Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2401315

Vu la procédure suivante :

Par un déféré, enregistré le 18 octobre 2024, le préfet de la Corse-du-Sud demande au tribunal d'annuler pour excès de pouvoir le certificat émis le 24 mai 2024 par le maire de la commune de Vico, de non-opposition à la déclaration préalable déposée par M. A B en vue d'autoriser la réalisation d'une clôture en parpaings à brancher et le remblaiement d'une surface de 6 457 m2 sur une hauteur de 1,5 mètres, sur la parcelle cadastrée section A n° 272, sise 70 RD, au lieu-dit Riniccio, à Sagone.

Le préfet soutient que :

- la commune n'ayant pas approuvé son plan local d'urbanisme avant la date du 26 mars 2017 comme le prévoient les dispositions de la loi du 24 mars 2014, le plan d'occupation des sols applicable jusqu'à cette date est devenu caduc, de sorte que la légalité du permis litigieux doit s'apprécier au regard du règlement national d'urbanisme et nécessite l'avis conforme du représentant de l'Etat, conformément aux articles L. 422-5 et L. 422-6 du code de l'urbanisme ; en l'absence de sollicitation de l'avis conforme, il appartenait donc au maire de Vico de s'opposer à cette demande :

- la demande aurait dû également être refusée dès lors que la parcelle, terrain d'assiette du projet est située en zone d'aléa très fort du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) de la basse vallée de la Sagone où, selon l'article 2 du règlement de PPRI sont interdit tous travaux de remblais et installations de quelques natures que ce soit ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions des articles R. 111-27 et L. 121-23 du code de l'urbanisme ;

- la parcelle, terrain d'assiette du projet étant située en zone de sensibilité archéologique, il appartenait au maire de consulter la direction régionale des affaires culturelles (DRAC).

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mars 2025, M. A B, représenté par Me Mousny Pantalacci, conclut au rejet du déféré et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que :

- le déféré est tardif dès lors que le recours gracieux exercé par le préfet le 19 juin 2024 n'a pu conserver les délais de recours contentieux ;

- le moyen tiré de la méconnaissance du PPRI n'est pas fondé dès lors, d'une part, que c'est à tort que ce plan classe son terrain en zone d'aléa très fort et, d'autre part, que l'article 1er du règlement du PPRI autorise les travaux ayant fait l'objet de la déclaration préalable en litige ;

- le terrain en litige ne présente aucun caractère remarquable d'un point de vue paysager, architectural, ou en raison de la végétation qui s'y trouverait.

Un mémoire du préfet de la Corse-du-Sud a été enregistré le 14 mai 2025, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, fixée au 3 avril 2025 par une ordonnance en date du 3 mars 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pierre Monnier, président ;

- et les conclusions de Mme Pauline Muller, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 8 mars 2022, le maire de Vico, au nom de la commune, s'est opposé à la déclaration préalable de M. B en vue de la réalisation d'une clôture et d'un remblai en terre sur les parcelles cadastrées section A n°s 272 et 851, situées au lieudit " Riniccio ". Par le jugement n°2201043 du 11 avril 2024, devenu définitif, le tribunal a fait droit à la requête de M. B tendant à l'annulation de cet arrêté. Suite à ce jugement, M. B a déposé le 18 avril 2024 une demande, enregistrée sous le n° DP 02A 348 24 E0013, confirmant sa déclaration préalable de travaux pour la réalisation d'une clôture. Le 24 mai 2024, le maire de Vico a délivré à M. B, en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable née le 18 mai 2024. Le préfet de la Corse-du-Sud doit être regardé comme déférant au tribunal la décision tacite, née le 18 mai 2024, de non-opposition à la déclaration préalable de M. B et le certificat, émis le 24 mai 2024.

Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du déféré :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriale : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ".

3. Sauf dans le cas où des dispositions législatives ou réglementaires ont organisé des procédures particulières, toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai.

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision déférée, en date du 24 mai 2024, a été transmise au représentant de l'Etat le 28 mai 2024 et que ce dernier a saisi le maire de Vico d'une lettre reçue le 27 juin 2024 par laquelle il a sollicité le retrait de ce permis de construire. Cette lettre constitue, compte tenu des termes dans lesquelles elle est ainsi rédigée, un recours gracieux qui, conformément à ce qui a été dit ci-dessus, a interrompu le délai dont disposait le préfet pour déférer la décision du 24 mai 2024. Aucune décision n'ayant été prise le 27 août 2024, soit deux mois à compter de la réception du recours gracieux du préfet, une décision implicite de rejet de ce recours est née à cette date du silence gardé par le maire. A compter de cette dernière date, le préfet disposait alors d'un délai de deux mois pour saisir le tribunal. Il suit de là que le présent déféré, enregistré le 18 octobre 2024, par lequel le préfet de la Corse-du-Sud demande l'annulation de la décision du 24 mai 2024 n'est pas tardif et que, par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir pour un tel motif qu'il est irrecevable.

