Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2100044

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 janvier 2021, le 11 mars 2022 et le 1er juillet 2022, Mme B C épouse A, représentée par Me Meloni, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 10 septembre 2020 par lequel le préfet de la Haute-Corse a déclaré d'utilité publique, au bénéfice de la commune de Crocicchia, la régularisation d'une voie communale desservant le hameau de Nove Piane et déclaré cessibles les parcelles nécessaires à cette régularisation ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Crocicchia la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'est pas justifié que des convocations écrites ont été adressées aux conseillers municipaux trois jours francs avant la séance du 18 mai 2018 du conseil municipal, conformément aux dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ;

- il n'est pas établi que les conseillers municipaux ont bénéficié d'une information suffisante sur le projet de délibération ;

- la délibération du 18 mai 2018 du conseil municipal ne se prononce pas sur l'engagement d'une procédure d'expropriation, n'autorise pas le maire à saisir le préfet d'une demande de déclaration d'utilité publique et ne demande pas l'organisation conjointe de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et de l'enquête parcellaire ;

- le préfet n'a pas été saisi d'une délibération mentionnant l'ensemble des parcelles nécessaires à la réalisation du projet ;

- le dossier soumis à l'enquête publique ne comprenait pas l'ensemble des documents prévus à l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le rapport du commissaire enquêteur comporte des imprécisions et des inexactitudes ;

- le commissaire enquêteur a manqué à son obligation d'impartialité ;

- les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées ;

- l'arrêté attaqué n'est pas accompagné d'un document exposant les motifs et considérations justifiant l'utilité publique de l'expropriation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le préfet a été induit en erreur sur la nature réelle de l'opération projetée, en l'absence de voie communale à régulariser ;

- l'expropriation projetée, qui tend à satisfaire l'intérêt privé des trois seuls habitants du hameau de Nove Piane, porte une atteinte excessive au droit de propriété et n'est pas d'utilité publique ;

- aucun document d'arpentage n'a été réalisé préalablement à la déclaration de cessibilité pour délimiter précisément les deux fractions de la parcelle cadastrée section B n° 142 lui appartenant, en méconnaissance des dispositions des articles R. 132-1 et R. 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et de l'article 7 du décret du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ;

- la déclaration de cessibilité est illégale en raison de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique ;

- l'arrêté attaqué, en tant qu'il prononce la cessibilité des parcelles, est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires, enregistrés le 21 décembre 2021 et le 30 mars 2022, la commune de Crocicchia, représentée par Me Muscatelli, conclut au rejet de la requête et à ce que Mme C épouse A lui verse la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré du défaut de motivation de la délibération du 18 mai 2018 est inopérant ;

- le moyen tiré du défaut de motivation de la déclaration d'utilité publique est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par Mme C épouse A ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2022, le préfet de la Haute-Corse conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le moyen tiré du défaut de motivation de la déclaration d'utilité publique est inopérant ;

- le moyen tiré de ce que la déclaration d'utilité publique n'est pas accompagnée d'un document exposant les motifs et considérations justifiant son utilité publique est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par Mme C épouse A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D,

- les conclusions de M. Halil, rapporteur public,

- et les observations de Me Meloni, représentant Mme C épouse A, et de Me Goubet, substituant Me Muscatelli, représentant la commune de Crocicchia.

