Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2100166

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 janvier et 9 juin 2021, le département de la Côte-d'Or, représenté par la société d'exercice libéral par actions simplifiée Fiducial Legal by Lamy, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 novembre 2020, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a mandaté d'office au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté la somme de 2 552 483,60 euros, prélevée au budget primitif de l'année 2020 du département de la Côte-d'Or ;

2°) d'enjoindre à la région Bourgogne-Franche-Comté de restituer au département de la Côte-d'Or la somme de 2 552 483,60 euros ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal administratif de Dijon est territorialement compétent ;

- la décision de mandatement d'office peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;

- la requête n'est pas tardive ;

- le département de la Côte-d'Or a incontestablement intérêt à agir ;

- la loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019 ne déroge pas expressément aux dispositions de l'article 2 du code civil et ne fait nullement mention de son caractère rétroactif, de sorte que les dispositions du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, applicables au litige, ne sont pas celles entrées en vigueur le 27 décembre 2019, mais celles résultant de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, qui ne prévoient pas la compensation des crédits alloués par le département aux autorités organisatrice de la mobilité de Dijon et de Beaune ; les dispositions du II de l'article 8 de la loi d'orientation des mobilités ne revêtent pas un caractère purement interprétatif ; aucun motif d'intérêt général ni aucun motif impérieux d'ordre public ne justifie l'application rétroactive de ces dispositions ;

- l'arrêté litigieux méconnaît le principe de loyauté des relations contractuelles et les stipulations de la convention de transfert de compétence conclue entre le département et la région, dès lors qu'aucun texte ne prévoit la possibilité de modifier le montant des attributions de compensation, après leur approbation par délibération des deux collectivités concernées, et que les parties ne sont pas davantage convenues d'ajuster les montants contractuellement définis, après l'adoption d'une loi ordinaire confirmant la prise en compte de la charge des périmètres de transports urbains ;

- cet arrêté méconnait les dispositions du A du III de l'article 89 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, qui ne prévoient pas le reversement à la région d'une quelconque part de la dotation globale de décentralisation versée par l'État au département ;

- il ne peut être fait droit à la demande de substitution de motif, présentée par le préfet de la Côte-d'Or, dès lors que les dispositions du V de l'article 133 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dans leur version applicable en 2017, ne prévoient pas que la région puisse bénéficier des compensations financières allouées par l'État en contrepartie des transferts antérieurs de compétences en matière de transports scolaires.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2021, le préfet de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il demande au tribunal de substituer, au motif initial de la décision attaquée, la circonstance que la dépense litigieuse constitue une dépense obligatoire pour le département, conformément aux dispositions de l'article 133 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, et du III de l'article 89 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 ;

- les moyens soulevés par le département requérant ne sont pas fondés.

Par deux mémoires, enregistrés les 7 mai et 15 juillet 2021, la région Bourgogne-Franche-Comté, représentée par l'association d'avocats à responsabilité professionnelle individuelle Baron, D, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du département de la Côte-d'Or au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le département requérant ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées par une lettre du 10 juin 2021 que cette affaire était susceptible, à compter du 19 juillet 2021, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 27 septembre 2021 par ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des transports ;

- la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 :

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B A,

- les conclusions de Mme Nelly Ach, rapporteure publique,

- et les observations de Me Romatier, représentant le département de la Côte-d'Or, celles de Mme C, représentant le préfet de la Côte-d'Or, et celles de Me Carré, représentant la région Bourgogne-Franche-Comté.

