Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2100772

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 juin 2021, le 15 mars 2022, le 11 avril 2022 et le 14 juillet 2022, Mme D A née C, Mme B A, Mme E A, Mme F A et M. G A, représentés par Me Eon, demandent au tribunal d'annuler pour excès de pouvoir la délibération 26 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Calvi a approuvé le plan local d'urbanisme.

Les requérants soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la délibération du 26 février 2015 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme et la délibération du 3 juin 2019 arrêtant le projet du plan local d'urbanisme n'ont pas fait l'objet des mesures de publicité prescrites par l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme, notamment la publication au recueil des actes administratifs comme le prévoit l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération du 26 mars 2021 adoptant le plan local d'urbanisme n'a pas été publiée sur le portail national de l'urbanisme ;

- le défaut de consultation de la communauté de communes de Calvi Balagne, de la chambre de commerce et d'industrie de la Haute-Corse, de la chambre des métiers de la Haute-Corse, de la chambre d'agriculture, des chemins de fer de la Corse et du syndicat mixte gérant le parc naturel régional de la Corse entache d'irrégularité la procédure d'élaboration et d'adoption du plan local d'urbanisme attaqué ;

- la délibération passe outre l'avis défavorable de la commission départementale de préservations des espaces naturels, agricoles et forestiers (CTPENAF), qui est conforme en vertu des dispositions de l'alinéa 8 de l'article L. 112-1.1 du code rural ;

- sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation le classement en zone ASa des parcelles cadastrées section D n°s 39p, 42p, 43, 47, 48, 662p, 664, 665 et 666, le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section D n°s 45 et 662, le classement en zone naturelle remarquable des parcelles cadastrées section AO n° 64 et 65 et le classement en zone ASa inondable des parcelles cadastrées section AO 25, 50 et 51.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 janvier et 11 avril 2022, la commune de Calvi, représentée par Me Ribière, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pierre Monnier, président ;

- les conclusions de Mme Christine Castany, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Eon, avocat des requérants, ainsi que celles de Me Ribière, avocat de la commune de Calvi.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 février 2015, le conseil municipal de Calvi a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Par une délibération en date du 3 juin 2019, le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 2 octobre au 20 novembre 2020, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable sans réserve. Par délibération du 26 mars 2021, le conseil municipal de Calvi a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Les consorts A, qui ont adressé au maire du Calvi un recours gracieux le 25 mai 2021, demandent l'annulation de la délibération du 26 mai 2021 et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux.

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme applicables depuis le 1er janvier 2016, qui reprennent les dispositions de l'article R*123-24 en vigueur du 17 février 2013 au 1er janvier 2016 : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : / 1° La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation. (). / 2° La délibération qui approuve () un plan local d'urbanisme ; / () 4° La décision ou la délibération prononçant la déclaration de projet ". Aux termes de l'article R. 153-21 du même code, dans sa version en vigueur du 1er janvier 2016 au 16 octobre 2021, qui reprennent les dispositions de l'article R*123-25 en vigueur du 17 février 2015 au 1er janvier 2016 : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : 1° Au Recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus () la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que doivent être écartés comme manquant en fait les moyens tirés de ce que la délibération du 26 février 2015 approuvant le projet du plan local d'urbanisme et la délibération du 3 juin 2019 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme n'ont pas fait l'objet des mesures de publicités adéquates dès lors, notamment, que ces délibérations ont été publiées aux recueils des actes administratifs de la ville de Calvi, respectivement, du 1er trimestre 2015 et du 2ème trimestre 2019.

4. D'autre part, la circonstance que la délibération attaquée du 26 mars 2021 approuvant le plan local d'urbanisme n'aurait pas été publiée sur le portail national de l'urbanisme est sans incidence sur la légalité de cette délibération. Le moyen doit donc être écarté comme inopérant.

5. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les délibérations des 26 février 2015, 3 juin 2019 et 26 mars 2021 n'ont pas fait l'objet des mesures de publicité requises.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 () ". Aux termes de l'article L. 132-7 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / Il en est de même du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ".

7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la communauté de communes de Calvi-Balagne, la chambre de commerce et d'industrie de la Haute-Corse, la chambre des métiers et de l'artisanat de la Haute-Corse, la chambre d'agriculture et la collectivité territoriale de Corse, gestionnaire des chemins de fer de la Corse, ont été saisies pour avis sur le projet de plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'association de ces personnes doit être écarté comme manquant en fait.

