Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2103121

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 3 décembre 2021 et un mémoire enregistré le 3 janvier 2023, la SCI du Canal et M. B A, représentés par Me Rothdiener demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon du 30 juin 2021 portant approbation du plan local d'urbanisme (PLU), ensemble les décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux du 16 août 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Brienon-sur-Armançon la somme de 2 000 euros à verser à la SCI du Canal sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 1 500 euros à verser au conseil de M. A sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la procédure de concertation a été irrégulière ;

- il n'y a pas eu débat sur les objectifs poursuivis par le PLU ;

- il n'y a pas eu de publicité de la délibération prescrivant l'élaboration du PLU ;

- les dispositions des articles L. 123-9, L. 123-10 et R. 123-11 du code de l'environnement concernant la durée, la prolongation et les formalités liées à l'avis d'enquête publique n'ont pas été respectées ;

- le dossier d'enquête publique était incomplet ;

- la commune a induit en erreur le commissaire enquêteur s'agissant du zonage d'un secteur lors de l'enquête publique ;

- l'avis du commissaire enquêteur n'est pas suffisamment motivé ni clairement exprimé ;

- les conseillers municipaux n'ont pas été suffisamment informés ;

- le rapport de présentation du PLU est imprécis et insuffisant quant à la consommation des espaces et aux enjeux environnementaux du plan ainsi qu'aux modifications du zonage au sein du secteur longeant le canal ;

- le PLU est entaché d'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles longeant le canal (autrefois en secteur UC du POS) en secteur UD.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 décembre 2022 et le 1er mars 2023, la commune de Brienon-sur-Armançon, représentée par Me Corneloup, conclut au rejet de la requête, le cas échéant, en faisant application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la SCI du Canal ne justifie pas de la capacité pour agir de son gérant ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- il y a lieu pour le tribunal, le cas échéant, de mettre en œuvre la procédure de régularisation prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

Par courrier du 9 juin 2023, les parties ont été informées que le tribunal était susceptible de retenir le moyen relevé d'office tiré du défaut de motivation du rapport d'enquête publique ainsi que le moyen tiré du défaut d'information des conseillers municipaux et, par suite, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, de surseoir à statuer en vue de permettre la régularisation de ces vices.

La SCI du Canal et la commune de Brienon-sur-Armançon ont produit des observations le 20 juin 2023.

Par décision du 7 avril 2022, la demande d'aide juridictionnelle de M. A a été déclarée caduque.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique ;

- les observations de Me Rothdiener, représentant les requérants et de Me De Mesnard, représentant la commune de Brienon-sur-Armançon.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 26 septembre 2016, la commune de Brienon-sur-Armançon a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU), dont la révision avait été prescrite par délibération du 24 avril 2003. Cette délibération a été annulée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon n° 18LY03121 du 11 avril 2019. A la suite de cette annulation, le conseil municipal de Brienon-sur-Armançon a, par délibération du 31 juillet 2019, décidé de reprendre la procédure d'élaboration du PLU au stade de la concertation en suivant les mêmes modalités que celles prescrites en 2003. Par délibération du 28 février 2020, le conseil municipal a débattu sur les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durables (PADD) et du PLU. Par délibération du 19 août 2020, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLU. L'enquête publique s'est déroulée du 2 mars 2021 au 9 avril 2021. Le commissaire enquêteur a rendu son rapport le 11 mai 2021. Par délibération du 30 juin 2021, la commune de Brienon-sur-Armançon a approuvé le PLU. Après deux recours gracieux demeurés sans réponse, la SCI du Canal et

M. A demandent l'annulation de cette délibération et des décisions rejetant implicitement leurs recours gracieux.

Sur la recevabilité

2. La SCI du Canal et M. A, propriétaires de biens immobiliers situés à Brienon-sur-Armançon, disposent d'un intérêt pour agir contre le PLU de la commune. La SCI du Canal produit un procès-verbal de l'assemblée générale de ses associés, qui donne qualité à la gérante de la SCI pour former un recours contre le PLU de la commune de Brienon-sur-Armançon. Les fins de non-recevoir opposées en défense doivent par suite être écartées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. En premier lieu, il ressort des termes de l'arrêt du 11 avril 2019 que la cour administrative d'appel de Lyon a prononcé l'annulation de la délibération du 26 septembre 2016 par laquelle la commune de Brienon-sur-Armançon a approuvé son plan local d'urbanisme au seul motif que les modalités de la concertation définies par la délibération du 24 avril 2003 n'avaient pas été respectées. Le motif d'annulation retenu, qui tient à un vice de procédure propre à l'adoption de la délibération du 26 septembre 2016 oblige seulement en principe la commune à reprendre la procédure au stade de l'irrégularité commise. Il en est toutefois autrement en cas d'intervention d'une circonstance de droit ou de fait nouvelle entre le 26 septembre 2016, date de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme, et l'annulation par cette cour, le 11 avril 2019, de cette délibération.

