Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2200677

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 10 mars 2022, M. A C, représenté par Me Gourinat, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 21 février 2022 par lequel le maire de Montsauche-les-Settons a, d'une part, procédé au retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux née tacitement le 23 décembre 2021 et, d'autre part, s'est opposé à cette déclaration ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Montsauche-les-Settons le versement de la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué doit être regardé comme entaché d'un vice d'incompétence, sauf à justifier d'une délégation conférée à son signataire ;

- il est entaché d'un vice de forme, faute de comporter le prénom de son auteur, conformément à l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il a été pris au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que le délai de huit jours qui lui a été imparti pour présenter ses observations préalablement à l'intervention de l'arrêté était insuffisant ;

- le préfet, qui n'a pas fait parvenir sa réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sur la déclaration préalable, est réputé avoir émis un avis favorable, en application de l'article R. 423-59 du code de l'urbanisme ;

- le mobil-home projeté, qui correspond à une extension de son habitation, est autorisé par le 1° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme et ne répond pas à la définition de l'article R. 111-41 du code de l'urbanisme dans la mesure où il entend l'occuper de façon permanente.

La procédure a été communiquée à la commune de Montsauche-les-Settons, qui n'a pas produit d'observations.

Par une ordonnance du 16 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 février 2023.

Par un courrier du 23 novembre 2023, les parties ont été informées, par application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur des moyens d'ordre public relevés d'office, tirés de la méconnaissance du champ d'application de la loi, dès lors, d'une part, que le maire de Montsauche-les-Settons ne pouvait faire application des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme au projet de M. C, dès lors qu'un mobil-home ayant conservé ses moyens de mobilité n'a pas le caractère d'une " construction " au sens de ces dispositions, et, d'autre part, que l'installation dudit mobil-home n'est soumise à aucune formalité au titre de l'urbanisme.

Une réponse à ce moyen d'ordre public a été enregistrée le 28 novembre 2023 pour la commune de Montsauche-les-Settons, qui a par ailleurs informé le tribunal du décès de M. C en cours d'instance.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Viotti, conseillère,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique,

- les observations de Me Gourinat, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 novembre 2021, M. C a déposé une déclaration préalable de travaux en mairie de Montsauche-les-Settons en vue de l'installation d'un " mobil-home à usage d'annexe à l'habitation " sur une parcelle cadastrée AR 90. Le 23 décembre suivant, il a été rendu titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration tacite. Par arrêté du 21 février 2022, le maire de Montsauche-les-Settons a procédé au retrait de cette autorisation tacite et a fait opposition à la déclaration préalable déposée par M. C aux motifs que l'avis du préfet n'a pas été préalablement recueilli en méconnaissance de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, que le terrain d'assiette du projet se situe en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune prévues à l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme où l'implantation des constructions est interdite sauf exceptions prévues à l'article L. 111-4 de ce code dont il ne relève pas, que le projet méconnaît l'article R. 111-14 du même code et qu'il aurait dû faire l'objet d'une demande de permis de construire en application du a) de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme.

2. Aux termes de l'article R. 634-1 du code de justice administrative : " Dans les affaires qui ne sont pas en état d'être jugées, la procédure est suspendue par la notification du décès de l'une des parties ou par le seul fait du décès, de la démission, de l'interdiction ou de la destitution de son avocat. Cette suspension dure jusqu'à la mise en demeure pour reprendre l'instance ou constituer avocat ".

3. Par un courrier enregistré le 28 novembre 2023, la commune de Montsauche-les-Settons a porté à la connaissance du tribunal le décès de M. C, qui avait demandé au tribunal l'annulation de l'arrêté du 21 février 2022. A cette date, l'affaire était en état d'être jugée et il y a dès lors lieu d'y statuer.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté pris dans son ensemble :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme (). Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; () ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal. () ".

5. L'arrêté litigieux a été signé par M. B D, troisième adjoint de la commune de Montsauche-les-Settons, qui disposait, en vertu d'un arrêté du 1er juin 2020, d'une délégation pour signer tous documents, courriers et autorisations liés à l'urbanisme. La commune justifie que cet arrêté a été régulièrement transmis et réceptionné en préfecture le 24 juin 2020 et produit un certificat d'affichage du 7 novembre 2023 par lequel le maire de Montsauche-les-Settons atteste sur l'honneur que cet arrêté est affiché dans le hall de la mairie depuis le 1er juin 2020. Les mentions de ce certificat d'affichage font foi jusqu'à preuve du contraire, laquelle n'est pas rapportée en l'espèce, de sorte que la régularité de l'affichage de cette délégation doit être admise. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ne peut qu'être écarté.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci () ".