Considérant ce qui suit :

1. En application de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE), la région Bourgogne-Franche-Comté a bénéficié du transfert des compétences relatives au transport non urbain de voyageurs, à compter du 1er janvier 2017, aux transports scolaires, à compter du 1er septembre 2017, et à la planification de la prévention et de la gestion des déchets. Par un avis non daté, intervenu en fin d'année 2016, la commission locale pour l'évaluation des charges et des recettes transférées entre le département de la Côte-d'Or et la région Bourgogne-Franche-Comté a constaté un accord sur l'évaluation du montant des charges transférées en matière de transports scolaires et de transport non urbain de voyageurs, a proposé au préfet de la Côte-d'Or d'arrêter ce montant à la somme de 30 775 266,10 euros en année pleine et a prévu que cette somme devait être ajustée sur la base de l'arrêté définitif des comptes du département de l'année 2016. Au cours de ses travaux, cette commission en a déduit un montant d'attribution de compensation, dû par la région au département, de 519 157,10 euros. Par un arrêté, en date du 30 décembre 2016, la préfète de la Côte-d'Or a retenu ces mêmes montants, tant s'agissant des charges relatives aux deux compétences précitées, que de l'attribution de compensation de la région au département. Par délibérations, en dates des 16 décembre 2016 et 27 mars 2017, la région Bourgogne-Franche-Comté et le département de la Côte-d'Or ont approuvé la convention de transfert des compétences en matière de transports scolaires et de transport non urbain de voyageurs. Par deux titres de recettes, en dates des 14 décembre 2018 et 10 décembre 2019, la région Bourgogne Franche-Comté a néanmoins entendu mettre à la charge du département de la Côte-d'Or deux sommes supplémentaires d'un montant de 1 276 241,80 euros chacune, correspondant au reversement de la dotation globale de décentralisation, perçue par le département au titre de chacune des années 2018 et 2019. A la demande de la présidente du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté, sur le fondement des dispositions de l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales, compte tenu du refus du département de procéder au paiement de ces sommes, la chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté, par un avis n° 20.CB.03 en date du 7 juillet 2020, a notamment constaté qu'une dépense obligatoire d'un montant de 2 552 483,60 euros n'avait pas été inscrite au budget de l'année 2020 du département. En l'absence de mandatement de la somme en litige par le département, le préfet de la Côte-d'Or, par un arrêté du 27 novembre 2020 dont le département demande au tribunal l'annulation, a mandaté la somme de 2 552 483,60 euros, prélevée au budget principal de l'année 2020 du département de la Côte-d'Or, au profit de la région Bourgogne Franche-Comté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. L'article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dans sa rédaction applicable, dispose que : " () IV.- Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les créations ou extensions de compétences obligatoires et définitives inscrites dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont accompagnées de ressources financières dans les conditions fixées aux articles L. 1614-1-1, L. 1614-3, L. 1614-3-1, L. 1614-5-1 et L. 1614-6 du code général des collectivités territoriales. / V.- Les transferts de compétences effectués entre un département et une autre collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et ayant pour conséquence d'accroître les charges de ces derniers sont accompagnés du transfert concomitant par le département à cette collectivité territoriale ou à ce groupement des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. / Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. / Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable à leur transfert. / Une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées est composée paritairement de quatre représentants du conseil départemental et de quatre représentants de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou du groupement concerné. Elle est présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente. En cas d'absence ou d'empêchement, il est remplacé par un magistrat relevant de la même chambre, qu'il a au préalable désigné. () / La commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées est consultée sur l'évaluation préalable des charges correspondant aux compétences transférées et sur les modalités de leur compensation. / Le montant des dépenses résultant des accroissements et des diminutions de charges est constaté, pour chaque compétence transférée et pour chaque collectivité, par arrêté du représentant de l'Etat dans le département. / Les charges transférées doivent être équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, à l'exercice des compétences transférées. Ces charges peuvent être diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. / Les périodes de référence et les modalités d'évaluation des dépenses engagées par le département et figurant dans les comptes administratifs avant le transfert de chaque compétence sont déterminées à la majorité des deux tiers des membres de la commission mentionnée au quatrième alinéa du présent V. / A défaut d'accord des membres de la commission, le droit à compensation des charges d'investissement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, hors fonds européens et hors fonds de concours, figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de sept ans précédant la date du transfert. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation sont actualisées en fonction de l'indice des prix de la formation brute de capital des administrations publiques, constaté à la date du transfert. / A défaut d'accord des membres de la commission, le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département et constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation sont actualisées en fonction de l'indice des prix à la consommation, hors tabac, constaté à la date du transfert. / Les modalités de compensation des charges transférées sont déterminées en loi de finances. () ".