Une note en délibéré présentée par la commune de Crocicchia a été enregistrée le 27 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par acte du 4 août 2004, Mme B C épouse A a hérité de sa mère, Marie-Gertrude Agostini, épouse C, de biens immobiliers comprenant notamment les parcelles cadastrées section B n° 139, 140, 141 et 142, situées hameau Saint André, sur le territoire de la commune de Crocicchia. Un chemin d'une longueur d'un kilomètre, traversant notamment la parcelle n° 142, a été aménagé, vers l'année 1967, pour permettre aux résidents du hameau de Nove Piane, situé en amont, d'accéder directement à la route départementale n° 515. Par courrier du 22 octobre 1973, la mère de la requérante s'est plainte notamment d'un " élargissement extraordinaire " réalisé lors de travaux de réparation " de la route " passant sur sa propriété. Un revêtement a été posé en 1974 sur la voie ainsi créée. Mme C ayant fait état de son droit de ne plus tolérer le passage de tiers sur sa propriété, le conseil municipal de Crocicchia a, par une délibération n° 15-2018 du 18 mai 2018, autorisé le maire de la commune à engager une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique afin de régulariser l'implantation de cette voie sur des propriétés privées. L'enquête d'utilité publique et l'enquête parcellaire se sont déroulées concomitamment du 20 août 2019 au 13 septembre 2019. Par un arrêté du 10 septembre 2020, le préfet de la Haute-Corse a déclaré d'utilité publique, au bénéfice de la commune de Crocicchia, la régularisation d'une " voie communale " et déclaré cessibles les parcelles correspondantes. La juge de l'expropriation du département de la Haute-Corse, près le tribunal judiciaire de Bastia, a, par une ordonnance du 16 novembre 2020, prononcé l'expropriation au profit de la commune de Crocicchia des immeubles et portions d'immeubles mentionnés dans l'état parcellaire joint, et notamment de deux parties, d'une surface de 443 et de 638 m², de la parcelle cadastrée section B n° 142 d'une superficie totale de 3 785 m². Mme C demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 10 septembre 2020 du préfet de la Haute-Corse.

Sur la légalité de la délibération du 18 mai 2018 du conseil municipal de Crocicchia :

2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. " et aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-11 : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. " Il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, laquelle peut être la mairie, et qu'il doit être procédé à cet envoi en respectant un délai de trois jours francs avant la réunion.

3. Il ressort des mentions de la délibération du conseil municipal de la commune de Crocicchia, qui comprend 80 habitants, que la convocation à la séance du 18 mai 2018 a été adressée aux conseillers municipaux le 11 mai 2018, soit dans le respect du délai de trois jours francs prévu par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales. Si la requérante conteste que les convocations aient été faites dans les délais légaux, elle n'assortit ses allégations d'aucun élément circonstancié. Par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises inscrites sur la délibération, qui, au demeurant, fait foi jusqu'à preuve contraire. Mme C n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que le délai prévu par l'article L. 2121-11 aurait été méconnu. En outre, la circonstance que la commune aurait produit les attestations des cinq membres du conseil municipal ayant siégé sans verser au dossier un exemplaire d'une convocation ne saurait suffire à caractériser une méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales.

4. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre au tribunal d'en apprécier le bien-fondé.

5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. "

6. Contrairement à ce que soutient la requérante, le conseil municipal a, par la délibération du 18 mai 2018, expressément autorisé le maire à engager la procédure d'expropriation en vue de la régularisation de la voie aménagée sur des propriétés privées et à effectuer toutes démarches auprès des services de l'Etat pour constituer le dossier d'expropriation pour cause d'utilité publique. La délibération, qui est suffisamment précise, n'avait pas à désigner chacune des parcelles nécessaires à l'opération en vue de laquelle l'expropriation est demandée.

7. Enfin, il résulte de la combinaison des dispositions de l'article R. 112-1 et du second alinéa de l'article R. 131-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et l'enquête parcellaire sont ouvertes et organisées par le préfet du département où doit se dérouler l'opération. La circonstance que le conseil municipal ne se soit pas prononcé sur l'organisation conjointe des deux enquêtes est sans incidence sur la légalité de la délibération du 18 mai 2018.

8. Il résulte de ce qui a été indiqué aux points 2 à 7 que Mme C n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté préfectoral attaqué a été pris au vu d'une délibération entachée d'illégalité.

Sur l'enquête publique :

9. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses. " L'article R. 112-5 dispose que " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, () l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. "

10. La déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la régularisation, par le transfert dans le domaine de la commune, de l'assiette de la voie, ouverte à la circulation publique, qui est aménagée depuis plusieurs années sur des propriétés privées. Il suit de là que la composition du dossier soumis à l'enquête publique est fixée conformément aux dispositions de l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Il ressort des pièces versées aux débats devant le tribunal que le dossier adressé par la commune de Crocicchia au préfet de la Haute-Corse pour être soumis à l'enquête publique comprenait notamment une notice explicative, un plan de situation, un plan parcellaire faisant apparaître l'emprise foncière concernée par la demande d'expropriation, un état évaluatif des dépenses d'acquisition et des travaux de mise en sécurité de la voie, ainsi qu'un état parcellaire. Il suit de là que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier soumis à l'enquête manque en fait et doit être écarté.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en indiquant dans ses conclusions tenir compte notamment de l'utilisation quotidienne de la voie en litige " que personne ne conteste, pas même Mme A " et de l'" utilité évidente " de la voie, le commissaire enquêteur aurait manqué à l'exigence d'impartialité résultant des dispositions de l'article R. 123-4 du code de l'environnement.

12. Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. "

13. Le commissaire enquêteur a notamment fait état, dans ses conclusions, de l'utilité de la voie existante à régulariser, dont il a estimé qu'elle est utilisée quotidiennement et dont le hameau ne peut selon lui se passer, de ce que seule la commune est à même de la rénover et de ce que l'autre voie menant au hameau de Nove Piane est un chemin pédestre. Les conclusions ainsi énoncées sont suffisamment motivées au regard des exigences de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors même qu'il n'a pas dressé le bilan des avantages et des coûts de l'opération pour laquelle la déclaration d'utilité publique était demandée. Les circonstances que la référence faite par le commissaire enquêteur à " la vie économique du hameau " est dépourvue de précision, qu'il aurait mentionné à tort l'existence d'une servitude depuis plus de trente ans et qu'il ne justifie pas que la commune accepterait de prendre en charge la rénovation de la voie que les propriétaires lui semblent être dans l'incapacité de réaliser, ne sont pas de nature à faire regarder comme insuffisamment motivées les conclusions du commissaire enquêteur. Le moyen soulevé doit dès lors être écarté.

Sur la déclaration d'utilité publique :

14. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'acte déclarant d'utilité publique l'opération est accompagné d'un document qui expose les motifs et considérations justifiant son utilité publique. " Il résulte des dispositions du premier alinéa du même article que ces dispositions sont applicables aux seules déclarations d'utilité publique des opérations susceptibles d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement. Il ressort des pièces du dossier et notamment du courrier adressé le 22 mai 2019 par le directeur départemental des territoires et de la mer de la Haute-Corse, que l'opération en litige n'est pas soumise à l'obligation de comporter une évaluation environnementale et qu'elle n'entre dès lors pas dans le champ des prévisions de l'article L. 123-2 du code de l'environnement. En tout état de cause, les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui exigent que l'auteur de la décision, une fois cette dernière prise, porte à la connaissance du public une information supplémentaire explicitant les motifs et les considérations qui l'ont fondée, ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de la déclaration d'utilité publique qui serait une condition de légalité de cette dernière. Ainsi, les dispositions de cet article ne peuvent être utilement invoquées à l'encontre d'un acte déclarant d'utilité publique une opération. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ne comporte pas de motivation de l'utilité publique qu'il déclare, en méconnaissance de ces dispositions, est inopérant.

15. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les éléments transmis par la commune de Crocicchia à l'appui de sa demande de déclaration d'utilité publique auraient conduit le préfet de la Haute-Corse à se méprendre sur l'objet exact de l'opération.

16. Il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique.

17. Mme C est propriétaire de la parcelle cadastrée section B n° 142, d'une superficie de 3 785 m², plantée de châtaigniers, sur laquelle la voie en litige, aménagée vers 1967 et revêtue en 1974, occupe, du fait de son tracé, deux emprises de 443 et 638 m². Cette voie, ouverte à la circulation publique et d'une longueur totale d'un kilomètre, permet la desserte automobile du hameau de Nove Piane. L'opération projetée a une emprise limitée à l'assiette de la voie existante. Le transfert de l'ouvrage dans le domaine de la commune mettra celle-ci en mesure de réaliser des travaux de réfection de la voie afin de contribuer à l'amélioration de la circulation dans les conditions de sécurité requises. Par ailleurs, le coût de l'acquisition de l'ensemble des terrains nécessaires, évalué à 5 000 euros, est limité. L'autre chemin existant n'est pas carrossable sur la totalité de son parcours et son aménagement ne permettrait pas à la commune de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes. Si l'atteinte au droit de propriété est importante, en raison notamment du morcellement de la parcelle cadastrée section B n° 142, résultant de la configuration de la voie, cette atteinte n'est pas excessive au regard de l'intérêt de l'opération. Celle-ci répond à une finalité d'intérêt général et ne comporte pas d'inconvénients d'ordre social ou économique. Ainsi, le moyen tiré du défaut d'utilité publique doit être écarté.

