Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2101128

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 septembre 2021 et le 31 octobre 2022, Mme B A, représentée par Me Puigrenier, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 16 septembre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Bastia a prononcé sa suspension immédiate, sans traitement, pour une durée indéterminée ;

2°) d'enjoindre au directeur du centre hospitalier de Bastia de procéder à sa réintégration, ou à défaut de la placer en congés à compter du 16 septembre 2021 et de reconstituer sa carrière ainsi que ses droits sociaux à compter de cette même date, dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Bastia la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle n'a pas été invitée à consulter son dossier individuel avant que la mesure de suspension soit prise ;

- les garanties disciplinaires prévues par l'article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et les articles 1 et 2 du décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 n'ont pas été mises en œuvre ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée en fait ;

- elle n'a pas été mise à même de présenter des observations avant l'intervention de la suspension en application des dispositions combinées des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la suspension méconnaît les dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 dès lors qu'elle ne s'est pas opposée à toute vaccination et qu'elle a demandé à utiliser des jours de congés ;

- la mesure de suspension ne pouvait excéder trois jours sans que n'intervienne un entretien avec la direction visant à envisager les possibilités d'un changement d'affectation ;

- la mesure de suspension est disproportionnée ;

- elle est entachée d'un détournement de procédure.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 octobre 2022, le centre hospitalier de Bastia, représenté par Me Fabregat, conclut au rejet de la requête et à ce que les dépens soient mis à la charge de Mme A.

Il soutient que :

- les moyens tirés des vices de procédure sont inopérants dès lors que la décision attaquée ne présente pas le caractère d'une sanction disciplinaire ;

- les autres moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Muller, conseillère ;

- les conclusions de Mme Christine Castany, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Puigrenier, avocate de Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A est infirmière diplômée d'Etat de classe supérieure au sein du centre hospitalier de Bastia. Par une décision du 16 septembre 2021, le directeur du centre hospitalier a prononcé la suspension immédiate de ses fonctions, sans traitement, jusqu'à production par l'intéressée d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination. Mme A demande au tribunal d'annuler cette décision du 16 septembre 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ainsi que les hôpitaux des armées mentionnés à l'article L. 6147-7 du même code ; () ". Aux termes de l'article 13 de cette loi, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. () / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics () / V. - Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité () ". Aux termes de l'article 14 de cette même loi : " () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit () ".

3. En premier lieu, la mesure de suspension prise dans l'intérêt du service, qui est limitée à la période au cours de laquelle l'intéressée s'abstient de se conformer aux obligations qui sont les siennes en application des dispositions précitées, se borne à constater que l'agent ne remplit pas les conditions légales pour exercer son activité. Elle ne présente pas le caractère d'une sanction disciplinaire, et ce malgré la circonstance qu'une telle mesure ait été qualifiée de sanction par des notes de service du directeur du centre hospitalier de Bastia, et n'a dès lors pas à être précédée de la mise en œuvre des garanties procédurales attachées au prononcé d'une sanction et notamment celle tenant à la communication préalable du dossier administratif individuel. Par ailleurs, si Mme A soutient que la décision attaquée constitue une mesure prise en considération de sa personne, il résulte des dispositions précitées qu'en décidant de suspendre de ses fonctions l'un des personnels énumérés au I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, l'autorité hiérarchique, qui ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation à cet effet, se borne à tirer les conséquences de la situation d'absence de service fait dans laquelle l'agent s'est elle-même placée en refusant de se conformer à l'obligation vaccinale instituée par ces dispositions. Il s'ensuit que, alors que la décision attaquée ne saurait être considérée comme une décision prise en considération de la personne, le moyen tiré de ce que l'intéressée aurait dû être invitée à consulter son dossier individuel doit être écarté.

4. En deuxième lieu, la mesure de suspension de fonctions qui constitue une mesure conservatoire prononcée dans l'intérêt du service, et non pas, ainsi qu'il a été dit au point 3, une sanction disciplinaire ni une mesure de police, n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et ne présente pas le caractère d'une mesure prise en considération de la personne. En tout état de cause, ainsi qu'il a été dit au point précédent, le directeur du centre hospitalier de Bastia ne disposait d'aucun pouvoir d'appréciation pour prendre la décision attaquée et était ainsi tenu de suspendre Mme A de ses fonctions. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée doit être écarté comme inopérant.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " () Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ".

6. Ainsi qu'il a été dit, la décision attaquée ne constitue pas une mesure prise en considération de la personne et n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. En tout état de cause, la situation de Mme A, agent public, relève de l'une des exceptions prévues à l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, de sorte que la procédure contradictoire préalable mentionnée à l'article L. 121-1 de ce code n'est pas applicable, s'agissant des décisions qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du même code.

