Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2102973

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 novembre 2021, 12 mai 2022 et 12 juillet 2022, M. C A et Mme F A, représentés par Me Gourinat, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite née le 11 novembre 2021 par laquelle le maire d'Etalante a refusé de faire usage de ses pouvoirs de police pour rétablir la libre circulation sur la voie communale n° 117, d'engager des poursuites contre les propriétaires de la ferme G pour faire cesser l'occupation irrégulière de cette voie communale et de procéder aux travaux d'entretien de cette voie ou du chemin qui traverse la Combe du Creux pour leur permettre d'accéder à la voie départementale 901 depuis leur propriété ;

2°) d'enjoindre à la commune d'Etalante de procéder, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, aux travaux d'entretien de la voie communale afin de leur permettre de rejoindre la voie départementale 901 depuis la ferme de Champignolot ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Etalante le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les parcelles cadastrées E 73 et E 74, sur lesquelles s'implante la ferme G, supporte une " servitude de passage d'utilité publique " au profit de la commune d'Etalante ;

- la commune est tenue, en vertu des articles L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales et L. 141-8 du code de la voirie routière, d'assurer l'entretien normal des voies communales ;

- le maire a l'obligation d'exercer ses pouvoirs de police pour mettre un terme à l'entrave irrégulière à la circulation et, en vertu de l'article L. 116-1 du code de la voirie routière, d'engager des poursuites contre les propriétaires de la ferme G afin de faire cesser l'occupation irrégulière de la voie publique communale ;

- ils sont privés, depuis plusieurs années, de leur droit de bénéficier d'une desserte correcte de leur habitation, y compris en voiture, tant par le biais de la voie communale n° 117 que par le biais de la voie communale qui traverse la Combe du Creux, alors qu'il serait loisible à la commune de solliciter une servitude de passage conventionnelle sur la parcelle E 74 ou d'exproprier cette voirie privée ;

- ils subissent une rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par des mémoires en défense enregistrés les 15 mars 2022 et 6 juillet 2022, la commune d'Etalante, représentée par Me Misset, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par une ordonnance du 6 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 juillet 2022.

Un mémoire en défense a été enregistré le 21 juillet 2022 pour la commune d'Etalante et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Viotti, conseillère,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique,

- les observations de Me Gourinat, représentant M. et Mme A et celles de Me Misset, représentant la commune d'Etalante.

Considérant ce qui suit :

1. Afin de permettre la desserte des lieux-dits " Champigny " et " la Rochette " situés sur son territoire par les routes départementales 16E et 901, le conseil municipal d'Etalante a, par délibération du 22 septembre 1979, décidé de classer dans la voirie communale des sections du chemin communal dit " B à Etalante ", de la voie privée aménagée sur la parcelle E 74 par M. D, alors propriétaire de la ferme G, et du chemin rural n° 21, regroupées sous le nom de " voie communale n° 117 ". Cette voie communale a été empruntée durant plusieurs années par M. et Mme A, propriétaires de la ferme de Champignolot, afin de rejoindre la voie départementale 16E. Constatant que M. D avait apposé des barrières empêchant le passage sur la voie communale n° 117 dans sa portion traversant la parcelle E 74, le maire d'Etalante l'a, par un arrêté du 9 octobre 2013, mis en demeure d'enlever le matériel lui appartenant et entravant la libre circulation. Par un arrêt du 17 septembre 2015 n° 14LY02656, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé cet arrêté, au motif que M. D devait être regardé comme propriétaire de la portion de voirie en cause, laquelle revêt, dès lors, le caractère d'une voie privée. M. D a ensuite été reconnu propriétaire de cette portion de voie par la cour d'appel de Dijon le 8 décembre 2020. M. et Mme A, qui bénéficient depuis d'une tolérance de passage sur la parcelle E 74 octroyée par ses nouveaux propriétaires, M. et Mme E, ont demandé au maire d'Etalante de faire usage de ses pouvoirs de police afin de rétablir la libre circulation sur la voie communale n° 117, d'engager des poursuites à l'encontre des propriétaires de la ferme G et de procéder aux travaux d'entretien de cette voie ou du chemin qui traverse la Combe du Creux pour leur permettre de rejoindre la route départementale 901. Une décision implicite de rejet est née le 11 novembre 2021 du silence gardé par le maire pendant deux mois. Par la présente requête, M. et Mme A en demandent l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les () voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements () ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; () ". Aux termes de l'article L. 2213-1 de ce code : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation () ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que par un arrêt du 8 décembre 2020, la cour d'appel de Dijon a décidé que l'emprise de la voie communale n° 117 traversant la parcelle E 74 appartient à M. D, alors propriétaire de la ferme G, ce qu'avait au demeurant également jugé la cour administrative d'appel de Lyon dans son arrêt du 17 septembre 2015 et avait justifié l'annulation de l'arrêté municipal du 9 octobre 2013 mettant en demeure M. D de retirer le matériel lui appartenant et entravant la libre circulation sur la parcelle E 74. Or, ainsi que l'a rappelé la cour administrative d'appel de Lyon, le propriétaire d'une voie privée ouverte à la circulation est en droit d'en interdire à tout moment l'usage au public, de sorte que le maire d'Etalante ne peut, sans excéder les pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, enjoindre aux actuels propriétaires de la ferme G, M. et Mme E, de rouvrir la parcelle E 74 à la circulation et à l'usage du public.