Sur la déclaration de cessibilité :

18. Il résulte de ce qui précède que Mme C n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué, en tant qu'il déclare cessibles les parcelles nécessaires à la régularisation de la voie desservant le hameau de Nove Piane, serait dépourvu de base légale du fait de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique.

19. Aux termes de l'article R. 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. () " L'article 7 de ce décret prévoit que " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit indiquer, pour chacun des immeubles qu'il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (section, numéro du plan et lieu-dit). () / Lorsqu'il réalise ou constate une division de la propriété du sol entraînant changement de limite, l'acte ou la décision doit désigner l'immeuble tel qu'il existait avant la division et chacun des nouveaux immeubles résultant de cette division () / () / () / S'il s'agit d'immeubles situés dans les communes où le cadastre a été rénové, et faisant l'objet d'une mutation par décès, d'un acte ou d'une décision judiciaire translatif, déclaratif ou constitutif d'un droit réel susceptible d'hypothèque, la désignation est faite conformément à un extrait cadastral ayant moins de six mois de date au jour de la remise au service chargé de la publicité foncière, et, en cas de changement de limite, d'après les documents d'arpentage établis spécialement en vue de la conservation du cadastre. Cet extrait ou ces documents doivent être remis au service chargé de la publicité foncière à l'appui de la réquisition de la formalité. "

20. Il résulte des dispositions combinées rappelées au point précédent que lorsqu'un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui implique de modifier les limites des terrains concernés, un document d'arpentage doit être préalablement réalisé afin que l'arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document. Le défaut d'accomplissement de cette obligation, qui constitue alors une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d'expropriation, entache d'irrégularité l'arrêté de cessibilité.

21. Il est constant que la déclaration de cessibilité n'a pas été précédée d'un document d'arpentage alors même que la parcelle cadastrée section B n° 142 dont Mme C est propriétaire n'est que partiellement expropriée. Le seul plan parcellaire produit par la commune de Crocicchia à l'appui de sa demande d'expropriation ne suffit pas à établir les limites exactes des deux parties déclarées cessibles de la parcelle B 142. Si la commune fait valoir qu'un document d'arpentage n'est pas nécessaire dès lors que les limites des parties à exproprier se superposent aux limites de la voie existante et sont ainsi " clairement identifiables ", il ressort toutefois des pièces du dossier que les limites de la voie, laquelle doit faire l'objet de travaux de réfection et d'aménagements hydrauliques, ne sont pas définies avec une précision suffisante. Il résulte de ce qui a été indiqué au point 20 que l'absence de document d'arpentage, qui constitue une garantie pour Mme C, entache d'irrégularité l'arrêté attaqué, en tant qu'il déclare cessibles, au profit de la commune de Crocicchia, une partie de la parcelle cadastrée section B n° 142 lui appartenant.

22. La circonstance que l'opération envisagée ne profiterait qu'à trois habitants du hameau de Nove Piane n'établit pas l'existence du détournement de pouvoir allégué.

23. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 10 septembre 2020 du préfet de la Haute-Corse seulement en tant qu'il déclare cessibles au profit de la commune de Crocicchia deux parties de la parcelle cadastrée section B n° 142 lui appartenant.

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Crocicchia demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Crocicchia une somme de 800 euros chacun au titre des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 10 septembre 2020 du préfet de la Haute-Corse est annulé en tant qu'il déclare cessibles au profit de la commune de Crocicchia deux parties de la parcelle cadastrée section B n° 142 appartenant à Mme C.

Article 2 : L'Etat et la commune de Crocicchia verseront à Mme C une somme de 800 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Crocicchia présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C épouse A, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à la commune de Crocicchia.

Copie en sera transmise au préfet de la Haute-Corse.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, où siégeaient :

- M. Vanhullebus, président,

- Mme Castany, première conseillère,

- Mme Muller, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

Le président-rapporteur,

Signé

T. DL'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

Signé

C. CASTANY

La greffière,

Signé

R. ALFONSI

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

R. ALFONSI