7. Si l'arrêté litigieux ne mentionne pas le prénom de son signataire, cette circonstance est sans incidence sur sa légalité dès lors qu'il peut être identifié sans ambiguïté par les mentions de son nom patronymique, de l'initiale de son prénom et sa qualité d'adjoint de la commune. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

En ce qui concerne la décision portant retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable :

8. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable ". L'article R. 423-1 dudit code prévoit : " Les () déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés () ". Selon l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". En vertu de l'article R. 423-22 de ce code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code dispose : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ".

9. Il résulte des termes mêmes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme qu'à défaut de notification d'une décision d'opposition dans le délai prévu par cet article, l'auteur d'une déclaration préalable de travaux bénéficie d'une décision implicite de non-opposition.

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 122-1 du même code dispose : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Selon l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits () ".

11. La décision portant retrait d'une déclaration implicite de non-opposition est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite et en principe, être précédée d'une procédure contradictoire permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre et des motifs qui la fonderaient et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'un permis de construire que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

12. Par un courrier daté du 20 janvier 2022, que le requérant indique dans ses écritures avoir reçu le 22 janvier suivant, le maire de Montsauche-les-Settons a invité M. C à présenter ses éventuelles observations dans un délai de huit jours, sur l'éventualité d'un retrait de la décision de non-opposition tacite dont il a été rendu bénéficiaire le 23 décembre 2021, au motif que le terrain d'assiette est situé en dehors des parties urbanisées de la commune, que le projet n'entre dans aucune des exceptions prévues à l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, qu'il favoriserait une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants et qu'il aurait dû faire l'objet d'un permis de construire en application du a) de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme. Ce délai était suffisant pour mettre M. C à même de présenter des observations, alors au demeurant que l'arrêté litigieux a finalement été adopté le 21 février, soit trente jours plus tard et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'intéressé aurait présenté des observations durant ce laps de temps. Il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure contradictoire préalable à la décision de retrait en litige doit être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire () est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : () a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; () ". Aux termes de l'article R. 423-59 de ce code : " Les () autorités qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable ".

14. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le maire de Montsauche-les-Settons aurait saisi le préfet de la Nièvre pour avis durant l'instruction de la déclaration préalable de travaux déposée par M. C. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'un avis favorable tacite serait né du silence gardé par le préfet de la Nièvre pendant un mois.

15. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Aux termes de l'article L. 111-4 de ce code : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; () ".

16. Il ressort des mentions non contestées de l'arrêté en litige que le plan d'occupation des sols intercommunal est devenu caduc le 31 décembre 2020 en application de l'article 135 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Il s'ensuit que la

commune de Montsauche-les-Settons n'est plus couverte par un document d'urbanisme ou une carte communale, de sorte que les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme interdisent en principe les constructions implantées " en dehors des parties urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions.

17. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-37 du code de l'urbanisme : " Sont regardées comme des habitations légères de loisirs les constructions démontables ou transportables, destinées à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs ". Selon l'article R. 111-41 de ce code : " En dehors des emplacements prévus à l'article R. 111-38, l'implantation des habitations légères de loisirs est soumise au droit commun des constructions ".

