapport financier détaillé du dossier de demande d'autorisation, l'endettement de la société au titre de l'année 2020 est à rapporter à ses capitaux propres et à son chiffre d'affaires. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les incidents et anomalies décelés lors de la construction du réacteur, ainsi que le dysfonctionnement affectant l'EPR de Taishan, dont l'étendue n'était au demeurant pas connue à la date de l'arrêté litigieux ainsi que le relève d'ailleurs le communiqué de presse du 28 novembre 2021 de la commission de recherche et d'information indépendantes sur la radioactivité cité par les requérantes, ont été systématiquement analysés et corrigés par l'exploitant et l'Autorité de sureté nucléaire, et pris en compte dans le cadre de la mise en service de l'installation autorisée. Dans ces conditions, ces éléments ne sont pas de nature à remettre en cause la capacité technique et financière de la société EDF à mettre en service et à exploiter l'installation de Flamanville. Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 30 août 2021 de la ministre de la transition écologique.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse aux associations requérantes la somme que celles-ci réclament au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En outre, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société EDF présentées sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Réseau Sortir du nucléaire et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la société EDF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Réseau Sortir du nucléaire, à l'association Comité de réflexion, d'information et de lutte anti-nucléaire, à l'association Greenpeace France, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et à la société Electricité de France.

Délibéré après l'audience du 6 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Macaud, présidente,

- Mme Ducos de Saint Barthélémy de Gélas, première conseillère,

- M. Rivière, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2025.

La rapporteure,

SIGNÉ

C. DUCOS DE SAINT BARTHÉLÉMY DE GÉLAS

La présidente,

SIGNÉ

A. MACAUDLa greffière,

SIGNÉ

E. BLOYET

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. BLOYET