Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2400591

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 mars 2024, M. A B, représenté par Me David, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 4 août 2023 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a ordonné son maintien au répertoire des détenus particulièrement signalés ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence, la publication de la délégation de signature n'étant pas opposable aux détenus faute d'affichage ;

- elle est entachée d'un vice de procédure compte tenu de l'irrégularité de la composition de la commission " DPS " ;

- elle est entachée d'un vice de procédure compte tenu de la méconnaissance du contradictoire ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est dépourvue de base légale ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

M. B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 16 janvier 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code pénitentiaire ;

- le code de procédure pénale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- l'instruction ministérielle du 11 janvier 2022 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Martinez,

- les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public.

Les parties n'étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B a été condamné le 14 décembre 1990 par la cour d'assises de Seine-Saint-Denis à la réclusion criminelle à perpétuité pour vol et tentative de meurtre, le 9 novembre 1999 par la cour d'assises de l'Aube à une peine de douze ans de réclusion criminelle pour le meurtre d'un officier public ou ministériel commis lors d'une évasion et le 25 janvier 2019 par la cour d'assises de Saône-et-Loire à une peine de vingt ans de réclusion criminelle pour des faits de vol avec arme et destruction de document ou objet concernant un crime ou un délit pour faire obstacle à la manifestation de la vérité. M. B est incarcéré au centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe depuis le 26 novembre 2020. Par une décision 4 août 2023, dont le requérant demande l'annulation, le garde des sceaux, ministre de la justice, a maintenu M. B au répertoire des détenus particulièrement signalés.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article D. 223-11 du code pénitentiaire : " En vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, garde des sceaux, ministre de la justice, décide de l'inscription et de la radiation des personnes détenues au répertoire des personnes détenues particulièrement signalées dans des conditions déterminées par instruction ministérielle ". En vertu de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, les directeurs d'administration centrale peuvent signer, au nom du ministre et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité. En vertu de l'article 3 de ce même décret, les directeurs d'administration centrale peuvent subdéléguer leur signature. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 4 août 2023 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a décidé le maintien de l'inscription de M. B au répertoire des détenus particulièrement signalés a été signée, par délégation, par Mme D C, directrice des services pénitentiaires, adjointe à la cheffe de bureau de la prévention des risques, qui a reçu délégation de signature aux fins de signer au nom du ministre de la justice, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés et décisions à l'exclusion des décrets, par un arrêté du 1er juillet 2023, régulièrement publié au journal officiel du 4 juillet 2023. Eu égard à l'objet d'une délégation de signature qui, quoique constituant un acte réglementaire, n'a pas la même portée à l'égard des tiers qu'un acte modifiant le droit destiné à leur être appliqué, cette publication, qui permet de donner une date certaine à la décision de délégation prise par le chef d'établissement, a constitué une mesure de publicité suffisante pour rendre les effets de la délégation de signature opposables aux tiers, notamment à l'égard des détenus de l'établissement pénitentiaire. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision contestée manque en fait et doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions () ". L'article L. 211-5 du même code précise que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

4. Une décision de maintien sur le répertoire des détenus particulièrement signalés, qui impose des sujétions particulières au détenu concerné, entre dans le champ d'application des articles précités et doit par suite être motivée.

5. En l'espèce, la décision en litige vise l'article D. 223-11 du code pénitentiaire, l'instruction ministérielle du 11 janvier 2022 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés ainsi que l'avis émis, le 14 mars 2023, par la commission locale des détenus particulièrement signalés du centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe pour l'année 2023. Elle mentionne en outre précisément les faits sur lesquels le garde des sceaux, ministre de la justice, s'est fondé pour maintenir l'inscription de M. B au répertoire des détenus particulièrement signalés, en particulier, les risques d'évasion et les violences verbales et physiques commises à l'encontre d'un détenu le 5 octobre 2022, les contacts qu'il a noués à l'extérieur et son comportement violent. Ainsi, elle comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Dès lors, le moyen tiré du caractère insuffisant de sa motivation manque en fait et doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article 1.2.2.2 de l'instruction ministérielle du 11 janvier 2022 visée ci-dessus, régulièrement publiée au bulletin officiel du ministère de la justice et invocable en application de l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration, les membres de la commission des détenus particulièrement signalés sont : " le chef d'établissement pénitentiaire ou son représentant, qui préside, / le procureur de la République ou son représentant, / le procureur national anti-terroriste ou son représentant, / le préfet ou son représentant, / le directeur interrégional des services pénitentiaires ou son représentant, / un représentant de chacun des services de police exerçant leurs activités dans le ressort du tribunal, / le commandant du groupement de gendarmerie départemental ou son représentant, / le délégué ou le correspondant local du renseignement pénitentiaire, / pour les personnes détenues prévenues, le magistrat saisi du dossier de la procédure au sens de l'article R. 57-5 du code de procédure pénale, / pour les personnes détenues condamnées pour des infractions autres que celles prévues en matière de terrorisme1, le juge de l'application des peines territorialement compétent dans le ressort de l'établissement pénitentiaire, / pour les personnes détenues condamnées pour des infractions en matière de terrorisme, le juge de l'application des peines en matière de terrorisme OAPAT), / pour les personnes détenues condamnées par une juridiction locale pour une infraction de nature terroriste (en pratique, cette hypothèse vise principalement les condamnations prononcées du chef d'apologie du terrorisme), le juge de l'application des peines territorialement compétent dans le ressort de l'établissement pénitentiaire ".

