Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2101061

Vu les procédures suivantes :

I. Sous le n° 2101061, par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 septembre 2021 et le 3 octobre 2022, Mme D J, Mme G I, Mme B A, Mme H C, M. E K et Mme F K, représentés par Me Ramdenie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération en date du 13 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Viggianello a approuvé la révision de la carte communale ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Viggianello la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

- la commune n'était pas compétente pour adopter une carte communale, seule la communauté de communes du Sartenais-Valinco l'étant en application de l'article 136 II de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

- la délibération attaquée a méconnu les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, les modifications apportées à la carte communale à la suite du courrier de l'Etat du 3 mai 2021 ne résultant pas de l'enquête publique et portant atteinte à l'économie générale du projet ;

- les conseillers municipaux n'ont pas bénéficié d'une information suffisante, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu'il ne ressort pas de la délibération litigieuse ni d'une note explicative que ceux-ci ont été correctement informés, avant la séance du conseil municipal et durant celle-ci, des prescriptions prévues par l'adoption de la carte communale et des modifications effectuées suite à l'avis du préfet ;

- la délibération litigieuse méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, plusieurs élus municipaux intéressés à l'affaire, plus ou moins directement, ayant obtenu le classement en zone constructible de leurs parcelles ;

- cette délibération est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en classant partiellement la parcelle cadastrée section A n° 127 en zone inconstructible, alors qu'elle se situe dans un secteur urbanisé de la commune, est desservie par les réseaux publics et ne comporte que peu de chênes ;

- cette délibération est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en classant en quasi-totalité la parcelle cadastrée section B n° 251 en zone inconstructible, alors qu'elle se situe dans les limites de l'urbanisation ;

- cette délibération est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'une rupture d'égalité en classant en zone constructible les parcelles cadastrées AB n° 115, A n° 967 et A n° 1039 dans le secteur de Pelone, B n° 711 et B n°705 dans le secteur de Tisojo, AB n°s 142 et 295 dans le secteur de Cuparchiata, AD n° 007 dans le secteur de Santa Ghjulia-di-Tavaria, A n°s 917 et 658 et A n° 1076 dans le secteur de Baracci - San Giovanni, A n°s 992, 994 à 996, A n° 933, A n°s 253, 255 et 474, A n°s 258 à 260, A n° 130 (nouvellement A n° 1149), A n° 915, A n°728, A n°s 185 et 186 dans le secteur de Viggianello - Vetaro et, enfin, B n°s 640 et 529 dans le secteur de Soverto ;

- cette délibération est entachée de détournement de pouvoir, l'élaboration de la

carte communale ayant conduit au classement en zone constructible de nombreuses parcelles

appartenant au maire, aux membres du conseil municipal ou à leurs proches.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 janvier 2022 et le 15 juillet 2022 et un mémoire, non communiqué, enregistré le 17 février 2023, la commune de Viggianello, représentée par Me Blondio-Mondoloni, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi qu'au versement d'une somme au titre des dépens. La commune soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

II. Sous le n° 2101154, par une requête, enregistrée le 30 septembre 2021, Mme D J, Mme G I, Mme B A, Mme H C, M. E K et Mme F K, représentés par Me Ramdenie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté par lequel le préfet de la Corse-du-Sud a approuvé la révision de la carte communale de Viggianello ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

- l'arrêté litigieux est dépourvu de numéro et de date ;

- la carte communale méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, plusieurs élus municipaux intéressés à l'affaire ayant obtenu le classement en zone constructible de leurs parcelles ;

- cette carte méconnaît les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, les modifications apportées à la carte communale à la suite du courrier de l'Etat du 3 mai 2021 ne résultant pas de l'enquête publique et portant atteinte à l'économie générale du projet ;

- cette carte est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en classant partiellement la parcelle cadastrée section A n° 127 en secteur inconstructible, alors qu'elle se situe dans un secteur urbanisé de la commune, est desservie par les réseaux publics et ne comporte que peu de chênes ;

- cette carte est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en classant en quasi-totalité la parcelle cadastrée section B n° 251 en secteur inconstructible, alors qu'elle se situe dans les limites de l'urbanisation ;