3. Par ailleurs, l'article L. 3111-7 du code des transports dans sa rédaction applicable, dispose que : " Les transports scolaires sont des services réguliers publics. / La région a la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement de ces transports. Elle consulte à leur sujet les conseils départementaux de l'éducation nationale intéressés. / L'autorité compétente de l'Etat consulte la région, dans des conditions fixées par voie réglementaire, avant toute décision susceptible d'entraîner une modification substantielle des besoins en matière de transports scolaires. / Toutefois, à l'intérieur des périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984, cette responsabilité est exercée par l'autorité compétente pour l'organisation de la mobilité. / Le transfert des ressources équivalentes aux dépenses supportées par l'Etat au titre des bourses de fréquentation scolaire, au titre du financement des frais de premier établissement des services de transport réservés aux élèves, des frais de transport des élèves et étudiants gravement handicapés, des élèves des écoles maternelles en zone rurale et des élèves des zones de montagne, s'effectue dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales. / Les modalités des conventions passées avec les entreprises, et notamment leurs conditions de dénonciation, sont fixées par décret en Conseil d'Etat. ". Enfin, aux termes de l'article L. 3111-8 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " En cas de création d'un périmètre de transports urbains ou de modification d'un périmètre existant au 1er septembre 1984 incluant les transports scolaires, une convention est passée entre l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains et la région. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transports scolaires dans le nouveau périmètre. / Les procédures d'arbitrage par l'autorité administrative compétente de l'Etat, en cas de litige, sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. En ce qui concerne les modalités financières du transfert, cet arbitrage prend en compte le montant des dépenses effectuées par la région au titre des compétences transférées à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains au cours de l'année scolaire précédant le transfert, de sorte que soit assurée la compensation intégrale des moyens nécessaires à l'exercice de la compétence transférée. ".

4. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 3111-7 du code des transports, dans leur rédaction applicable avant leur modification par l'article 15 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République que lorsqu'un périmètre de transports urbains a été créé ou étendu postérieurement au 1er septembre 1984, le département avait la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires et percevait à ce titre une compensation financière de l'Etat au titre de la dotation générale de décentralisation. Il résulte également de ces dispositions que le département assurait effectivement l'organisation et le fonctionnement des transports scolaires en dehors des périmètres de transports urbains. Par ailleurs, au sein de ces périmètres, la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires avait été confiée à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains, tandis que le département était tenu de verser à celle-ci une compensation financière au titre des charges transférées. Il résulte de ces dispositions que si la compétence du département en matière de transports scolaires au sein des périmètres de transport urbain avait été déléguée aux autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains, le département demeurait l'autorité compétente au sens de la responsabilité alors prévue par les dispositions de l'article L. 3111-7 du code des transports.