18. En outre, l'article R. 111-41 du code de l'urbanisme prévoit : " Sont regardés comme des résidences mobiles de loisirs les véhicules terrestres habitables qui sont destinés à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs, qui conservent des moyens de mobilité leur permettant d'être déplacés par traction mais que le code de la route interdit de faire circuler ". Aux termes de l'article R. 111-42 de ce code : " Les résidences mobiles de loisirs ne peuvent être installées que : / 1° Dans les parcs résidentiels de loisirs spécialement aménagés à cet effet, autres que ceux créés après le 1er octobre 2007 et exploités par cession d'emplacements ou par location d'emplacements d'une durée supérieure à un an ; / 2° Dans les villages de vacances classés en hébergement léger en application du code du tourisme ; / 3° Dans les terrains de camping régulièrement créés, à l'exception de ceux créés par une déclaration préalable ou créés sans autorisation d'aménager, par une déclaration en mairie, sur le fondement des dispositions du code de l'urbanisme dans leur rédaction antérieure au 1er octobre 2007 ou constituant des aires naturelles de camping ". L'article R. 111-45 du dispose : " Les résidences mobiles de loisirs peuvent être entreposées, en vue de leur prochaine utilisation, sur les terrains affectés au garage collectif des caravanes et résidences mobiles de loisirs, les aires de stationnement ouvertes au public et les dépôts de véhicules mentionnés au j de l'article R. 421-19 et au e de l'article R. 421-23 ". En vertu de l'article R. 111-46 de ce code : " Sur décision préfectorale, et par dérogation aux articles précédents, les résidences mobiles de loisirs peuvent, à titre temporaire, être installées dans tout autre terrain afin de permettre le relogement provisoire des personnes victimes d'une catastrophe naturelle ou technologique ". Enfin, aux termes de l'article A. 111-2 de ce code : " Pour l'application de l'article R. 111-41, sont regardés comme résidences mobiles de loisirs les véhicules répondant à la norme NF "S 56 410 résidences mobiles : Définition et modalités d'installation" ".

19. En l'espèce, M. C projetait d'installer, sur la parcelle AR 90, un mobil-home pourvu d'une barre de traction et de roues, d'une surface de plancher d'environ 23,60 mètres carrés, afin d'accueillir ponctuellement des membres de sa famille lui rendant visite. Eu égard à ses caractères et à l'usage que lui réservait l'intéressé, le mobil-home concerné devait être regardé non comme une habitation légère de loisirs prévue à l'article R. 111-37 du code de l'urbanisme mais comme une résidence mobile de loisirs définie par l'article R. 111-41 de ce code. Il s'ensuit que ce mobil-home ne pouvait être assimilé à une " construction " au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme qui en prohibe l'implantation dans les parties non urbanisées de la commune. Dans ces conditions, le maire de Montsauche-les-Settons a méconnu le champ d'application de la loi en faisant application de ces dispositions.

20. Il résulte toutefois de l'instruction que le maire de Montsauche-les-Settons aurait pris la même décision s'il s'était uniquement fondé sur le motif tiré du défaut de saisine pour avis conforme du préfet de la Nièvre. Par suite, M. C n'était pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 21 février 2022 en tant qu'il retire la décision de non-opposition à déclaration préalable tacitement née le 23 décembre 2021.

En ce qui concerne la décision portant refus de la déclaration préalable de travaux :

21. En premier lieu, pour les mêmes motifs qu'exposés au point 19, le maire de Montsauche-les-Settons a méconnu le champ d'application de la loi en s'opposant à la déclaration préalable de travaux déposée par M. C au motif que le mobil-home projeté méconnaît les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme, cette installation n'ayant pas le caractère d'une " construction " prohibée en dehors des parties urbanisées de la commune.

22. En second lieu, aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. / Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis ". Aux termes de l'article R. 421-1 de ce code : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ".

23. Il résulte de la combinaison des dispositions citées au point 18 du présent jugement que les résidences mobiles de loisirs ne peuvent être assimilées à des " constructions " au sens de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme. Par suite, leur installation, sans pour autant être affranchie du respect des règles d'urbanisme, est dispensée de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, notamment du dépôt d'une déclaration préalable. Dès lors, le maire de Montsauche-les-Settons ne pouvait, sans méconnaître le champ d'application de la loi, s'opposer à l'installation du mobil-home litigieux.

24. Toutefois, il est rappelé que l'installation d'une résidence mobile de loisirs, tel que le mobil-home que M. C projetait d'installer, n'est autorisée que dans les lieux prévus à cet effet, précisés aux articles R. 111-42 et R. 111-46 précités du code de l'urbanisme.

25. Pour l'application de l'article L. 600-4 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision contestée.

26. Compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, seule la décision par laquelle le maire de Montsauche-les-Settons s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux doit être annulée.

Sur les frais liés au litige :

27. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par M. C au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 21 février 2022 du maire de Montsauche-les-Settons est annulé en tant qu'il fait opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. C.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié aux ayants-droits de M. A C et à la commune de Montsauche-les-Settons.

Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Océane Viotti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de la Nièvre, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2200677