- cette carte est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'une rupture d'égalité en classant en zone constructible les parcelles cadastrées AB n° 115, A n° 967 et A n° 1039 dans le secteur de Pelone, B n° 711 et B n° 705 dans le secteur de Tisojo, AB n°s 142 et 295 dans le secteur de Cuparchiata, AD n° 007 dans le secteur de Santa Ghjulia-di-Tavaria, A n°s 917 et 658 et A n° 1076 dans le secteur de Baracci - San Giovanni, A n°s 992, 994 à 996, A n° 933, A n°s 253, 255 et 474, A n°s 258 à 260, A n° 130 (nouvellement A n° 1149), A n° 915, A n° 728, A n°s 185 et 186 dans le secteur de Viggianello - Vetaro et, enfin, B n°s 640 et 529 dans le secteur de Soverto ;

- l'élaboration de la carte communale ayant conduit au classement en zone constructible de nombreuses parcelles appartenant au maire, aux membres du conseil municipal ou à leurs proches, a entaché l'arrêté litigieux de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 avril 2022, le préfet de la Corse-du-Sud conclut au rejet de la requête. Le préfet soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce qu'en raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du conseil municipal de Viggianello du 13 juillet 2021 emporterait l'annulation par voie de conséquence de l'arrêté du préfet Corse-du-Sud. Les observations en réponse de la commune de Viggianello ont été enregistrées le 17 février 2023.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jan Martin, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Christine Castany, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Blondio-Mondoloni, avocate de la commune de Viggianello.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 25 février 2005, le conseil municipal de Viggianello a approuvé la carte communale. Puis, par une délibération du 6 mars 2021, ce même conseil a approuvé la révision de cette carte. Par un courrier en date du 3 mai 2021, le préfet de la Corse-du-Sud a émis un avis défavorable à cette délibération, à la suite duquel le conseil municipal a annulé et remplacé ladite révision par la délibération du 13 juillet 2021 dont les requérants demandent l'annulation dans la requête n° 2101061. Par ailleurs, ils demandent, dans la requête n° 2101154, l'annulation de l'arrêté du 3 septembre 2021 par lequel le préfet de la Corse-du-Sud a approuvé cette révision.

2. Les requêtes n° 2101061 et n° 2101154 présentent à juger de questions similaires et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Viggianello du 13 juillet 2021 contestée dans la requête n° 2101061 :

En ce qui concerne l'enquête publique :

3. Aux termes de l'article L. 163-5 du code de l'urbanisme : " La carte communale est soumise à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement ". L'article L. 123-1 du code de l'environnement dispose : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision ".

4. Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le projet de révision de la carte communale à l'issue de l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête.

5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, le 30 octobre 2020, le commissaire-enquêteur a rendu ses conclusions relatives à l'enquête publique portant sur la révision de la carte communale de Viggianello. Or, il est constant que plusieurs modifications de la carte communale telle que soumise à l'enquête publique, n'ont été apportées à cette carte qu'à la suite de l'avis émis par le préfet de la Corse-du-Sud le 3 mai 2021, ainsi d'ailleurs que la délibération litigieuse l'indique expressément. Ces modifications, qui ne résultent pas de l'enquête publique, portent sur le reclassement en zone non constructible des parcelles cadastrées section n°s AC 128, 129, 141, 271, 61 et 269, dans le secteur de Santa-Ghjulia, des parcelles cadastrées section n°s A 315, 835, 306, 307, 308, 1110, 1109, 458, 478, 978 dans le secteur de Baracci, de la parcelle cadastrée section n° A 438 dans le secteur de Pelone. En outre, il ressort des pièces du dossier que le reclassement en zone constructible de la parcelle B cadastrée section n° 705, dans le secteur de Tisoggio, ne procède pas davantage de cette enquête publique, la commune de Viggianello ne pouvant utilement soutenir que le classement antérieur de cette parcelle en zone non constructible résulterait d'une erreur matérielle. Dès lors, le vice affectant la délibération litigieuse ayant privé les personnes intéressées par le classement de ces terrains d'une garantie, entache d'illégalité la révision de la carte communale approuvée, en tant qu'elle porte sur le classement des parcelles précitées.