5. A compter du 1er septembre 2017, en application des dispositions de la loi du 7 août 2015, la compensation financière devant être versée à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains incombe désormais à la région, devenue autorité responsable de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires en lieu et place du département. Les dispositions de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, dans leur rédaction applicable tant à la date du transfert de compétence opéré, que pour chacune des années en litige, prévoient la compensation par le département au profit d'une autre collectivité territoriale pour les charges correspondant à l'exercice des compétences effectivement transférées du département à cette collectivité territoriale. Ainsi qu'il a été rappelé au point précédent, dès lors que le département, bénéficiaire d'une dotation versée au titre de l'organisation des transports scolaires, y compris au sein des périmètres de transports urbains, devait être regardé comme l'autorité compétente en matière de transports scolaires au sens des dispositions précédemment en vigueur de l'article L. 3111-7 du code des transports, les charges correspondant à la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des transports scolaires au sein des périmètres de transport urbain doivent être regardées comme ayant été, à compter du 1er septembre 2017, transférées du département à la région et devaient donc faire l'objet d'une compensation en application des dispositions de l'article 133 de la loi du 7 août 2015, ainsi que l'a au demeurant mentionné le législateur en adoptant l'article 8 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, qui a introduit dans l'article 133 la mention à caractère interprétatif " y compris le montant des crédits alloués par le département à l'autorité compétente dans le cadre de la convention prévue à l'article L. 3111-8 du code des transports lorsque cette compétence est transférée à la région en application de l'article 15 de la présente loi ". Dès lors, le département de la Côte-d'Or n'est fondé à soutenir ni qu'il aurait été fait une application rétroactive des dispositions introduites, par l'article 8 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, au V de l'article 133 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ni que le préfet aurait commis une erreur de droit en intégrant la compensation des charges afférentes à l'organisation et au fonctionnement des transports scolaires dans les périmètres de transports urbains dans le calcul du montant des charges correspondant aux compétences transférées au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté. Par suite, ce moyen doit être écarté.

6. En deuxième lieu, il résulte de ce qui précède que l'arrêté litigieux ne méconnaît pas les dispositions du V de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de l'article 8 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités. Il en résulte que le moyen tiré de ce qu'aucun motif d'intérêt général ou aucun motif impérieux d'ordre public ne justifierait l'application rétroactive des dispositions de l'article 133, dans leur rédaction résultant de l'article 8 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, est inopérant. En tout état de cause, les stipulations de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peuvent être utilement invoquées dans un litige relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques.

7. En troisième lieu, la méconnaissance des stipulations d'un contrat ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé à l'encontre d'une décision administrative. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la convention du 4 avril 2017 de transfert de la compétence transports interurbains et scolaires entre le département de la Côte-d'Or et la région Bourgogne-Franche-Comté est inopérant au soutien des conclusions à fin d'annulation de l'arrêté attaqué. Il en est de même du moyen tiré de la méconnaissance du principe de loyauté des relations contractuelles. Enfin, le moyen tiré de la méconnaissance de l'arrêté provisoire du 30 décembre 2016 du préfet de la Côte-d'Or, à le supposer soulevé, est dépourvu de toute argumentation venant à son soutien et ne peut, dès lors, qu'être écarté.

8. En quatrième lieu, contrairement à ce que soutient le département de la Côte-d'Or, l'arrêté attaqué n'a pas pour objet de transférer du département à la région une part de la dotation globale de fonctionnement perçue de l'Etat, mais de tirer les conséquences de l'inclusion, dans les charges transférées du département à la région, du montant des crédits antérieurement alloués par le département aux autorités organisatrices de la mobilité, anciennement autorités organisatrices des transports urbains, dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 3111-8 du code des transports. Par suite, le moyen tiré de ce qu'aucune disposition légale n'obligerait le département de la Côte-d'Or à transférer à la région Bourgogne-Franche-Comté une part de la dotation globale de fonctionnement perçue de l'Etat, ne peut qu'être écarté.

9. Il résulte de tout ce qui précède que le département de la Côte-d'Or n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 27 novembre 2020, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a mandaté d'office au profit de la région Bourgogne-Franche-Comté la somme de 2 552 483,60 euros, prélevée au budget primitif de l'année 2020 du département. Par suite, les conclusions à fin d'annulation, et par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction, présentées par le département de la Côte-d'Or, doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par le département de la Côte-d'Or au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce et en tout état de cause, de mettre à la charge du département de la Côte-d'Or la somme demandée par la région Bourgogne-Franche-Comté au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du département de la Côte-d'Or est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la région Bourgogne-Franche-Comté au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au département de la Côte-d'Or, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la région Bourgogne-Franche-Comté.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Côte-d'Or.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère,

M. Hugez, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2023.

Le rapporteur,

I. A

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,

lc