Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2101453

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 28 mai 2021 et 2 février et 28 septembre 2022, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) des Bruyères, représenté par la société civile professionnelle d'avocats Sorel et Associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la région Bourgogne Franche-Comté a accordé une autorisation d'exploiter les parcelles section C, numéros 149, 150, 153, 154, 158, 159, 164, 165 et 166 de la commune de Saint-Pierre-le-Moutier à M. D B ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 28 janvier 2021 dirigée contre cette décision d'autorisation ;

3°) d'enjoindre au préfet de la région Bourgogne Franche-Comté, sur le fondement des pouvoirs d'instruction du tribunal, de produire le dossier de demande d'autorisation d'exploiter déposé par M. B, l'ensemble des échanges intervenus entre le préfet et M. B, et l'avis émis par la commission départementale d'orientation de l'agriculture ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est recevable, dès lors d'une part que seule la lettre du 28 janvier 2021 peut être considérée comme un recours gracieux, d'autre part que le délai de recours contentieux n'a pu commencer à courir en l'absence de mesures de publicité régulièrement effectuées de l'autorisation tacite accordée et d'une troisième part, que la lettre du 28 janvier 2021 constitue un recours hiérarchique qui a conservé le délai de recours ;

- la commission départementale d'orientation de l'agriculture ne s'est pas réunie et n'a pas émis d'avis sur la demande d'autorisation d'exploiter de M. B ;

- le préfet ne l'a pas informé de la réunion du 22 octobre 2020 de la commission départemental d'orientation de l'agriculture, au cours de laquelle a été examinée la demande d'autorisation d'exploiter de M. B ;

- le préfet ne l'a jamais informé de ce qu'il envisageait d'examiner le rang de priorité de M. B, le privant de faire valoir ses arguments ;

- en considérant qu'une autorisation tacite d'exploiter était née implicitement le 26 novembre 2020 et non le 23 décembre 2020, le préfet de région a méconnu les dispositions des articles 1er et 7 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

- la décision implicite attaquée méconnaît l'obligation de motivation définie par le deuxième alinéa de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime ;

- la seule circonstance qu'une seule demande d'autorisation d'exploiter ait été présentée ne saurait suffire à motiver la décision attaquée ;

- le préfet de région a commis une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime en ne tenant pas compte de sa situation de preneur en place ;

- les terres en litige n'étaient pas libres le 10 novembre 2020, dès lors que, par un jugement du 4 août 2020, le tribunal paritaire des baux ruraux de Nevers a sursis à statuer ;

- dès lors que le préfet a considéré qu'il n'avait pas besoin d'une nouvelle autorisation d'exploiter, il aurait nécessairement dû rejeter la demande présentée par M. B ;

- l'autorisation accordée à M. B met en péril la viabilité de son exploitation ;

- le préfet a méconnu les dispositions de l'article L. 411-59 du code rural et de la pêche maritime, dès lors que M. B ne dispose ni des moyens, ni du temps nécessaires pour gérer une exploitation agricole, qu'il ne dispose d'aucune expérience en la matière, et ni de cheptel, ni de matériel, ni de bâtiment à proximité ;

- M. B ne dispose pas d'un rang de priorité supérieur au sien au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles, dès lors qu'il réside à plus de 10 kilomètres des terres à exploiter et que sa demande ne vise pas à l'exploitation du fonds ; en l'absence de versement des pièces justificatives de sa demande d'autorisation d'exploiter, il n'est pas possible de vérifier le respect des critères prévus par le schéma directeur régional.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 août 2021, M. D B, représenté par la société civile professionnelle VGR, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le groupement requérant ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 janvier et 16 mars 2022, le préfet de la région Bourgogne Franche-Comté doit être regardé comme concluant au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est tardive ;

- les moyens soulevés par le groupement requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 27 janvier 2022, la commune de Saint-Pierre-le-Moutier, représentée par la société civile professionnelle Adida et Associés, s'en " rapporte à la justice " et conclut à la condamnation du groupement agricole requérant aux dépens et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la partie perdante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été informées par une lettre du 7 septembre 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 3 octobre 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 3 novembre 2022 par ordonnance du même jour.

A la demande du tribunal, le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a produit des éléments complémentaires le 17 novembre 2022, qui ont été communiqués, en application des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C A,

- les conclusions de Mme Mélody Desseix, rapporteure publique,

- et les observations de Me Silvestre, représentant le groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères.

Considérant ce qui suit :

1. M. D B a formé le 23 avril 2020 une demande d'autorisation d'exploiter neuf parcelles cadastrées C 149, C 150, C 153, C 154, C 158, C 159, C 164, C 165 et C 166, lui appartenant, sur le territoire de la commune de Saint-Pierre-le-Moutier, et exploitées à cette date par le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) des Bruyères. Après prolongation du délai d'instruction de cette demande, le silence du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a fait naître une décision implicite d'acceptation de cette demande. Le groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères a adressé à l'administration trois courriels et courrier, intitulés " recours gracieux " et sollicitant, s'agissant des deux derniers, la communication des motifs de la décision implicite d'acceptation. L'administration n'a répondu à aucune de ces trois demandes. Par sa requête, le groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères demande au tribunal d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet a délivré à M. B l'autorisation d'exploiter sollicitée et la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 28 janvier 2021.

Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense par le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 110-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration. ". En assimilant les " recours gracieux ou hiérarchiques " à des " demandes au sens du présent code ", soumises aux dispositions de la sous-section 2 de la section du chapitre II du même titre de ce code, prescrivant aux autorités administratives d'accuser réception de toute demande dans des conditions dont le non-respect entraîne l'inopposabilité des délais de recours, le législateur a entendu viser, conformément à sa volonté de protéger les droits des citoyens dans leurs relations avec les autorités administratives, les recours formés par les personnes contestant une décision prise à leur égard par une autorité administrative. Il n'a, en revanche, pas entendu porter atteinte à la stabilité de la situation s'attachant, pour le bénéficiaire d'une autorisation administrative, à l'expiration du délai de recours normalement applicable à cette autorisation. Il en résulte que l'intervention de ces dispositions législatives demeure sans incidence sur les règles applicables aux recours administratifs, gracieux ou hiérarchiques, formés par des tiers à l'encontre d'autorisations individuelles créant des droits au profit de leurs bénéficiaires.

3. D'autre part, ne sont pas applicables à la détermination du délai imparti aux tiers pour saisir la juridiction compétente à la suite d'une décision rejetant des recours gracieux ou hiérarchiques formés par eux à l'encontre d'autorisations individuelles créant des droits au profit de leurs bénéficiaires, les dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative selon lesquelles " les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

4. D'une part, il est constant que, le 16 juin 2020, M. B, qui avait déposé le 23 avril 2020 une demande d'autorisation d'exploiter neuf parcelles cadastrées C 149, C 150, C 153, C 154, C 158, C 159, C 164, C 165 et C 166, lui appartenant, sur le territoire de la commune de Saint-Pierre-le-Moutier, et exploitées à cette date par le groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères, s'est vu délivrer un accusé de réception de dossier, considéré comme complet à la date du 26 mai 2020. Il est également constant que le silence du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté sur cette demande a fait naître, après prolongation du délai d'instruction dans les conditions définies par les dispositions de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, une décision implicite d'acceptation de cette demande.

5. D'autre part, il est également constant qu'au plus tard, le 14 janvier 2021, le groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères a formé, par un courriel intitulé " Recours gracieux décisions B ", une réclamation faisant état de l'affichage d'une autorisation implicite d'acceptation de la demande de M. B, sollicitant le réexamen de la demande de l'intéressé, demandant au préfet de se prononcer sur les rangs de priorité respectifs du groupement et de M. B, de départager les demandes concurrentes de M. B et du preneur en place au regard des dispositions du schéma directeur régional des exploitations agricoles, de lui communiquer les motifs de la décision d'autorisation implicite accordée, et faisant valoir la perte de viabilité du groupement, l'obstacle à l'optimisation des parcelles et la dégradation des conditions de travail en résultant. Une telle demande, explicitement intitulée " recours gracieux ", et dont aucune des parties ne conteste la réception par l'autorité administrative le 14 janvier 2021 ne peut qu'être considérée comme un recours gracieux du groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères, qui est, ce faisant, réputé avoir connaissance acquise à cette date de la décision implicite d'acceptation de la demande d'autorisation de M. B, quelles qu'aient été les circonstances dans lesquelles ont été effectuées les formalités de publicité prévues au III de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime.

6. A défaut de décision expresse prise sur ce recours gracieux, l'autorité administrative doit être regardée comme ayant implicitement rejeté le recours gracieux du groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères, dès l'expiration du délai de deux mois suivant sa réception, soit le 14 mars 2021. Contrairement à ce que soutient ce groupement, la lettre du 30 janvier 2021, dont il résulte de l'instruction qu'elle a été adressée aux mêmes destinataires que le courriel du 14 janvier 2021, et qu'elle ne saurait donc s'analyser comme un recours hiérarchique concurrent, mais comme une réitération du recours gracieux, n'a pas eu pour effet de différer la naissance de la décision implicite de rejet du recours gracieux. Il suit de là que la requête, enregistrée le 28 mai 2021, tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux ainsi que de l'autorisation d'exploiter accordée à M. B, présentée par le groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères, sans que ce dernier puisse utilement se prévaloir des dispositions des articles R. 421-5 du code de justice administrative ou L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration, était tardive et, par suite, irrecevable. Il y a donc lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense par le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté. Par suite, les conclusions du groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères à fin d'annulation, et par voie de conséquence, celles à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les dépens :

7. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens. ".

8. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Saint-Pierre-le-Moutier aurait exposé des dépens au sens des dispositions précitées. Ses conclusions tendant à la condamnation du groupement requérant aux dépens ne peuvent ainsi qu'être rejetées.

Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères la somme que la commune de Saint-Pierre-le-Moutier demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par le groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Pierre-le-Moutier au titre des articles R. 761-1 et L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au groupement agricole d'exploitation en commun des Bruyères, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et à M. D B.

Copie en sera adressée à la commune de Saint-Pierre-le-Moutier, au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté et au préfet de la Nièvre.

Délibéré après l'audience du 28 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère,

M. Hugez, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023.

Le rapporteur,

I. A

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,

lc