Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2302119

Vu les procédures suivantes :

I- Par une requête et des mémoires enregistrés sous le n° 2300770 le 23 mars 2023, le 2 octobre 2023, le 26 décembre 2023 et le 12 février 2024, le GAEC Drouet, représenté par Me Rousselot, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'autorisation tacite d'exploiter accordée par le préfet de la région Normandie à l'EARL de Dodeville le 10 juillet 2022 et portant sur les parcelles B704, 705, 706, 726, 730 à Senoville ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable dès lors que l'autorisation d'exploiter délivrée à l'EARL de Dodeville n'a été portée à sa connaissance que le 24 janvier 2023 ;

- la décision attaquée est entachée d'inexactitudes matérielles ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; sa demande relève du rang de priorité n° 5, tout comme l'EARL de Dodeville ; il cumule un nombre de critères favorables supérieur à l'EARL de Dodeville au regard du rang de priorité n° 5 ; en outre, il n'a pas été tenu compte de la particularité des parcelles exploitées par le GAEC Drouet, dont 29% font partie du massif dunaire de Hautainville et font l'objet de convention d'usage agricole ;

- elle est illégale du fait de l'illégalité du schéma directeur régional des exploitations agricoles sur le fondement duquel elle a été prise ; le schéma méconnaît les dispositions des articles L. 312-1, L. 331-1 et L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime en tant qu'il ne comporte aucune disposition permettant de pondérer les surfaces mises en valeur dans le respect de dispositions contraignantes telles que les surfaces du littoral faisant l'objet de conventions d'usage agricole ; il ne prévoit notamment aucune correction par l'application d'un coefficient d'équivalence pour ces surfaces ; l'absence de prise en compte de la spécificité de ce milieu par le schéma entraîne une rupture d'égalité entre les candidats à l'obtention d'une autorisation d'exploiter ; cette absence conduit en outre à la violation des orientations de la politique régionale énoncées à l'article 2 du schéma ; les articles 4 et 5.4 du schéma, qui fixent les modalités de calcul des surfaces, les seuils de contrôle et d'agrandissement excessif, sans tenir compte de la spécificité des surfaces qui bordent le littoral, sont entachés d'illégalité.

Par un mémoire enregistré le 6 juin 2023, l'EARL de Dodeville, représentée par Me Delom de Mezerac, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 800 euros soit mise à la charge du GAEC Drouet au titre des frais d'instance.

Il fait valoir que :

- la requête est tardive et dès lors entachée d'irrecevabilité ;

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un courrier du 21 septembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de la tardiveté de la requête.

Par un mémoire enregistré le 31 octobre 2023, le préfet de la région Normandie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

II- Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 2302119 le 4 août 2023 et le 12 février 2024, le GAEC Drouet, représenté par Me Rousselot, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'autorisation tacite d'exploiter accordée par le préfet de le région Normandie à l'EARL de Dodeville le 12 juin 2023 et portant sur les parcelles B704, 705, 706, 726, 730 à Senoville ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est illégale en raison de l'illégalité du schéma directeur régional agricole ; le schéma méconnaît les dispositions des articles L. 312-1, L. 331-1 et L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime en tant qu'il ne comporte aucune disposition permettant de pondérer les surfaces mises en valeur dans le respect de dispositions contraignantes telles que les surfaces du littoral faisant l'objet de conventions d'usage agricole ; il ne prévoit notamment aucune correction par l'application d'un coefficient d'équivalence pour ces surfaces ; l'absence de prise en compte de la spécificité de ce milieu par le schéma entraîne une rupture d'égalité entre les candidats à l'obtention d'une autorisation d'exploiter ; cette absence conduit en outre à la violation des orientations de la politique régionale énoncées à l'article 2 du schéma ; les articles 4 et 5.4 du schéma, qui fixent les modalités de calcul des surfaces, les seuils de contrôle et le seuil d'agrandissement excessif, sans tenir compte de la spécificité des surfaces qui bordent le littoral, sont entachés d'illégalité ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le préfet n'a pas pris en compte les contraintes d'exploitations de ses terrains situés le long du littoral de la manche pour le calcul de la surface exploitée par le GAEC.