4. En outre, M. et Mme A se bornent à faire valoir que la commune d'Etalante doit être regardée comme bénéficiaire d'une " servitude de passage d'utilité publique " grevant la parcelle E 74 appartenant à M. et Mme E, sans en préciser la nature ni le fondement juridique. Un tel moyen est dès lors dépourvu des précisions permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé et ne peut qu'être écarté.

5. D'autre part, M. et Mme A soutiennent que le maire d'Etalante aurait dû faire usage de ses pouvoirs de police pour ordonner aux propriétaires de la parcelle E 73 de retirer les barrières entravant la circulation sur la voie communale n° 117. Ils exposent qu'avant la création d'une voie privée sur la parcelle E 74 pour permettre de contourner la ferme G et ainsi relier le chemin communal B à Etalante et le chemin rural n° 21, devenus la voie communale n° 117, les usagers pouvaient directement traverser la cour de la ferme située sur la parcelle E 73. Toutefois, il n'est pas établi, ni même allégué, que la commune d'Etalante serait propriétaire de la parcelle E 73, sur laquelle elle ne justifie au demeurant d'aucune servitude de passage ainsi que l'a jugé la cour d'appel de Dijon le 8 décembre 2020. Par suite, à supposer même qu'une voie ouverte à la circulation traversant la parcelle E 73 ait pu exister, celle-ci aurait le caractère d'une voie privée, dont il est loisible à son propriétaire d'en interdire l'usage au public.

6. Il s'ensuit que c'est à bon droit que le maire d'Etalante a refusé de faire usage des pouvoirs de police que lui confèrent les dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour ordonner à M. et Mme E de procéder à l'enlèvement des barrières qu'ils ont apposées et de rétablir la circulation publique sur leurs parcelles E 73 et E 74.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 116-1 du code de la voirie routière : " La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative ".

8. S'il résulte des dispositions des articles L. 116-1 et R. 116-2 du code de la voirie routière que la répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire, il appartient au juge administratif, saisi d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire d'une commune a refusé d'engager des poursuites contre un contrevenant afin de faire cesser l'occupation irrégulière d'une voie publique communale, de se prononcer sur l'appartenance au domaine public de la dépendance faisant l'objet de cette occupation.

9. Les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public routier sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l'utilisation normale de la voirie routière et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge compétent pour statuer sur la répression des atteintes portées à ce domaine, pour faire cesser les occupations sans titre et enlever les obstacles créés de manière illicite qui s'opposent à l'exercice par le public de son droit à l'usage du domaine. Si l'obligation ainsi faite à ces autorités trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment, dans les nécessités de l'ordre public, elles ne sauraient légalement s'y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative.

