Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2201399

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 14 novembre 2022, le 19 décembre 2023, les 5 février et 11 juin 2024 et un mémoire non communiqué, enregistré le 5 juillet 2024, M. A B, représenté par Me Mathieu, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté en date du 16 septembre 2022 par lequel le maire de Grosseto-Prugna a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur l'extension, la modification de façade et la démolition partielle d'une maison existante, ainsi que la pose de panneaux photovoltaïques sur sa toiture et l'agrandissement d'une piscine existante, sur la parcelle cadastrée section A n° 1122, située au domaine de la Pointe ;

2°) d'enjoindre au maire de Grosseto-Prugna de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement ; subsidiairement, de réexaminer sa demande dans le délai de deux mois à compter de cette notification ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Grosseto-Prugna la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le requérant soutient que :

- le mémoire en défense du préfet de la Corse-du-Sud, enregistré le 31 octobre 2023, est irrecevable, son signataire n'ayant pas reçu délégation pour ce faire ;

- l'avis conforme défavorable du préfet est insuffisamment motivé en droit ;

- cet avis est entaché d'une erreur de droit, en ce qu'il ne tient pas compte des prescriptions du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) pour appliquer l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- cet avis est entaché d'erreur de qualification juridique des faits, en ce que les travaux projetés ne constituent pas une extension de l'urbanisation et s'insèrent au sein d'une agglomération ou d'un village au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- cet avis méconnaît l'article L. 121-16 du même code, son projet n'étant pas situé dans la bande littorale des cent mètres ;

- l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France est entaché d'erreur de droit, en ce qu'il méconnaît les articles L. 341-1 du code de l'environnement, en se fondant uniquement sur l'impact du projet sur le site ;

- cet avis est entaché d'erreur de droit en ne respectant pas la méthode d'appréciation prévue à l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme pour examiner l'atteinte par le projet à un site inscrit ;

- cet avis est entaché d'une erreur d'appréciation de la qualité du site inscrit ;

- cet arrêté est entaché d'une erreur de droit, le maire s'étant estimé, à tort, lié par cet avis ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'incompétence, son signataire n'ayant pas reçu délégation pour ce faire.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 mai 2023, la commune de Grosseto-Prugna conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 31 octobre 2023 et le 30 janvier 2024, le préfet de la Corse-du-Sud conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que le tribunal était susceptible de soulever d'office le fait que le maire de Grosseto-Prugna se trouvait en situation de compétence liée pour refuser le permis sollicité par M. B, compte tenu de l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France.

M. B a répondu à un moyen relevé d'office soulevé par le tribunal par un courrier enregistré le 28 mai 2024.

Le préfet de la Corse-du-Sud a répondu à ce moyen relevé d'office par un courrier enregistré le 29 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jan Martin, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Pauline Muller, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Mathieu, avocat de M. B.

Une note en délibéré de M. B a été enregistrée le 2 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a déposé le 23 juin 2022, en mairie de Grosseto-Prugna, une demande de permis de construire ayant pour objet l'extension, la modification de façade et la démolition partielle d'une maison existante, ainsi que la pose de panneaux photovoltaïques sur sa toiture et l'agrandissement d'une piscine existante, sur la parcelle cadastrée section A n° 1122, située au domaine de la Pointe. Par un arrêté en date du 16 septembre 2022, le maire de Grosseto-Prugna lui a refusé le permis de construire sollicité. M. B demande au tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur l'irrecevabilité du mémoire en défense du préfet de la Corse-du-Sud :

2. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. C, qui a signé le mémoire en défense du préfet de la Corse-du-Sud enregistré par le greffe le 31 octobre 2023, aurait bénéficié, pour ce faire, d'une délégation de signature dudit préfet, régulièrement publiée. Par suite, M. B, est fondé à demander que ce mémoire soit écarté des débats.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'avis conforme défavorable du préfet de la Corse-du-Sud :

3. Aux termes de l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme : " Les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. / La caducité du plan d'occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d'urbanisme antérieur () ". L'article L. 174-3 du même code dispose que : " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017 (). Les dispositions du plan d'occupation des sols restent en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme et au plus tard jusqu'à cette dernière date ". Selon l'article L. 422-5 de ce code : " Lorsque le maire () est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () ".

4. En application des dispositions précitées de l'article L. 174-3 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols de Grosseto-Prugna est devenu caduc le 27 mars 2017. Par suite, en application des dispositions, citées au point précédent, de l'article L. 422-5 du même code, la décision litigieuse devait être prise après avis conforme du préfet de la Corse-du-Sud. Ce dernier a émis, le 12 août 2022, un avis conforme défavorable à ce projet, aux motifs tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-16 du code de l'urbanisme.

5. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point précédent, l'avis conforme défavorable du préfet du 12 août 2022 est fondé sur les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-16 du code de l'urbanisme. Dès lors, sans que le requérant puisse utilement soutenir que cet avis ne mentionne pas les prescriptions du PADDUC qui précisent ces dispositions, le moyen tiré du défaut de motivation de cet avis doit, en tout état de cause, être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants () ". Il résulte de ces dispositions que l'urbanisation peut être autorisée en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction nouvelle ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

7. Le PADDUC, qui précise les modalités d'application de ces dispositions en application du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, prévoit que, dans le contexte géographique, urbain et socioéconomique de la Corse, une agglomération est identifiée selon des critères tenant au caractère permanent du lieu de vie qu'il constitue, à l'importance et à la densité significative de l'espace considéré et à la fonction structurante qu'il joue à l'échelle de la micro-région ou de l'armature urbaine insulaire, et que, par ailleurs un village est identifié selon des critères tenant à la trame et la morphologie urbaine, aux indices de vie sociale dans l'espace considéré et au caractère stratégique de celui-ci pour l'organisation et le développement de la commune. Le PADDUC prévoit par ailleurs la possibilité de permettre le renforcement et la structuration, sans extension de l'urbanisation, des espaces urbanisés qui ne constituent ni une agglomération ni un village ainsi caractérisés, sous réserve qu'ils soient identifiés et délimités dans les documents d'urbanisme locaux. Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral.

8. En adoptant le premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral. Toutefois, le simple agrandissement d'une construction existante, c'est-à-dire une extension présentant un caractère limité au regard de sa taille propre, de sa proportion par rapport à l'état de la construction initiale et de la nature de la modification apportée, ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation prohibée par ces dispositions.

9. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des vues aériennes, que le site d'implantation du projet, qui correspond au " domaine de la Pointe ", ne se situe pas en continuité du secteur urbanisé de Porticcio et ne répond pas aux critères de l'agglomération fixés par le PADDUC dès lors qu'il ne ressort nullement des pièces du dossier qu'il présenterait le caractère d'un lieu de vie permanent disposant d'une population conséquente, ni qu'il revêtirait une fonction structurante à l'échelle d'un micro-territoire ou bien de la région au sens et pour l'application du PADDUC. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ce secteur présenterait un caractère stratégique pour l'organisation et le développement de la commune, permettant ainsi de l'identifier en tant que village. Ainsi, alors qu'à la date de la décision litigieuse, le projet de plan local d'urbanisme de la commune n'avait pas été approuvé, les travaux projetés ne s'implantent pas en continuité d'un village ou d'une agglomération au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme telles que précisées par les prescriptions citées au point 7 du PADDUC. D'autre part, en l'état du dossier, les travaux projetés, consistant à agrandir une villa existante et une piscine située à distance de cette villa, conduisent à augmenter l'emprise au sol respective de ces constructions de respectivement de 15 % et de 75 %. Eu égard à leur nature et à leur ampleur, les travaux concernant la villa doivent être regardés comme le simple agrandissement d'une construction existante et non pas comme une extension de l'urbanisation au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. En revanche, eu égard à ses dimensions, l'augmentation de 75 % de la surface de la piscine existante constitue une extension d'urbanisation au sens des mêmes dispositions. Il s'ensuit que l'avis du préfet n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qu'en ce qui concerne les travaux portant sur la villa existante.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux () ". Le PADDUC formule quatre critères à appliquer cumulativement pour déterminer le caractère urbanisable d'une parcelle ou d'une unité foncière située dans la bande des cent mètres et tenant à sa taille limitée, à son inclusion au sein d'un espace urbanisé lui-même inclus dans l'enveloppe urbaine d'un village ou d'une agglomération, à sa situation en continuité immédiate avec des parcelles bâties, et enfin à la préservation du paysage environnant. Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme.

11. D'une part, il est constant que le projet se situe dans la bande littorale des cent mètres. D'autre part, ainsi qu'il a été dit au point 9, les travaux projetés ne s'implantent pas en continuité d'un village ou d'une agglomération au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme telles que précisées par les prescriptions citées au point 7 du PADDUC. Par suite, ce projet, y compris les travaux d'agrandissement de la villa existante, ne se situe pas dans un espace urbanisé au sens de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'inexacte application de ces dispositions ne peut qu'être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que sont fondés les motifs de l'avis conforme défavorable du préfet de la Corse-du-Sud tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en tant qu'il porte sur la piscine existante et de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme. Il résulte de l'instruction que le préfet aurait rendu le même avis s'il n'avait retenu que ces motifs. Par suite, la maire de Grosseto-Prugna était en situation de compétence liée pour refuser la délivrance d'un permis de construire à M. B.

