Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2100944

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 14 août 2021, le 11 mars 2022 et le 12 mai 2022, Mme A B, représentée par Me Francisci, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération 26 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Calvi a approuvé le plan local d'urbanisme, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux adressé au maire de Calvi le 22 avril 2021 ;

2°) d'enjoindre dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard :

- au maire de Calvi de convoquer le conseil municipal en inscrivant à l'ordre du jour une modification du plan local d'urbanisme de nature à remédier aux illégalités l'entachant en ce qui concerne les parcelles de la zone agricole située lieudit Vetrice et la parcelle cadastrée section F n° 215,

- à la commune de Calvi d'adopter une délibération procédant au nouveau classement, d'une part, en zone UFa des parcelles de la zone agricole située lieudit Vetrice, d'autre part, de la parcelle cadastrée section F n° 215 en zones UFa du plan local d'urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Calvi la somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requérante soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- les conseillers municipaux n'ont pas reçu la note de synthèse comme le prévoient les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- l'information du public sur le projet n'a pas été faite de manière suffisante, la concertation publique a été insuffisante et ne s'est pas déroulée de manière sincère puisque le plan local d'urbanisme approuvé n'a pas pris suffisamment en compte le résultat de la concertation ;

- l'absence de visas a limité l'information des élus et des justiciables et la délibération est insuffisamment motivée en ce qui concerne le zonage agricole ;

- le contenu du rapport de présentation est insuffisant et les choix d'aménagement sont insuffisamment motivés, notamment en ce qui concerne le zonage agricole ;

- les documents graphiques sont insuffisamment précis ;

- le classement en zone inconstructible au regard de la loi littoral est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le règlement du plan local d'urbanisme est illégal en ce qu'il autorise la construction d'annexes en zone agricole ;

- le plan local d'urbanisme ne respecte pas la notion de capacité d'accueil énoncée à l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme ;

- le classement en zone agricole de la parcelle cadastrées section F n° 215 est entaché d'incohérence, d'erreur de fait, d'erreur de droit, et d'erreur manifeste d'appréciation dès lors, notamment, que cette parcelle était susceptible d'intégrer la UFa qui permet la construction de maisons d'habitation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 janvier et 11 avril 2022, la commune de Calvi, représentée par Me Ribière, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par courrier du 3 février 2023, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de surseoir à statuer, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, en vue de permettre la régularisation du vice tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

Des observations en réponse de Mme B ont été enregistrées le 10 février 2023.

Par un mémoire, enregistré le 11 février 2023, la commune de Calvi a fait valoir ses observations en réponse au courrier du 3 février 2023 du tribunal.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pierre Monnier, président ;

- les conclusions de Mme Christine Castany, rapporteure publique ;

- les observations de Me Francisci, avocate Mme A B, ainsi que celles de Me Ribière, avocat de la commune de Calvi.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 février 2015, le conseil municipal de Calvi a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Par une délibération en date du 3 juin 2019, le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 2 octobre au 20 novembre 2020, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable sans réserve. Par délibération du 26 mars 2021, le conseil municipal de Calvi a approuvé le plan local d'urbanisme. Mme B, qui a adressé au maire du Calvi un recours gracieux le 25 mai 2021, demande l'annulation de la délibération du 26 mai 2021 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " La durée de l'enquête publique est fixée par l'autorité compétente chargée de l'ouvrir et de l'organiser. Elle ne peut être inférieure à trente jours pour les projets, plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale. () Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours () "

3. Il ressort des pièces du dossier que, par arrêté en date du 10 septembre 2020, le maire de Calvi a décidé que l'enquête publique se déroulerait du lundi 5 octobre 2020 au vendredi 6 novembre 2020. Toutefois, en raison de la crise sanitaire de Covid-19, la période d'enquête a été prorogée jusqu'au vendredi 20 novembre 2020. Ainsi que le note le commissaire enquêteur, cette période a permis au public de participer ainsi qu'en atteste, notamment, le passage d'une soixantaine de personnes en mairie lors des permanences. Par suite, Mme B n'est pas fondée à soutenir que la durée d'enquête aurait dû s'étendre à une durée de trois mois en raison de la pandémie de Covid-19.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement () ".

5. Si le commissaire-enquêteur relève des coquilles et des imprécisions dans les pièces du rapport de présentation, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces imperfections soient d'une ampleur susceptible d'affecter la régularité de l'enquête publique.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ".

7. A l'appui de son moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, Mme B se borne à soutenir que le rapport de présentation est insuffisant concernant les espaces agricoles. Toutefois, d'une part, la partie 2 de ce rapport dresse, de la page 15 à la page 27 un diagnostic agricole détaillé en faisant d'abord un état des lieux, puis en soulignant les potentialités de l'agriculture calvaise et, enfin, en mettant en évidence l'articulation avec le PADDUC. D'autre part, la partie 5 du même rapport énonce aux pages 7 et suivantes les motifs retenus pour l'institution et la délimitation de la zone naturelle A, notamment pour la plaine de la Figarella, où se trouve implantée la parcelle cadastrée section F n° 215 de la requérante. A la supposer établie, la circonstance invoquée par la requérante selon laquelle la chambre d'agriculture n'aurait pas effectué de diagnostic agricole sur le secteur de cette parcelle n'est pas de nature à entacher d'insuffisance le rapport de présentation dès lors que ce dernier souligne que le diagnostic n'a pour objectif que d'aider la municipalité à orienter ses choix en matière d'urbanisme en fonction des contraintes agricoles.