En ce qui concerne l'information des membres du conseil municipal :

6. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

7. Il résulte du droit général à l'information reconnu aux membres d'un conseil municipal par les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision d'une carte communale doivent disposer, en temps utile, de l'ensemble du projet de révision de la carte communale que la délibération a pour objet d'approuver, et doivent pouvoir obtenir, le cas échéant, communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan.

8. Si la délibération litigieuse indique que les membres du conseil municipal ont été convoqués le 5 juillet 2021, la commune de Viggianello n'apporte aucune précision sur les modalités de communication aux élus des documents relatifs à la révision de la carte communale ni sur la teneur de ces documents.

9. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Dans les circonstances de l'espèce, le défaut d'information préalable des conseillers municipaux sur le projet de délibération litigieuse a été susceptible de les priver d'une garantie et d'exercer une influence sur le sens de la délibération prise. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure doit être accueilli.

En ce qui concerne le zonage :

10. Aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises () ".

11. Il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Quant au secteur de Viggianello-Vetaro :

12. Selon le rapport de présentation de la carte communale litigieuse, le secteur du village comporte deux noyaux anciens, Vetaro et Viggianello. Il accueille également des espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle, identifiés par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), dont les orientations réglementaires prescrivent la protection des terres agricoles qui ne remplissent pas les critères d'identification des espaces stratégiques agricoles, en application des dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme et selon un rapport de compatibilité entre les documents locaux d'urbanisme et ces dispositions.

13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 915, vierge de construction, fait partie, ainsi que le préfet de la Corse-du-Sud le soutient en défense, des espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle au sens du PADDUC. Dès lors, en ouvrant cette parcelle à l'urbanisation, la commune de Viggianello a commis une erreur manifeste d'appréciation.

14. En deuxième lieu, les parcelles cadastrées section A n°s 933, 992 et 994 à 996 se situent à l'extrémité nord du hameau de Viggianello, le long d'une bande étroite de terre qui a été classée en zone constructible, alors qu'elle est entourée d'espaces naturels, vierges de construction, et se caractérise par un habitat diffus, limité à quelques constructions et dépourvu de continuité d'urbanisation. Dans ces conditions, le classement par les auteurs du plan local d'urbanisme de ces cinq parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

15. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 130 (nouvellement A n° 1149), vierge de construction, se situe à l'extrémité nord du secteur de Vetaro. Seule une petite partie de ce vaste terrain a été classée en zone constructible, alors que le reste de cette parcelle, faisant partie d'un espace naturel, n'a pas été ouvert à l'urbanisation. Si la partie rendue constructible jouxte une parcelle, située au sud, couverte par une construction, elle-même située en continuité d'un terrain construit, ces deux parcelles ne forment pas de continuité avec le groupe de constructions situé plus au sud. Dès lors, compte tenu de l'habitat limité et épars composant cet espace et malgré la circonstance que la délibération litigieuse indique que les limites d'urbanisation sont ajustées pour optimiser l'emprise d'une future construction dans une surface non rocheuse, les requérants sont fondés à soutenir qu'en classant cette partie en zone constructible, les auteurs du plan local d'urbanisme ont commis une erreur manifeste d'appréciation.

16. En quatrième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section A n°s 185 et 186, classées en zone constructible, sont situées au sud-est du hameau de Vetaro. Ces terrains sont vierges de constructions et bordent un vaste espace naturel qui s'étend vers l'est. Contrairement à ce que la délibération litigieuse indique, la seule présence, à l'ouest de ces parcelles, d'un groupe isolé de quatre constructions implantées en enfilade ne saurait être regardée comme formant un espace urbanisé tel notamment qu'un hameau. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être accueilli.

Quant au secteur de Tisoggio :

17. Il ressort des pièces du dossier, notamment des vues aériennes, que la parcelle cadastrée section AB n° 115, dans le secteur de Tisoggio, est classée à l'extrémité nord d'une zone constructible, alors qu'elle est séparée du reste de cette zone par une route, ne jouxte aucune parcelle construite et est couverte par un espace boisé qui s'étend vers le nord-est au sein d'une zone non constructible. Dès lors, le classement de cette parcelle en zone constructible est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Quant au secteur de Pelone :

18. Il résulte du rapport de présentation de la carte communale révisée que le classement en zone constructible du secteur de Pelone se recentre autour de la route départementale.

19. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 1039, située à la pointe nord du secteur de Pelone, est, à l'instar de la parcelle citée au point 17, entièrement couverte de végétation et se trouve en prolongement d'un vaste espace naturel s'étendant vers le nord. En outre, seule la partie sud de cette parcelle est classée en zone constructible alors que ni le rapport de présentation ni la délibération litigieuse n'apporte d'explication sur le motif d'une telle différence de zonage au sein d'une même parcelle. Enfin, cette parcelle jouxte un groupe isolé de constructions limité à quatre unités. Il s'ensuit qu'en dépit de la proximité de la route départementale citée au point 18, les requérants sont fondés à soutenir que le classement en zone constructible de cette parcelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Quant au secteur de Cuparchiata :

20. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AB n°s 142 et 295, vierges de constructions, sont situées au nord d'une zone constructible composée de plusieurs constructions qui s'étend vers le sud, mais dont elles sont séparées par une voie. En outre, elles font partie d'un vaste espace arboré et des espaces stratégiques agricoles identifiés par la carte communale, en application des orientations réglementaires du PADDUC. Dès lors, en l'absence de justification du classement de la partie orientale de ces parcelles en zone constructible par le rapport de présentation de la carte communale révisée, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être accueilli.

21. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal de Viggianello du 13 juillet 2021.

22. Enfin, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens invoqués dans la requête n° 2101061 ne sont pas susceptibles, en l'état du dossier, de fonder l'annulation prononcée.

Sur la légalité de l'arrêté du préfet de la Corse-du-Sud contesté dans la requête n° 2101154 :

23. En premier lieu, pour les mêmes motifs que ceux invoqués aux points précédents, à l'exception du point 9, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté litigieux est entaché d'un vice de procédure et d'erreurs manifestes d'appréciation.

24. En second lieu, en raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont intervenues en raison de l'acte annulé. Il en va ainsi notamment des décisions qui ont été prises en application de l'acte annulé et de celles dont l'acte annulé constitue la base légale. Il incombe au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il est saisi de conclusions recevables dirigées contre de telles décisions consécutives, de prononcer leur annulation par voie de conséquence, le cas échéant en relevant d'office un tel moyen qui découle de l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache à l'annulation du premier acte.

25. Compte tenu de l'illégalité de la délibération du conseil municipal de Viggianello du 13 juillet 2021 constatée au point 21, l'arrêté du préfet de la Corse-du-Sud approuvant la révision de la carte communale de cette commune doit être annulé par voie de conséquence.

26. Enfin, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens de la requête n° 2101154 ne sont pas susceptibles, en l'état du dossier, de fonder l'annulation prononcée.

Sur les frais liés au litige :

27. En premier lieu, d'une part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge respective de la commune de Viggianello, dans la requête n° 2101061, et de l'Etat, dans la requête n° 2101154, une somme de 1 500 euros chacun au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme J et autres, qui ne sont pas la partie perdante, versent à la commune de Viggianello une quelconque somme au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

28. En second lieu, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées à ce titre par la commune de Viggianello ne sauraient être accueillies.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 13 juillet 2021 et l'arrêté du 3 septembre 2021 sont annulés.

Article 2 : La commune de Viggianello et l'Etat verseront chacun une somme de 1 500 euros aux requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme D J, à Mme G I, à Mme B A, à Mme H C, à M. E K, à Mme F K, à la commune de Viggianello et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud.

Délibéré après l'audience du 21 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Monnier, président ;

M. Jan Martin, premier conseiller ;

M. Hanafi Halil, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2023.

Le rapporteur,

Signé

J. MARTIN

Le président,

Signé

P. MONNIERLa greffière,

Signé

R. ALFONSI

La République mande et ordonne au préfet de la Corse-du-Sud et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chacun en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

R. ALFONSI

N°s 2101061,2101154