7. En quatrième lieu, la requérante soutient qu'elle n'a pas manifesté d'opposition à l'obligation vaccinale. Elle n'a toutefois pas satisfait à cette obligation en présentant un certificat de statut vaccinal ou n'a pas établi ne pas être soumise à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication conformément aux dispositions de l'article 13 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. Par ailleurs, si elle fait valoir qu'elle était disposée à présenter un passe sanitaire constitué par un test virologique, les dispositions de l'article 14 de cette loi prévoient que la présentation d'un résultat d'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 concernent les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12. En outre, si Mme A soutient qu'elle a sollicité par un courrier du 14 septembre 2021 son placement en congés, l'utilisation des jours de congés payés est soumise à l'accord de l'employeur en application des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 citées au point 2, or la directrice des ressources humaines, qui n'était pas tenue d'accorder de tels congés à Mme A, a rejeté cette demande. Enfin, la circonstance que la demande de congés a été refusée au motif que l'intéressée n'a pas pris l'engagement d'entrer dans un schéma vaccinal alors qu'une telle condition n'est pas prévue par les textes pour se voir octroyer des congés, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire doit être écarté.

8. En cinquième lieu, aux termes du 2 du C du 2 du II de l'article 1 de la loi du 31 mai 2021, alors en vigueur : " Lorsqu'un agent public soumis à l'obligation prévue aux 1° et 2° du A du présent II ne présente pas les justificatifs, certificats ou résultats dont ces dispositions lui imposent la présentation et s'il ne choisit pas d'utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés, ce dernier lui notifie, par tout moyen, le jour même, la suspension de ses fonctions ou de son contrat de travail. Cette suspension, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent produit les justificatifs requis. / Lorsque la situation mentionnée au premier alinéa du présent 2 se prolonge au delà d'une durée équivalente à trois jours travaillés, l'employeur convoque l'agent à un entretien afin d'examiner avec lui les moyens de régulariser sa situation, notamment les possibilités d'affectation, le cas échéant temporaire, sur un autre poste non soumis à cette obligation. ".

9. A supposer que Mme A ait entendu invoquer la méconnaissance des dispositions citées au point précédent, les agents qui comme l'intéressée sont soumis à l'obligation de vaccination obligatoire en raison de la nature de leurs fonctions et de l'établissement dans lequel ces fonctions sont exercées, relèvent des dispositions spéciales prévues dans le chapitre II de la loi du 5 août 2021 et en particulier de ses articles 12 à 14, et non des dispositions générales prévues au chapitre Ier de cette même loi et notamment de son article 1er. Il s'ensuit que Mme A ne peut utilement se prévaloir des dispositions du 2 du C du II de l'article 1er de la loi du 31 mai 2021 citées ci-dessus. Par ailleurs, à supposer que la requérante puisse se prévaloir de la circulaire du 10 août 2021 portant sur les mesures issues de la loi relative à la gestion de la crise sanitaire applicables aux agents publics de l'Etat, les dispositions invoquées par Mme A, applicables du 30 août 2021 au 15 septembre 2021 aux agents publics qui interviennent dans des établissements ou évènements accueillant des activités de loisirs, dès lors que leur activité se déroule dans les espaces et aux heures où il sont accessibles au public, ne lui sont en tout état de cause pas applicables. En tout état de cause, la circonstance qu'aucun entretien avec la direction n'aurait eu lieu après le prononcé de la mesure de suspension qui a excédé une durée de trois jours est postérieure à la décision attaquée.

10. En sixième lieu, Mme A ne saurait utilement soutenir que la suspension de ses fonctions constituerait une sanction ou une mesure de police disproportionnées dès lors que, ainsi qu'il a été dit, une telle mesure ne présente ni le caractère d'une sanction ni d'une mesure de police.

11. En septième et dernier lieu, la seule circonstance que le directeur du centre hospitalier de Bastia ait, par des notes de service, qualifié de sanctions les conséquences éventuelles du non-respect de l'obligation vaccinale, n'est pas de nature à établir l'existence d'un détournement de procédure.

12. Il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

13. Le présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Aucun dépens n'ayant été exposé au cours de l'instance, il s'ensuit que les conclusions tendant à ce que les dépens soient mis à la charge de Mme A ne peuvent qu'être rejetées.

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier de Bastia, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande Mme A au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du centre hospitalier de Bastia présentées sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au centre hospitalier de Bastia.

Délibéré après l'audience du 11 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Thierry Vanhullebus, président,

M. Jan Martin, premier conseiller,

Mme Pauline Muller, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023.

La rapporteure,

signé

P. MULLER

Le président,

signé

T. VANHULLEBUS

Le greffier,

Signé

A. AUDOUIN

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. AUDOUIN