Par un mémoire enregistré le 13 décembre 2023, le préfet de la région Normandie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 20 juillet 2015 fixant les modalités de calcul des équivalences par type de production, région naturelle ou territoire pour l'établissement du schéma directeur régional des exploitations agricoles ;

- le schéma directeur régional des exploitations agricoles de Basse-Normandie du 19 mars 2021 ; - le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Remigy,

- les conclusions de Mme B,

- et les observations de Me Kerglonou, représentant le GAEC Drouet, de M. A, représentant le préfet de la région Normandie, et de Me Fihmi, substituant Me Delom de Mezerac, pour l'EARL de Dodeville.

Une note en délibéré, présentée par la GAEC Drouet, a été enregistrée le 1er mars 2024 dans les instances n°2302119 et n°2300770.

Considérant ce qui suit :

1. Le GAEC Drouet, dont le siège social est établi sur la commune des Moitiers d'Allonne, exploite une surface totale de 398 hectares sur diverses communes du littoral dans la Manche, où il exerce une activité de production laitière et élève un cheptel de vaches allaitantes. Le GAEC a notamment obtenu, le 7 novembre 2006, l'autorisation d'exploiter une surface de 7,83 hectares sur la commune de Senoville portant sur les parcelles B 704, 705, 706, 726 et 730. Dans le cadre d'une procédure initiée devant le tribunal paritaire des baux ruraux de Cherbourg, le GAEC Drouet a eu connaissance de ce qu'une autorisation tacite d'exploiter ces parcelles avait été octroyée à l'EARL de Dodeville le 10 juillet 2022. Par ailleurs, le 16 février 2023, l'EARL de Dodeville a transmis une nouvelle demande d'autorisation d'exploiter ces terres, qui a donné lieu à la délivrance d'une autorisation expresse le 12 juin 2023. Par ses requêtes n° 2300770 et 2302119, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un même jugement, le GAEC Drouet demande l'annulation des décisions du 10 juillet 2022 et du 12 juin 2023.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 10 juillet 2022 :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". L'article R. 421-5 du même code dispose que : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". Aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Le préfet de région dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande d'autorisation. () III.- Le préfet de région notifie sa décision aux demandeurs, aux propriétaires et aux preneurs en place par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. Cette décision fait l'objet d'un affichage à la mairie de la commune sur le territoire de laquelle sont situés les biens. Elle est publiée au recueil des actes administratifs. A défaut de notification d'une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier () l'autorisation est réputée accordée. En cas d'autorisation tacite, une copie de l'accusé de réception mentionné à l'article R. 331-4 est affichée et publiée dans les mêmes conditions que l'autorisation expresse. ". Aux termes de l'article R. 331-4 de ce code : " La demande de l'autorisation mentionnée au I de l'article L. 331-2 est établie selon le modèle défini par le ministre de l'agriculture et accompagnée des éléments justificatifs dont la liste est annexée à ce modèle. () Après avoir vérifié que le dossier comporte les pièces requises en application du premier alinéa, le service chargé de l'instruction l'enregistre et délivre au demandeur un accusé de réception. () ".

4. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que les autorisations tacites d'exploiter ne font l'objet que d'une publication par voie d'affichage de la copie de l'accusé de réception, mentionné à l'article R. 331-4 du code rural et de la pêche, à la mairie de la commune sur le territoire de laquelle sont situés les biens, aucune notification n'étant prévue, y compris au preneur en place, et d'autre part, que les recours administratifs ou contentieux formés par des tiers contre de telles décisions ne sont pas soumis à l'exigence de la mention des voies et délais de recours pour que ces délais leur soient opposables.