4. En l'espèce, les requérants soutiennent, d'une part, que l'évolution des modalités de communication avec le public depuis 2003, notamment grâce au développement des technologies numériques, ainsi que les modifications des dispositions du code de l'urbanisme fixant le cadre de la concertation, auraient justifié que la procédure soit reprise depuis le début. Toutefois, la délibération du 24 avril 2003 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme et fixant les modalités de concertation consistant en " la publication de bulletins d'information, la tenue d'un registre à la disposition du public en mairie, de réunions publiques avec la population etc ", est rédigée en des termes qui ne faisaient obstacle, ni à ce que les bulletins d'information et le registre soient mis à disposition du public par voie dématérialisée, ni à la prise en compte des évolutions résultant des articles L. 103-4 et suivants du code de l'urbanisme. De telles évolutions ne peuvent dès lors être regardées comme des circonstances de droit ou de fait nouvelles justifiant que la procédure soit reprise depuis le début.

5. D'autre part, les requérants soutiennent que la délibération du 24 avril 2003 fixe des modalités de concertation insuffisamment précises. Toutefois, l'illégalité de la délibération définissant les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme.

6. En deuxième lieu, ainsi qu'il vient d'être dit, les requérants ne peuvent utilement exciper, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 24 avril 2003 définissant les objectifs poursuivis, quand bien même ceux-ci seraient imprécis ou ne seraient plus d'actualité. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que la commune a, lors de la séance du conseil municipal du 31 juillet 2019, décidé de reprendre la procédure d'élaboration du PLU afin notamment de mettre à jour les données chiffrées du rapport de présentation et prendre en considération les nouvelles dispositions du code de l'urbanisme, tout en conservant les objectifs initiaux.

7. En troisième lieu, le défaut d'accomplissement des formalités de publicité conditionnant l'entrée en vigueur de la délibération du 24 avril 2003 ne peut être utilement invoqué à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU.

8. En quatrième lieu, les requérants soutiennent que les dispositions des articles L. 123-9, L.123-10 et R. 123-11 du code de l'environnement concernant la durée, la prolongation et les formalités liées à l'avis d'enquête publique n'ont pas été respectées :

9. L'article L. 123-9 du code de l'environnement fixe à trente jours minimum la durée de l'enquête. Il dispose toutefois que le commissaire enquêteur peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours, par une décision portée à la connaissance du public, au plus tard à la date prévue initialement pour la fin de l'enquête, dans les conditions prévues au I de l'article L. 123-10, qui précise que l'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. L'article R 123-11 indique que cet avis doit être publié au moins quinze jours avant le début de l'enquête et rappelé au moins huit jours avant dans deux journaux diffusés localement.

10. En l'espèce, selon le rapport d'enquête publique, les deux avis, initiaux et de prorogation, ont bien été publiés dans la presse, ainsi que sur Internet et la commune produit les certificats d'affichage de ces avis. Ce rapport mentionne que l'un des deux avis initiaux a été publié trop tardivement dans un des deux journaux retenus, raison pour laquelle il a été demandé une prorogation. L'enquête, prévue du 2 mars au 2 avril 2021 a été prorogée par arrêté municipal du 12 mars 2021, publié par voie de presse les 18 et 19 mars 2021, soit avant la date initiale de fin de l'enquête. Il ressort ainsi des pièces du dossier que les formalités de publicité fixées par les dispositions précitées ont été respectées.

11. Les requérants font également valoir que l'avis d'enquête publique ne fait pas mention de l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, comme cela est exigé par les dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'environnement. En l'espèce, l'article 7 de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique indique que le dossier comprend le projet de PLU complété "le cas échéant, de l'évaluation environnementale, de l'étude d'impact, de la décision d'examen au cas par cas ou à défaut du dossier environnemental ". Ce même article fait état de la présence au dossier de l'avis émis sur le projet de PLU, notamment l'avis de l'autorité environnementale. Si ces mentions souffrent d'une certaine imprécision s'agissant de la nature exacte des documents relatifs à l'impact environnemental du PLU, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier que cette imprécision aurait eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou d'exercer une influence sur la décision en litige.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique ou l'évaluation environnementale et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision d'examen au cas par cas de l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou au III de l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné aux articles L. 122-1 et L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme. Dans le cas d'avis très volumineux, une consultation peut en être organisée par voie électronique dans les locaux de consultation du dossier ; () ".