7. M. B soutient qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission des détenus particulièrement signalés, qui s'est tenue le 14 mars 2023, était régulièrement constituée. Toutefois, il ressort des avis recueillis lors de la séance de cette commission du même jour, versés au dossier par le garde des sceaux, que la commission était composée conformément aux dispositions précitées. Par suite, ce moyen doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1.2.3.3.2.1 de l'instruction ministérielle du 11 janvier 2022 : " Si la personne détenue souhaite consulter son dossier. elle doit être mise en mesure, et son défenseur le cas échéant, de consulter notamment les éléments suivants : / la synthèse des avis établie par le chef d'établissement; / la fiche pénale ; / le cas échéant, les antécédents disciplinaires ; / le cas échéant, les pièces fondant la décision envisagée, à l'exception des avis motivés des membres de la commission ; / lorsque le ministre de la justice n'entend pas suivre la proposition de radiation de la commission, son avis motivé tendant au maintien au répertoire des DPS ". Aux termes de l'article 1 .2.3.3.2.2 de la même instruction : " Si la personne détenue choisit de présenter des observations, celles-ci peuvent être de deux ordres, écrites et/ou orales () ".

9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. B s'est vu remettre, dans le cadre de la procédure contradictoire préalable, la synthèse des avis des membres de la commission des détenus particulièrement signalés et la proposition de maintien au répertoire des détenus particulièrement signalés. L'absence de consultation dans ce cadre de sa fiche pénale et de ses antécédents disciplinaires, dont il connaissait le contenu ainsi que l'ensemble des décisions qui y sont portées, ne l'a pas, en l'espèce, privé d'une garantie. M. B a également pu présenter ses observations écrites le 22 mars 2023. Dès lors, M. B n'est pas fondé à soutenir que la décision est irrégulière faute de communication intégrale des pièces de son dossier ou en raison de l'absence de présentation de ses observations prévues par les dispositions précitées.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article D. 223-11 du code pénitentiaire : " En vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, garde des sceaux, ministre de la justice, décide de l'inscription et de la radiation des personnes détenues au répertoire des personnes détenues particulièrement signalées dans des conditions déterminées par instruction ministérielle ". Il ressort de l'instruction ministérielle du 11 janvier 2022, prise pour la mise en œuvre de ces dispositions, que l'inscription d'un détenu au répertoire des détenus particulièrement signalés a pour seul effet d'appeler l'attention des personnels pénitentiaires et des autorités amenées à le prendre en charge sur ce détenu, en intensifiant à son égard les mesures particulières de surveillance, de précaution et de contrôle prévues pour l'ensemble des détenus par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Dans ce cadre, seules peuvent être apportées aux droits des détenus les restrictions résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l'intérêt des victimes, dans les conditions rappelées par l'article L. 6 du code pénitentiaire.

11. Il résulte de ce qui précède que le pouvoir réglementaire est compétent pour édicter le régime applicable aux décisions d'inscription des détenus au répertoire des détenus particulièrement signalés, qui, ainsi qu'il a été dit, ont pour seul effet de prescrire aux personnels et autorités pénitentiaires de faire preuve d'une vigilance particulière s'agissant de certains individus. Les limites éventuellement portées aux droits des détenus par le régime ainsi défini ne peuvent cependant légalement intervenir que dans le respect des conditions définies par le législateur, notamment à l'article L. 6 du code pénitentiaire. Dès lors, M. B n'est pas fondé à soutenir que les dispositions précitées de l'article D. 223-11 du code pénitentiaire sont illégales faute de disposition législative les encadrant.