En ce qui concerne l'avis conforme défavorable de l'architecte des bâtiments de France :

13. Aux termes de l'article L. 341-1 du code de l'environnement : " Il est établi dans chaque département une liste des monuments naturels et des sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général ". L'article L. 451-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque la démolition est nécessaire à une opération de construction () la demande de permis de construire () peut porter à la fois sur la démolition et sur la construction () Dans ce cas, le permis de construire () autorise la démolition ". L'article R. 425-18 du même code prévoit que : " Lorsque le projet porte sur la démolition d'un bâtiment situé dans un site inscrit en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement, le permis de démolir ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès de l'architecte des Bâtiments de France ".

14. Il résulte de ces dispositions que lorsque la démolition d'un bâtiment situé dans un site inscrit est nécessaire à une opération de construction et que la demande de permis de construire porte à la fois sur la démolition et la construction, le permis de construire, qui autorise également la démolition, ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès de l'architecte des bâtiments de France. Lorsque les documents joints à cette demande présentent de manière explicite les deux volets de l'opération, l'avis de l'architecte des bâtiments de France doit être regardé comme portant sur l'ensemble de l'opération projetée, sans qu'il soit nécessaire que cet avis mentionne expressément la démolition.

15. D'une part, il est constant que le projet est situé dans le site du rivage sud du golfe d'Ajaccio qui est inscrit en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du formulaire Cerfa de demande de permis déposé par le pétitionnaire, que son projet de construction nécessite la démolition partielle de la maison existante, de sorte qu'il doit être regardé comme sollicitant, par cette demande, un permis de construire valant autorisation de démolir. Il s'ensuit que décision litigieuse devait être prise après avis conforme de l'architecte des bâtiments de France, Ainsi, l'avis défavorable émis le 25 août 2022 par l'architecte des bâtiments de France doit être regardé comme un avis conforme portant sur l'ensemble du projet de M. B.

16. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, il n'est du reste pas sérieusement contesté par M. B, que, ainsi que le relève l'avis de l'architecte des bâtiments de France, le site inscrit du rivage sud du golfe d'Ajaccio se caractérise notamment par la qualité architecturale des maisons du domaine de la Pointe dont la construction existante fait partie. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en estimant que les travaux qu'il projette sont de nature à altérer l'aspect de ce site, l'architecte des bâtiments de France aurait commis une erreur de droit.

17. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

18. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

19. Contrairement à ce que M. B soutient, il ne résulte ni des dispositions citées au point 13 ni de celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme relatives à la préservation des éléments présentant un intérêt architectural, patrimonial ou paysager, que l'architecte des bâtiments de France soit tenu d'apprécier l'atteinte portée par un projet de construction à un site inscrit selon la méthode d'analyse prévue au point précédent. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

20. En troisième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le site du domaine de la pointe ne présenterait pas, par la qualité architecturale du bâti existant, un intérêt général justifiant sa conservation ou à sa préservation, au sens des dispositions de l'article L. 341-1 du code de l'environnement. Il s'ensuit que c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que l'architecte des bâtiments de France a émis un avis conforme défavorable au projet de M. B.

21. Il résulte de ce qui précède que l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 25 août 2022 n'étant pas illégal, le maire de Grosseto-Prugna était également en situation de compétence liée au regard de cet avis pour refuser le permis sollicité par M. B.

22. Il résulte de tout ce qui a été dit aux points 12 et 21, que le maire de Grosseto-Prugna étant doublement en situation de compétence liée, le dernier moyen de la requête, en tant qu'il est dirigé directement contre l'arrêté du 16 septembre 2022, est inopérant. Ainsi, les conclusions à fin d'annulation de cet arrêté doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction, ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne sauraient être accueillies.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune de Grosseto-Prugna et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.

Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud.

Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Monnier, président ;

M. Jan Martin, premier conseiller ;

Mme Nathalie Sadat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2024.

Le rapporteur,

J. MARTIN

Le président,

P. MONNIERLa greffière,

H. MANNONI

La République mande et ordonne au préfet de la Corse-du-Sud en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

H. MANNONI