13. Il est soutenu d'une part que le dossier ne contenait ni la décision rendue par l'autorité environnementale dans le cadre de l'examen au cas par cas, ni l'étude environnementale. Il ressort des pièces du dossier que le projet a été soumis à évaluation environnementale par décision du 14 octobre 2019 à la suite d'un examen au cas par cas. Le rapport d'enquête publique mentionne que le dossier contient l'évaluation environnementale elle-même, qui constitue une partie du rapport de présentation du projet au public. La circonstance que la version produite à l'instance soit datée de juin 2021, soit postérieurement à l'enquête publique, ne saurait suffire à établir que cette partie du dossier d'enquête publique était manquante, et s'explique simplement par le fait que ce document a fait l'objet d'actualisations ultérieurement. Quand à l'absence au dossier de la décision du 14 octobre 2019, cette omission apparait sans incidence dès lors que l'évaluation environnementale figurait au dossier.

14. D'autre part, il est également soutenu que les avis des personnes publiques associées étaient absents du dossier, le rapport du commissaire enquêteur ne mentionnant que les seuls avis émis par les services de l'Etat, et par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. La commune produit les courriers qui témoignent de la transmission du projet pour avis aux personnes publiques associées, qui, en l'absence de réponse dans un délai de trois mois, étaient réputées avoir émis un avis favorable en application des dispositions de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme, de tels avis tacites ne pouvant, par définition, figurer dans le dossier soumis à enquête publique. Si aucun courrier ne permet d'établir que le projet a bien été transmis à la communauté de communes Serain et Armance, dont fait partie la commune de Brienon-sur-Armençon, cette dernière a produit une attestation du président de cette communauté de communes qui indique avoir bien reçu le projet et y avoir répondu en précisant qu'il n'y était pas opposé. Eu égard à sa teneur, l'absence de cet avis au dossier n'apparait pas susceptible d'avoir privé le public d'une information complète, ou d'avoir exercé une influence sur la décision en litige. Quant aux avis expressément émis, qui sont analysés de façon détaillée dans le rapport d'enquête publique, il n'est pas établi qu'ils ne figuraient pas au dossier.

15. En sixième lieu, les requérants soutiennent que la commune a induit en erreur le commissaire enquêteur s'agissant du zonage d'un secteur, qui concerne une bande le long du canal, autrefois classée pour partie en UD, pour partie en UC, et désormais classée entièrement en UD. Aux observations des requérants qui ont contesté ce choix, la commune a répondu que cette zone était auparavant, et depuis plus de cinquante ans, classée en UD, ce qui est, en partie, inexact. Pour autant, il n'apparait pas, à la lecture de l'appréciation portée par le commissaire enquêteur sur cette observation qu'il aurait été influencé par les indications erronées données par la commune.

16. En septième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " () Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". Il ressort du rapport du commissaire enquêteur, que ce dernier, après avoir rappelé le déroulement de l'enquête publique et le contenu du dossier soumis à enquête publique, puis présenté les différentes parties du projet, a procédé à une analyse des avis des personnes publiques associées et des remarques du public reçues lors des permanences et écrites sur le registre d'enquête, en exprimant un avis sur ces différents avis et remarques. En revanche, le rapport se conclut non par un avis mais par un " commentaire " qui indique que des incohérences et divergences entre les différentes parties du projet ont été relevées, qu'une réunion a été organisée pour examiner les observations de la MRAE, que les réserves ont été analysées et traitées, que le projet sera actualisé en conséquence. Le rapport se termine ainsi : " Le rapport de présentation, le règlement écrit, le règlement graphique, devront répondre aux directives réglementaires. Les communes associées de Brienon-sur-Armançon et Bligny en Othe souhaitent se doter d'un Plan Local d'Urbanisme répondant aux besoins actuels et futurs de la population ".

17. Une telle formulation ne permet pas de déterminer, même de façon implicite, le sens de l'avis personnel du commissaire enquêteur sur le projet de PLU dans son ensemble, et ne répond pas, dès lors, aux exigences des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. Cette irrégularité, qui a privé le public de la garantie qui s'attache à l'expression d'une position personnelle du commissaire enquêteur, est de nature à entacher la légalité de la délibération attaquée.

18. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision du plan d'occupation des sols doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de PLU que la délibération a pour objet d'approuver ou, à tout le moins, d'une information suffisante sur le contenu de ce document, leur permettant d'exercer utilement leur mandat.

19. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués le 23 juin 2021 pour le conseil municipal du 30 juin suivant par courriel, auquel étaient joints la convocation à ce conseil et les projets de délibération à approuver. En revanche, aucune pièce du dossier ne permet d'établir que le projet de PLU aurait été communiqué aux membres du conseil municipal avant la séance du 30 juin. S'il est fait état d'une réunion de présentation du projet par un cabinet d'étude avant le conseil municipal, les pièces produites à l'instance ne permettent pas d'établir que le projet aurait été mis à la disposition des conseillers municipaux lors de cette réunion, ni, qu'à défaut, ils auraient disposé à cette occasion d'une information suffisante sur ce projet.

20. Par suite, les requérant sont fondés à soutenir que les conseillers municipaux ont été privés de la garantie tenant à ce qu'ils disposent, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver ou, à tout le moins, d'une information leur permettant d'exercer utilement leur mandat.

21. En neuvième lieu, les requérants soutiennent que le rapport de présentation du PLU est entaché d'insuffisances et d'imprécisions quant à la consommation des espaces et aux enjeux environnementaux, liés notamment au projet de contournement de la commune ; toutefois, il ressort des pièces du dossier que ce projet de contournement n'était pas encore arrêté, ce qui ne permettait pas une analyse poussée de ses incidences environnementales. De façon plus générale, ainsi qu'il a été dit, le projet de plan a fait l'objet d'une évaluation environnementale, qui en analyse les incidences sur l'environnement, en particulier sur les zones Natura 2000, les zones humides ou à forts enjeux environnementaux. Cette évaluation, qui est proportionnée à l'importance du plan, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux, n'apparait pas entachée d'insuffisances susceptibles d'entacher la légalité du PLU dans son ensemble.

22. Il est également soutenu que le passage d'une partie du secteur longeant le canal de la zone UC à la zone UD, ce qui permettra d'y établir commerces, artisanat et activités de services, ne ferait pas l'objet de justifications suffisantes. Toutefois, le rapport de présentation précise que l'extension de la zone UD vise à permettre le développement des activités et équipements liés au canal sans consommation d'espace naturel et agricole supplémentaire, ce qui est suffisant pour éclairer les raisons de ce classement.

23. Les requérants soutiennent enfin que ce classement en zone UD est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que cette modification permettra l'implantation d'activités diverses là où seuls des constructions individuelles et des petits collectifs étaient autorisés, ainsi que la construction de bâtiments un peu plus hauts que ceux qui existent déjà, ce qui serait en contrariété, d'une part, avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables consistant à valoriser et renouveler les secteurs anciens et, d'autre part, avec les objectifs décrits dans le rapport de présentation consistant à développer l'habitat dans ce secteur où sont identifiées des dents creuses. Toutefois, les parcelles en cause ne se situent pas dans une zone exclusivement résidentielle mais sont entourées d'infrastructures routières, commerciales, artisanales et de loisirs liées à la vocation mixte de la zone, et les auteurs du plan n'étaient pas liés par le classement antérieur de cette zone. Le classement de ces parcelles n'apparait dès lors pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

24. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que seuls les moyens tirés du défaut de motivation de l'avis du commissaire enquêteur et du défaut d'information des conseillers municipaux sont fondés.

Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :

25. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à 'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : () 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ".

26. Les vices de procédure entachant la délibération du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon du 30 juin 2021 portant approbation du PLU , relevés aux points 17 et 20, sont susceptibles d'être régularisés par l'organisation d'une nouvelle enquête publique et par l'intervention d'une nouvelle délibération portant approbation du PLU. Par suite, dans les circonstances de l'espèce, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, il y a lieu de surseoir à statuer et d'impartir à la commune de Brienon-sur-Armançon un délai de huit mois à compter de la date de notification de la présente décision, aux fins de procéder à la régularisation de cette délibération.

DÉCIDE :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du conseil municipal de Brienon-sur-Armançon du 30 juin 2021 et des décisions implicites de rejet des recours gracieux.

Article 2 : La commune de Brienon-sur-Armançon devra justifier de la régularisation des illégalités relevées aux points 17 et 20 de la présente décision dans un délai de huit mois à compter de la date de notification du jugement.

Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par la présente décision sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI du Canal, à M. B A et à la commune de Brienon-sur-Armançon.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Océane Viotti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023.

La rapporteure,

M-E C

Le président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,