Sur la légalité de la décision du 18 avril 2024 :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme : " Les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. / La caducité du plan d'occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d'urbanisme antérieur. / A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d'urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s'applique sur le territoire communal dont le plan d'occupation des sols est caduc ". L'article L. 422-5 du même code dispose que : " Lorsque le maire () est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () ".

6. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que le plan d'occupation des sols de Vico est caduc depuis le 27 mars 2017. Le projet en litige étant situé dans une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu, c'est à bon droit que le préfet de la Corse-du-Sud soutient que le maire de Vico était tenu, en application des dispositions du a) de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme citées au point 5, de recueillir son avis conforme. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Vico lui aurait demandé cet avis avant de prendre la décision déférée ou l'arrêté du 8 mars 2022 cité au point 1. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence doit être accueilli.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. / Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ". Aux termes de l'article R. 121-4 du même code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : () / 5° Les milieux abritant des concentrations naturelles d'espèces animales ou végétales () ".

8. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur l'application des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme en vertu desquelles les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques.

9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain en litige s'insère dans la ZNIEFF de type 1 " Boisement de la plaine de Sagone et terrasses sableuses " qui correspond à une vaste plaine alluviale offrant un ensemble d'intérêts faunistiques et écologiques très important et regroupant une grande variété de milieux, allant de la zone boisée jusqu'aux terrasses sableuses, ainsi qu'un grand nombre d'espèces. Cette zone constitue un espace de nourrissage important pour plusieurs espèces matrimoniales telles que le Guêpier d'Europe, la Cistude d'Europe, le Murin de Capaccini et le Petit Rhinolophe. Contrairement à ce que soutient M. B, il présente dès lors un caractère remarquable. En outre, les photographies produites par M. B, à supposer même qu'elles soient antérieures à la décision attaquée, montrent que les quelques constructions édifiées le long de la route ne sont pas de nature à ôter au terrain de M. B son caractère naturel.

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme, relatif aux espaces remarquables : " Des aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d'Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu'ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site ". Aux termes de l'article R. 121-5 du même code : " Seuls peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à l'article L. 121-24, dans les conditions prévues par cet article, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : 1° Lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux, les équipements légers et démontables nécessaires à leur préservation et à leur restauration, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l'accueil ou à l'information du public, les postes d'observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l'hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l'importance de la fréquentation du public ; / 2° Les aires de stationnement indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de ces espaces par la résorption du stationnement irrégulier, sans qu'il en résulte un accroissement des capacités effectives de stationnement, à condition que ces aires ne soient ni cimentées ni bitumées et qu'aucune autre implantation ne soit possible ; / 3° La réfection des bâtiments existants et l'extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l'exercice d'activités économiques ; / 4° A l'exclusion de toute forme d'hébergement et à condition qu'ils soient en harmonie avec le site et les constructions existantes : / a) Les aménagements nécessaires à l'exercice des activités agricoles, pastorales et forestières dont à la fois la surface de plancher et l'emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 n'excèdent pas cinquante mètres carrés ; / b) Dans les zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d'élevage d'ovins de prés salés, les constructions et aménagements exigeant la proximité immédiate de l'eau liés aux activités traditionnellement implantées dans ces zones, à la condition que leur localisation soit rendue indispensable par des nécessités techniques ; / c) A la condition que leur localisation dans ces espaces corresponde à des nécessités techniques, les canalisations nécessaires aux services publics ou aux activités économiques, dès lors qu'elles sont enfouies et qu'elles laissent le site dans son état naturel après enfouissement, et que l'emprise au sol des aménagements réalisés n'excède pas cinq mètres carrés. / 5° Les aménagements nécessaires à la gestion et à la remise en état d'éléments de patrimoine bâti reconnus par un classement au titre de la loi du 31 décembre 1913 ou localisés dans un site inscrit ou classé au titre des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement. / 6° Les équipements d'intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux. / Les aménagements mentionnés aux 1°, 2° et 4° et les réfections et extensions prévues au 3° du présent article doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l'état naturel ".