12. En dernier lieu, le paragraphe 1.1 de l'instruction ministérielle du 11 janvier 2022 précise : " Les personnes détenues susceptibles d'être inscrites ou maintenues au répertoire des DPS sont celles dont au moins l'un des critères suivants est rempli : 1) appartenant à la criminalité organisée locale, régionale, nationale ou internationale ou aux mouvances terroristes, appartenance établie par la situation pénale ou par un signalement des autorités judiciaires et administratives ou des forces de sécurité intérieure ; 2) signalées ou ayant été signalées pour une évasion réussie, tentée ou projetée depuis un établissement pénitentiaire ou à l'occasion d'une extraction, d'un transfert administratif ou d'une translation judiciaire ; 3) susceptibles de mobiliser par tout moyen, un soutien humain, logistique ou financier extérieur en vue de s'évader et/ou de causer un trouble grave au bon ordre de l'établissement ; 4) dont la soustraction à la justice, en raison de leurs personnalités et/ou des faits pour lesquels elles sont écrouées pourraient avoir un impact important sur l'ordre public ; 5) susceptibles d'actes de grandes violences, ou ayant commis des atteintes graves à la vie d'autrui, des viols, actes de torture et de barbarie ou prises d'otage en établissement pénitentiaire ; 6) signalées ou ayant été signalées pour avoir été à· l'initiative d'un mouvement collectif, d'une mutinerie ou d'actes de dégradations de grande ampleur en établissement, ou d'avoir participé à plusieurs reprises à de tels incidents ".

13. M. B soutient que, pour limiter les risques d'atteinte à l'ordre public et la sécurité de l'établissement, son placement en quartier de prise en charge de la radicalisation et les transferts fréquents sont suffisants, et qu'aucun incident, depuis près de quatre ans, qui viendrait justifier sa dangerosité n'est mentionné dans la décision de maintien au registre des détenus particulièrement signalés. Toutefois, pour maintenir l'inscription de M. B au répertoire des détenus particulièrement signalés, le ministre de la justice, s'est fondé, d'une part, sur ses condamnations le 14 décembre 1990 par la cour d'assises de Seine-Saint-Denis à la réclusion criminelle à perpétuité pour vol et tentative de meurtre, le 9 novembre 1999 par la cour d'assises de l'Aube à une peine de douze ans de réclusion criminelle pour le meurtre d'un officier public ou ministériel commis lors d'une évasion et le 25 janvier 2019 par la cour d'assises de Saône-et-Loire à une peine de vingt ans de réclusion criminelle pour des faits de vol avec arme et destruction de document ou objet concernant un crime ou un délit pour faire obstacle à la manifestation de la vérité, d'autre part, sur son comportement violent, ses évasions pour lesquelles il a été condamné le 23 mai 2012 à une peine de six mois d'emprisonnement par le tribunal correctionnel de Moulins et le 22 avril 2014 à une peine de deux ans d'emprisonnement par le tribunal correctionnel de Vienne, ses deux tentatives d'évasions en 1992 et 1994 et, enfin, son impact sur l'ordre public. Il ressort des pièces du dossier que M. B a fait l'objet d'une sanction disciplinaire suite à des violences verbales et physiques contre un codétenu commises le 5 octobre 2022. La nature des faits pour lesquels M. B a été condamné démontre son appartenance à la criminalité organisée, et la possibilité de moyens logistiques que l'intéressé serait susceptible de mobiliser. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces constatations auraient perdu leur pertinence à la date de la décision contestée, notamment en raison de l'absence d'incident récent en détention. Dans ces conditions, compte tenu des liens entretenus par M. B, au moment de son incarcération, avec des organisations criminelles et de l'impact qu'une évasion serait susceptible d'avoir sur l'ordre public, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que le garde des sceaux a décidé de maintenir M. B sur le répertoire des détenus particulièrement signalés.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. B doit être rejetée dans l'ensemble de ses conclusions, y compris celles tendant l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à Me David et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 24 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Cheylan, président,

M. Martinez, premier conseiller,

Mme Groch, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2025.

Le rapporteur,

Signé

P. MARTINEZ

Le président,

Signé

F. CHEYLAN

La greffière,

Signé

E. LEGRAND

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. LEGRAND