5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande d'autorisation d'exploiter de l'EARL de Dodeville a été réceptionné comme complet le 10 mars 2022 et a fait l'objet d'un accusé-réception le 28 mars suivant, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, qui précise qu'à défaut de notification d'une décision dans un délai de quatre mois, l'autorisation est tacitement accordée. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que cet accusé-réception a fait l'objet d'un affichage à la mairie de Sénoville à compter du 1er avril 2022, comme en atteste notamment le certificat d'affichage établi par la maire de la commune le même jour, et qu'il a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Normandie du 9 décembre 2022. Dans ces conditions, le GAEC Drouet disposait d'un délai de deux mois à compter de la plus tardive de ces dates, soit le 9 décembre 2022, pour contester l'autorisation d'exploiter tacitement accordée à l'EARL de Dodeville. Sa requête, enregistrée le 23 mars 2022, a dès lors été présentée tardivement et est, par suite, irrecevable.

6. Il résulte de ce qui précède que les conclusions du GAEC Drouet tendant à l'annulation de la décision implicite du 10 juillet 2022 ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 12 juin 2023 :

En ce qui concerne l'illégalité du schéma directeur régional des exploitations agricoles invoquée par voie d'exception :

7. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe les conditions de mise en œuvre du chapitre Ier du titre III du présent livre. Il détermine, pour répondre à l'ensemble des objectifs mentionnés à l'article L. 331-1, les orientations de la politique régionale d'adaptation des structures d'exploitations agricoles, en tenant compte des spécificités des différents territoires et de l'ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux définis dans le plan régional de l'agriculture durable. / II.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2. () Le schéma directeur régional des exploitations agricoles détermine des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, en particulier pour les productions mentionnées à l'article L. 641-5 et pour les ateliers de production hors sol. S'il y a lieu, ces équivalences peuvent être fixées par région naturelle ou par territoire présentant une cohérence en matière agricole, en tenant compte de la surface agricole utile moyenne des espaces concernés. / III.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération. () ". Aux termes de l'article L. 331-1-1 du même code : " Pour l'application du présent chapitre : () 3° Pour déterminer la superficie totale mise en valeur, il est tenu compte de l'ensemble des superficies exploitées par le demandeur, sous quelque forme que ce soit et toutes productions confondues, en appliquant les équivalences fixées par le schéma directeur régional des exploitations agricoles pour les différents types de production. () ".

8. D'autre part, aux termes de l'article R. 312-3 du même code : " () Les modalités de calcul des équivalences par type de production et, le cas échéant, par région naturelle ou par territoire, sont fixées par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture. ". L'arrêté du 20 juillet 2015 fixant les modalités de calcul des équivalences par type de production, région naturelle ou territoire pour l'établissement du schéma directeur régional des exploitations agricoles prévoit en son article 1er : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) peut fixer : / 1° Des équivalences relatives aux productions végétales en fonction des natures de culture particulières lorsque celles-ci ne nécessitent pas la même surface par rapport à la surface agricole utile (SAU) moyenne pour dégager une valeur ajoutée équivalente. () ". Aux termes de l'article 2 : " Le SDREA peut, le cas échéant, fixer des équivalences par région naturelle. / Pour la détermination de ces régions naturelles, il sera tenu compte des petites régions agricoles correspondant à la nomenclature INSEE. Ces régions naturelles s'apprécient de manière infra ou supra départementale. / Il peut également être tenu compte des (ou de certaines des) particularités biophysiques retenues à l'annexe III du règlement n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 fixant des critères biophysiques pour la délimitation des zones soumises à des contraintes naturelles. ".

9. Il résulte de ces dispositions que le schéma directeur régional des exploitations agricoles, qui fixe le seuil de surface au-delà duquel une autorisation d'exploiter est requise, détermine, pour le calcul des surfaces exploitées, des équivalences à la surface agricole utile moyenne en fonction du type de production, ces équivalences pouvant par ailleurs être fixées par région naturelle ou territoire présentant une cohérence en matière agricole. Le calcul des surfaces mises en valeur par les candidats est déterminé en prenant en compte l'ensemble des surfaces agricoles exploitées, le cas échéant affectées d'un coefficient d'équivalence à la surface utile régionale moyenne, permettant de tenir compte des conséquences des particularités de l'exploitation sur sa valeur ajoutée.