10. Ainsi qu'il a été dit aux points 3 et 5, les parcelles cadastrées E 74 et E 73 appartiennent à M. et Mme E, propriétaires de la ferme G. Dans ces conditions, les barrières qu'ils ont apposées aux droits de leurs parcelles ne créent pas un obstacle illicite sur une dépendance du domaine public. En l'absence d'infraction à la police de la conservation du domaine public routier de la commune d'Etalante, son maire ne pouvait que rejeter la demande des époux A d'engager des poursuites contre les propriétaires de la ferme G.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 141-1 du code de la voirie routière : " Les voies qui font partie du domaine public routier communal sont dénommées voies communales. () ". Aux termes de l'article L. 141-3 du même code : " Le classement et le déclassement des voies communales sont prononcés par le conseil municipal. Ce dernier est également compétent pour l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, l'ouverture, le redressement et l'élargissement des voies. () ". Selon l'article L. 141-8 dudit code : " Les dépenses d'entretien des voies communales font partie des dépenses obligatoires mises à la charge des communes par l'article L. 221-2 du code des communes ". Enfin, aux termes de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales : " Les dépenses obligatoires comprennent notamment : / () 20° Les dépenses d'entretien des voies communales ; () ".

12. Aux termes de l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune ". Selon l'article L. 161-2 de ce code : " L'affectation à l'usage du public est présumée, notamment par l'utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale. () ". L'article L. 161-3 du même code prévoit : " Tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé ".

13. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que les dépenses obligatoires des communes incluent les dépenses d'entretien des seules voies communales, dont ne font pas partie les chemins ruraux. S'il appartient au maire de faire usage de son pouvoir de police afin de réglementer et, au besoin, d'interdire la circulation sur les chemins ruraux et s'il lui incombe de prendre les mesures propres à assurer leur conservation, les dispositions de l'article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoient que " l'autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux ", n'ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de mettre à la charge des communes une obligation d'entretien de ces voies, sauf dans le cas où, postérieurement à leur incorporation dans la voirie rurale, elles auraient exécuté des travaux destinés à en assurer ou à en améliorer la viabilité et ainsi accepté d'en assumer, en fait, l'entretien. En outre, le principe du libre accès des riverains à la voie publique est sans incidence sur les obligations d'entretien auxquelles la commune pourrait être soumise.

14. D'une part, ainsi qu'il a été dit, le conseil municipal d'Etalante a, par délibération du 22 septembre 1979, classé dans la voirie communale une section de 630 mètres du chemin communal dit " B à Etalante ", une section de 170 mètres correspondant à la voie privée aménagée sur la parcelle E 74, ainsi qu'une section de 910 mètres correspondant au chemin rural n° 21 et s'arrêtant à la ferme de la Rochette, réunies sous la dénomination de " voie communale n° 117 G à la Rochette ". L'entretien de cette voie communale incombe à la commune d'Etalante, excepté en ce qui concerne la portion aménagée sur la parcelle E 74, laquelle est, ainsi qu'il a été dit précédemment, une voie privée fermée à la circulation du public, propriété de M. et Mme E.

15. Toutefois, l'obligation d'entretien des voies communales imposée aux communes par le 20° de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales ne s'étend pas aux travaux d'amélioration et d'élargissement. L'entretien normal des voies communales s'apprécie nécessairement en tenant compte de la configuration des lieux, et en particulier de la faiblesse du trafic supporté, ainsi que des conditions de circulation que doit s'attendre à rencontrer l'usager d'une route de campagne.