8. D'autre part, la commune de Calvi ne faisant pas partie du parc naturel régional de la Corse, le moyen tiré de ce que l'organisme de gestion de ce parc n'a pas été consulté doit être écarté comme manquant en droit.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme relatif à l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : () 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ; () ". Selon l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime , dans sa rédaction alors en vigueur: " Dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l'environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. / () / Cette commission peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Elle émet, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme. Elle peut demander à être consultée sur tout autre projet ou document d'aménagement ou d'urbanisme, à l'exception des projets de plans locaux d'urbanisme concernant des communes comprises dans le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé après la promulgation de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. / () / Lorsqu'un projet d'élaboration, de modification ou de révision d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour conséquence, dans des conditions définies par décret, une réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou une atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation, l'autorité compétente de l'Etat saisit la commission du projet. Celui-ci ne peut être adopté qu'après avis conforme de cette commission. () ". Aux termes des dispositions de l'article D. 112-1-24 de ce code, dans leur rédaction applicable au litige : " La commission prévue aux articles L. 112-1-1, L. 112-1-2, L. 181-10 et L. 184-6 est saisie des projets mentionnés au cinquième alinéa de l'article L. 112-1-1 par le préfet territorialement compétent (). Elle rend son avis au plus tard trois mois à compter de cette saisine. A défaut de réponse dans ce délai, l'avis est réputé favorable () ". Enfin, aux termes de l'article L. 112-1-2 du même code : " En Corse, une commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, présidée conjointement par le représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse et par le président du conseil exécutif ou leurs représentants, et composée en application des deux premiers alinéas de l'article L. 112-1-1, exerce, dans les mêmes conditions, les compétences dévolues par ce même article à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ".

10. Il résulte de ces dispositions que la commission territoriale de la préservation des espaces naturel, agricoles et forestiers (CTPENAF) n'émet un avis conforme que lorsque le projet de plan local d'urbanisme a pour conséquence une réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée (AOP) ou une atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation. Or, il ressort des pièces du dossier que la CTPENAF de Corse n'a pas été saisie par l'autorité compétente de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article D. 112-1-24 citées au point 9 mais par la commune de Calvi en application de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme. En tout état de cause, l'avis de la CTPENAF de Corse du 19 septembre 2019 fait état d'une " consommation globale encore excessive d'espaces à potentialité agricole ayant les caractéristiques des ESA " (espaces stratégique agricoles). Eu égard au fait que cet avis s'est seulement prononcé au regard de l'objectif général de préservation des terres agricoles, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en cause aurait pour conséquence une réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou une atteinte substantielle aux conditions de production de cette appellation. Le moyen tiré du caractère conforme de l'avis défavorable de la CTPENAF de Corse du 19 septembre 2019 doit, dès lors, être écarté.

11. En quatrième et dernier lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. D'abord, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et, dans sa rédaction alors en vigueur, " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ".

13. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

14. Il ressort des pièces du dossier, notamment du site géoportail, que, d'une part, les parcelles cadastrées section D n°s 39p, 42p, 43, 47, 48, 662p, 664, 665 et 666 dont les requérants contestent le classement en zone A, dans un secteur ASa du plan local d'urbanisme, correspondant aux espaces stratégiques agricoles, sont situées non loin de secteurs construits classés en zone U, notamment les villas " Mandarine " à l'ouest et la cité Champeau 2 au nord, et que, d'autre part, une partie des parcelles cadastrées section D n°s 39p, 42p et 662p sont classées en zone UCc. Toutefois, seule la parcelle cadastrée section D n° 662p est bâtie et la partie du territoire où les parcelles susmentionnées sont implantées a une vocation agricole ainsi que le laisse à penser la toponymie environnante : " Amandulettu ", " Clos calvese " ou " l'Olivi ". Ces parcelles présentent donc un caractère agricole. La circonstance que l'expert ingénieur agronome commis par les requérants a conclu que ces parcelles sont situées dans une zone périurbaine avec des potentialités agronomiques faibles et des contraintes environnementales et législatives rendant impossible l'établissement de structures agricoles rentables adaptées aux méthodes de l'agriculture actuelle ne fait pas obstacle à son classement en zone A. En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ce classement n'est pas incompatible avec les critères des ESA tels que définis par le PADDUC dès lors que les parcelles ont une pente inférieure ou égale à 15 %, et qu'elles ont un potentiel économique, même faible, sans qu'y fasse obstacle la double circonstance qu'elles ne soient pas équipées d'infrastructures d'irrigation ou qu'il n'y ait pas de projet d'équipement d'irrigation. Ainsi les requérants ne sont pas fondés à soutenir que leur classement en zone A serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation, d'erreur de fait ou d'erreur de droit.

19. Ensuite aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / () / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; () ".