11. Il ressort des pièces du dossier de la déclaration préalable que les travaux projetés consistent notamment en la réalisation d'une clôture en parpaings d'une longueur de 90 mètres pour une hauteur de 2,5 mètres et le remblaiement d'une surface de 6457 m², sur une hauteur de 1,5 mètres. Eu égard à la nature et à l'importance des travaux et des changements projetés, ceux-ci ne peuvent être regardés comme des aménagements légers au sens de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation doivent être écartés.

12. En troisième et dernier lieu, Selon l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique () ". Il est de la nature des plans de prévention des risques naturels de distinguer et de délimiter, en fonction des degrés d'exposition à ces risques, des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l'application de telles contraintes, sous contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques d'inondation et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux demandes d'autorisations de construire.

13. D'une part il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette des travaux projetés est classé en zone d'aléa très fort du PPRI de " la basse vallée du Sagone ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce classement serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation nonobstant la quadruple circonstance que ce PPRI a été adopté le 13 janvier 1998, que la parcelle en litige n'est pas située dans les secteurs de submersion marine résultant de la cartographie des risques naturels de la Corse-du-Sud telle qu'actualisée le 18 novembre 2021, que le terrain de M. B, qui est situé à plus de 200 mètres du plus proche cours d'eau, n'a jamais été sujet à une quelconque inondation et que plusieurs constructions ont été autorisées depuis 1998 dans cette zone.

14. D'autre part, aux termes des dispositions du préambule et de l'article 1er du paragraphe IV du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la basse vallée du Sagone relatif à la zone d'aléa très fort : " Le principe du règlement de cette zone est d'améliorer la sécurité des personnes et des biens existants et d'interdire toute nouvelle construction. / La zone classée en aléa très fort est une zone particulièrement exposée, où les inondations exceptionnelles peuvent être redoutables, notamment en raison des hauteurs d'eau et/ou des vitesses d'écoulement. / Il n'existe pas de mesure de protection économiquement opportune pour y autoriser la création et l'implantation de nouveaux biens ou de nouvelles activités ", " Occupations et utilisations du sol admises sous conditions : / Les travaux usuels et de gestion courante des constructions et installations existantes à condition de ne pas augmenter l'emprise au sol des bâtiments, et de ne pas aggraver les risques et leurs effets, il s'agira notamment : / - d'aménagements internes sans changement de destination () Les ouvrages et aménagements hydrauliques ou de protection, à condition de ne pas aggraver le risque inondation () ". Aux termes de l'article 2 de ce paragraphe IV et " Occupations et utilisations du sols interdites : / Toute nouvelle construction () Tous travaux, remblais et installations de quelque nature qu'ils soient sont interdits, à l'exception de ceux mentionné à l'article 1 () ".

15. Il résulte des prescriptions précitées de l'article 2 du règlement du PPRI que le principe est l'interdiction de toute nouvelle construction et de tous travaux de quelque nature qu'ils soient, à l'exception de celles prévues en son article 1, au nombre desquelles ne figurent pas la réalisation d'une clôture en parpaings à brancher et le remblaiement d'une surface de 6 457 m2 sur une hauteur de 1,5 mètres. Notamment, contrairement à ce que soutient M. B, il ne ressort pas pièces du dossier ni que de tels travaux constitueraient des ouvrages et aménagements hydrauliques ou de protection au sens des dispositions de l'article 1er citées au point précédent ni qu'ils n'aggraveraient nullement le risque d'inondation.

16. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance du règlement du PPRI de " la basse vallée du Sagone " doit être accueilli.

17. Il résulte de ce qui précède que le préfet de la Corse-du-Sud est fondé à demander l'annulation des décisions du maire de Vico des 18 et 24 mai 2024.

18. Enfin, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les deux derniers moyens du déféré ne sont pas susceptibles, en l'état du dossier, de justifier l'annulation de la décision déférée.

Sur les frais liés au litige :

19. M. B succombant à l'instance, ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne sauraient être accueillies.

DECIDE

Article 1er : Les décisions du maire de Vico des 18 et 24 mai 2024 sont annulées.

Article 2 : Les conclusions de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Corse-du-Sud, à la commune de Vico et à M. A B.

Copie en sera transmise au ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Délibéré après l'audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Monnier, président ;

M. Jan Martin, premier conseiller ;

Mme Nathalie Sadat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025.

Le président-rapporteur,

Signé

P. MONNIER

L'assesseur le plus ancien

dans l'ordre du tableau,

signé

J. MARTIN La greffière,

Signé

R. ALFONSI

La République mande et ordonne au préfet de la Corse-du-Sud en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

H. Mannoni