8. En quatrième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ".

9. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Calvi a convoqué le 19 mars 2021, en y joignant une notice explicative, les membres de son conseil municipal en vue de sa séance du 26 mars 2021 ayant pour objet l'adoption de son plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales citées au point 8 doit être écarté comme manquant en fait.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " () A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme () est approuvé par () le conseil municipal () ".

11. Les dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, en vertu desquelles le conseil municipal approuve le plan local d'urbanisme, n'exigent pas la motivation d'une telle délibération. Par ailleurs, le plan local d'urbanisme ne présente pas le caractère d'une décision individuelle et, par suite, en vertu des termes mêmes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, n'est pas au nombre des décisions que ledit code ni aucune autre disposition ou principe général oblige à assortir d'une motivation. Par suite, les moyens tirés du défaut de motivation et, en tout état de cause, de l'absence de visas de la délibération du 26 mars 2021 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Calvi doivent être écartés comme inopérants.

12. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte : 1° De la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-23 ; 1° bis De l'existence de risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine ;2° De la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; 3° Des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. Dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi qu'à l'amélioration, l'extension ou la reconstruction des constructions existantes ".

13. Contrairement à ce que soutient Mme B, en assurant un équilibre spatial entre développement de l'urbanisation et préservation des zones agricoles, en condensant les zones urbaines au centre-ville et sur la zone de Campo-Longo et en n'autorisant pas la construction de maisons d'habitation sur la parcelle cadastrée section F n° 215, le plan local d'urbanisme n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 121-21 du code de l'urbanisme.

14. En septième lieu, aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site () ".

15. Le titre 4 du règlement du plan local d'urbanisme attaqué qui inclut les dispositions applicables aux zones agricoles prévoit en son article A.2 que les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes. Cet article précise que les annexes se composent notamment de : " garage ou abri-voiture, garages à vélos et abri de jardins et les piscines ", lesquels, à l'exception des piscines, devront se situer " dans le prolongement immédiat des bâtiments existants sauf impératifs techniques ". Contrairement à ce que soutient Mme B, ces dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ne sont pas illégales du seul fait qu'elles autorisent les annexes en zone agricole même lorsque la construction principale n'est pas située en continuité d'une agglomération ou d'un village existant. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le règlement du plan local d'urbanisme est illégal en ce qu'il autorise la construction d'annexes en zone agricole.

16. En huitième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section F n° 215 a été classée en zone agricole. La circonstance que le commissaire-enquêteur aurait estimé à tort, en réponse aux observations de la requérante, que cette parcelle se situe à plus de cent mètres de villages ou d'agglomérations est donc sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée. En tout état de cause, cette parcelle, située à l'ouest de l'aéroport, dont elle est séparée par la route départementale n° 81, est implantée dans une zone dont l'habitat est trop diffus pour pouvoir être regardé comme une agglomération. Elle n'est pas davantage en continuité avec un village ou une agglomération existants. Par suite, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone inconstructible au regard de la loi littoral est entaché d'erreur manifeste d'appréciation

17. En neuvième et dernier lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et, dans sa rédaction alors en vigueur, " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ".

19. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

20. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section F n° 215 dont la requérante conteste le classement en zone A du plan local d'urbanisme est située à l'ouest de la route départementale qui longe l'aéroport de Calvi, en dehors des parties urbanisées de la commune, dans un secteur qui présente très majoritairement un caractère agricole. A la supposer même établie, la circonstance que le terrain y serait pierreux et argileux ne fait pas obstacle à son classement en zone A. Contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort du reste pas des pièces du dossier que cette parcelle, qui se trouve en lisière est de la zone ASa correspondant aux espaces stratégiques agricoles au sens du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse, serait incultivable. La circonstance qu'elle n'est pas très éloignée de la zone UFa, située le long de la route départementale et qui correspond à un secteur destiné aux activités liées à la présence de l'aéroport mais aussi à l'accueil d'habitations à vocation résidentielle, n'est pas davantage susceptible de justifier que son classement en zone A serait entaché d'incohérence, d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation ou d'erreur de fait.

21. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération 26 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Calvi a approuvé le plan local d'urbanisme et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux adressé au maire de Calvi le 25 mai 2021. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ne sauraient être accueillies.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. D'une part, les dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Calvi, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante une somme de 1 500 euros que la commune de Calvi demande sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à la commune de Calvi une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Calvi.

Copie, pour information, en sera transmise au préfet de la Haute-Corse.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Monnier, président ;

M. Jan Martin, premier conseiller ;

M. Hanafi Halil, conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 2 mai 2023.

Le président-rapporteur,

Signé

P. MONNIER

L'assesseur le plus ancien

dans l'ordre du tableau,

signé

J. MARTINLa greffière,

Signé

H. MANNONI

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Corse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

H. MANNONI