20. Les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Les propriétaires ne disposent par ailleurs d'aucun droit au maintien du classement antérieur de leurs parcelles.

21. D'une part, le règlement graphique du plan local d'urbanisme en litige classe la parcelle cadastrée section D n° 45 et une partie de la parcelle cadastrée section D n° 662p en zone naturelle " N ", constituée d'espaces naturels qu'il convient de protéger en raison notamment de la qualité du paysage et du caractère des éléments naturels qui la composent. Il ressort des pièces du dossier que si les deux parcelles en cause sont bâties, elles sont implantées au sein d'un compartiment à dominante naturelle, partiellement boisé. Le secteur dans lequel s'insèrent ces parcelles s'ouvre en outre, à l'est, sur de vastes étendues naturelles ou agricoles ne comportant que de très rares constructions. Bien que la parcelle cadastrée section D n° 664 soit desservie par les voies et réseaux et alors même que cette parcelle était classée en zone constructible dans le plan d'occupation des sols antérieur, le classement des parcelles cadastrées section D n°s 45 et 662p en zone naturelle se justifie notamment au regard de la volonté des auteurs du plan, de limiter la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de lutter contre l'étalement urbain. Ainsi eu égard à l'ensemble de ces éléments, les dispositions retenues par les auteurs du plan local d'urbanisme pour le classement des parcelles des requérants n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

21. D'autre part, le règlement graphique du plan local d'urbanisme en litige classe les parcelles cadastrées section AO n°s 64 et 65 en zone naturelle " N ". Il ressort des pièces du dossier que ces deux parcelles, qui ne sont pas bâties, sont implantées au bord d'une route et se trouvent dans une partie à dominante naturelle, partiellement boisée. Le secteur dans lequel s'insèrent ces parcelles s'ouvre en outre, à l'est, sur de vastes étendues naturelles ou agricoles ne comportant que de très rares constructions. Bien que ces parcelles étaient classées en zone constructible dans le plan d'occupation des sols antérieur, leur classement en zone naturelle se justifie notamment au regard de la volonté des auteurs du plan, exprimée notamment dans le projet d'aménagement et de développement durables, de limiter la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de lutter contre l'étalement urbain. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, les dispositions retenues par les auteurs du plan local d'urbanisme pour le classement des parcelles des requérants n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

22. Enfin, les requérants contestent le classement en zone inondable des parcelles cadastrées section AO n°s 25, 50 et 51. Le projet d'aménagement et de développement durable prévoit à cet égard que les risques d'inondation aux abords des principaux ruisseaux de la commune, le Vivariu et la Figarella, sont intégrés dans le règlement et le zonage du plan local d'urbanisme afin de prévenir et de protéger les habitants contre d'éventuels risques liés aux inondations. Pour apprécier ce risque d'inondation, la commune de Calvi ne conteste pas qu'elle s'est fondée sur les documents de son plan de prévention des risques d'inondation (PPRI). Toutefois, la cour administrative d'appel de Marseille, dans son arrêt n° 11MA01397 du 25 juillet 2014, a annulé l'arrêté du 4 décembre 2009 par lequel le préfet de la Haute-Corse a approuvé le PPRI des bassins versants de Figarella, du Fiume Seccu et du Vivariu sur le territoire de la commune de Calvi au motif, notamment, qu'aucun recueil de donnée ou aucune constatation n'avait été réalisé sur ledit bassin versant. Contrairement à ce que soutient la commune de Calvi, l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille porte sur les trois parcelles dont le caractère inondable est contesté par les requérants. Par suite, le classement en zone inondable des trois parcelles en cause n'est justifié par aucun élément probant. Il suit de là que les requérants sont fondés à soutenir que le classement de ces trois parcelles en zone inondable est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

21. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation de la délibération du 26 mars 2021 en tant qu'elle classe en zone inondable des parcelles cadastrées section AO n°s 25, 50 et 51.

Sur les frais liés au litige :

22. La commune de Calvi succombant à la présente instance, ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne sauraient être accueillies.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 26 mars 2021 est annulée en tant qu'elle classe en zone inondable des parcelles cadastrées section AO n°s 25, 50 et 51.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A née C, Mme B A, Mme E A, Mme F A et M. G A et à la commune de Calvi.

Copie, pour information, en sera transmise au préfet de la Haute-Corse.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Monnier, président ;

M. Jan Martin, premier conseiller ;

M. Hanafi Halil, conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 2 mai 2023.

Le président-rapporteur,

Signé

P. MONNIER

L'assesseur le plus ancien

dans l'ordre du tableau,

signé

J. MARTINLa greffière,

Signé

H. MANNONI

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Corse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

H. MANNONI