16. Il ressort du procès-verbal d'huissier de justice dressé le 24 mars 2022 à la demande des époux A que, dans sa partie située entre la ferme de la Rochette et la ferme G, la voie communale n° 117 est décrite comme un chemin de terre et de gros graviers qui présente de nombreux nids de poule. L'huissier en conclut néanmoins que le chemin demeure praticable à une vitesse réduite, ce que confirment les photographies jointes au constat, lesquelles font seulement apparaître des trous de faible ampleur. Il est constant que cette portion de voirie, située dans un secteur rural peu fréquenté, n'a pas vocation à supporter un trafic routier important. Compte tenu de la configuration des lieux et de la faiblesse du trafic, et quand bien même il existe une rigole " très creusée " au seul niveau des barrières de la ferme G, l'état global de la voie communale n° 117 permet la circulation des véhicules sans danger majeur et n'apparaît pas dégradé au point qu'en ne procédant pas à son entretien, la commune a méconnu les obligations qui lui incombe. En outre, les requérants ne sauraient revendiquer un goudronnage du chemin, à l'instar d'autres fermes de la commune desservies par des voies bitumées, dès lors qu'il s'agirait d'une amélioration qui ne constitue pas une dépense obligatoire de la commune. Enfin, si la portion de chemin située entre les barrières installées par les propriétaires de la ferme G, c'est-à-dire sur la parcelle E 74, semble plus dégradée sur les photographies jointes au constat, l'entretien de cette voie privée fermée à la circulation du public n'incombe pas, ainsi qu'il a été dit au point 14, à la commune d'Etalante. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune d'Etalante a méconnu les obligations mises à sa charge par les dispositions précitées en refusant, par la décision en litige, de procéder aux travaux d'entretien de la portion de la voie communale n° 117 située entre la ferme G et la ferme de la Rochette.

17. D'autre part, les époux A soutiennent également qu'il incombe à la commune d'Etalante de procéder à l'entretien du chemin partant de la voie communale n° 117 et traversant la Combe du Creux avant de rejoindre la route départementale 901. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du tableau de classement de la voirie communale produit en défense, ni n'est même allégué, que ce chemin, dénommé " chemin communal dit G " selon les données du cadastre fournies par le site internet cadastre.gouv.fr librement accessible tant au juge qu'aux parties, ait fait l'objet d'un classement comme voie communale par délibération du conseil municipal. Dans la mesure où il n'est pas contesté qu'il est affecté à l'usage du public et qu'il appartient à la commune d'Etalante, le chemin G doit être regardé comme un chemin rural, de sorte que M. et Mme A ne sont pas fondés à se prévaloir des dispositions de l'article L. 141-8 du code de la voirie routière et de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, applicables aux voies communales. En tout état de cause, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier, ni n'est même soutenu que la commune aurait procédé à l'entretien régulier de ce chemin. Elle ne peut, dans ces conditions, être regardée comme ayant accepté d'en assumer la charge. Par suite, et en dépit des difficultés qu'ils sont susceptibles de rencontrer en circulant sur le " chemin communal dit G " pour rejoindre leur propriété, notamment au niveau du croisement en épingle entre le chemin dit G et la voie communale n° 117, M. et Mme A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que la commune d'Etalante a refusé de procéder aux travaux de voirie qu'ils sollicitent sur le chemin dit G.

18. En dernier lieu, les riverains d'une voie publique ont le droit d'accéder librement à leur propriété et, notamment, d'entrer et de sortir des immeubles à pied ou avec un véhicule. Toutefois, M. et Mme A ne sont pas riverains des routes départementales 16E et 901 et ne peuvent ainsi utilement revendiquer un droit d'accéder à ces voies depuis la ferme de Champignolot, notamment en exigeant de la commune d'Etalante la création d'un nouveau chemin, l'expropriation des propriétaires de la parcelle E 74 ou la conclusion avec ces derniers d'une convention instaurant une servitude de passage, ce que les requérants peuvent, au demeurant, librement négocier eux-mêmes. Enfin, ils ne peuvent davantage se prévaloir d'une rupture d'égalité devant les charges publiques par rapport aux autres fermes qui sont desservies par des routes goudronnées, dès lors que ces fermes ne sont pas placées dans une situation géographique identique à la leur. Au surplus, il est loisible aux requérants, s'ils s'y croient fondés, de saisir eux-mêmes le juge judiciaire pour se voir reconnaître une servitude de passage sur les chemins privés voisins.

19. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. et Mme A ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision implicite née le 11 novembre 2021. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune d'Etalante, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. et Mme A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A la somme réclamée par la commune d'Etalante sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Etalante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, désigné représentant unique en application de l'article R. 411-5 du code de justice administrative et à la commune d'Etalante.

Délibéré après l'audience du 6 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Océane Viotti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2102973