10. Le GAEC Drouet se prévaut des spécificités des parcelles qu'il exploite sur le littoral de la Manche, qui font l'objet de conventions d'usage agricole passées avec le Conservatoire du littoral pour la conservation d'un massif dunaire, en vertu desquelles s'applique un strict cahier des charges imposant un usage encadré et particulièrement extensif des terrains et soutient que ces spécificités auraient dû être prises en compte par le schéma directeur régional des exploitations agricoles pour fixer les seuils de surface et déterminer l'ordre de priorité entre les différentes demandes. Toutefois, les surfaces faisant l'objet de conventions d'usage agricole ne peuvent être regardées comme correspondant à un type de production particulier, ni comme étant constitutives d'une région naturelle ou d'un territoire. En tout état de cause, il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 3 et 4 qu'elles n'imposent la détermination d'un coefficient d'équivalence que par type de production, la prise en compte des régions naturelles et territoires présentant une cohérence en matière agricole résultant d'une simple faculté laissée à l'appréciation du préfet de région. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance, par le schéma directeur régional des exploitations agricoles, des dispositions susmentionnées du code rural et de la pêche maritime, doit être écarté.

11. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l'absence de détermination par le schéma de coefficients d'équivalence applicables aux surfaces du littoral conventionnées ne méconnaît pas le principe d'égalité qui, au demeurant, n'impose pas à l'autorité administrative de traiter différemment des situations différentes.

12. En troisième lieu, dès lors que le schéma directeur régional des exploitations agricoles n'avait pas à prendre en compte les spécificités des terrains conventionnés avec le Conservatoire du littoral, les moyens tirés de ce que cette absence de prise en compte méconnaîtrait les orientations de politique régionale énoncées à l'article 2 du schéma et entacherait d'illégalité ses articles 4 et 5.4, qui prévoient respectivement les modalités de fixation des seuils de contrôle et les critères mis en place pour départager des concurrents appartenant au même rang de priorité, ne peuvent qu'être écartés.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation :

13. En l'espèce, pour prendre la décision attaquée, le préfet de la région Normandie a estimé que la demande du GAEC Drouet relevait du rang de priorité n° 6 du schéma directeur régional des exploitations agricoles, correspondant aux surfaces d'exploitations dépassant le seuil d'agrandissement excessif, l'EARL de Dodeville relevant quant à elle du rang de priorité n° 5 du fait d'une surface d'exploitation inférieure au seuil fixé. Si le GAEC Drouet conteste son rang de classement, il ressort des pièces du dossier qu'il exploite au total une surface de 398 hectares, supérieure au seuil d'agrandissement excessif fixé par l'article 5.4 du schéma à 210 hectares, majoré de 70 hectares par associé exploitant à temps plein au-delà du premier et plafonné à 350 hectares. Par ailleurs, il résulte de ce qui a été dit au point 9 que la circonstance que 29% des surfaces prises en compte pour le calcul des surfaces mises en valeur par le GAEC porte sur des massifs dunaires soumis à de fortes contraintes environnementales n'est pas de nature à remettre en cause le calcul de la surface qu'il exploite. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que le GAEC Drouet n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 12 juin 2023.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la région Normandie et de l'EARL de Dodeville, qui ne sont pas partie perdante, la somme que le GAEC Drouet demande au titre des frais qu'il a engagés à l'instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du GAEC Drouet la somme de 1 500 euros, à verser à l'EARL de Dodeville.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2300770 et 2302119 sont rejetées.

Article 2 : Le GAEC Drouet versera la somme de 1 500 euros à l'EARL de Dodeville en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au GAEC Drouet, à l'EARL de Dodeville et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la région Normandie.

Délibéré après l'audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Rouland-Boyer, présidente,

Mme Sénécal, première conseillère,

Mme Remigy, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024.

La rapporteure,

Signé

J. REMIGY La présidente,

Signé

H. ROULAND-BOYERLa greffière,

Signé

E. BLOYET

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. BLOYET

N°s 2300770 - 2302119