Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2201256

Vu la procédure suivante : I. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le numéro 2201256 les 16 mai et 2 septembre 2022, Mme D A, représentée par Me Boyer, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision du 15 mars 2022, par laquelle l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté a rejeté sa demande d'autorisation d'exercice de l'ostéopathie en France ; 2°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête n'est pas tardive, dès lors que la décision attaquée n'est pas revêtue de l'indication des voies et délais de recours ; - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure, dès lors que l'agence régionale de santé n'a pas sollicité l'avis de la commission régionale des ostéopathes, en méconnaissance de l'article 6 du décret n° 2007-435 du 25 mars 2007 ; cette absence d'avis a eu une influence déterminante sur le sens de la décision prise ; - il n'est pas établi que l'auteur de la décision attaquée disposait d'une délégation de signature à cet effet ; - l'agence régionale de santé a commis une erreur de droit, dès lors que la qualité d'État membre de l'Union européenne au sens de l'article 6 du décret n° 2007-435 du 25 mars 2007 s'apprécie au moment de la délivrance du diplôme et non au jour de la demande de reconnaissance de son diplôme par le ressortissant d'un État membre. Par un mémoire en défense enregistré le 5 juillet 2022, l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Les parties ont été informées par une lettre du 6 juillet 2022 que l'affaire était susceptible, à compter du 5 septembre 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. La clôture de l'instruction a été fixée au 10 octobre 2022 par ordonnance du même jour. II. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le numéro 2201759 les 6 juillet et 2 septembre 2022, Mme D A, représentée par Me Boyer, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision du 9 mai 2022, par laquelle l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté a rejeté sa demande d'autorisation d'exercice de l'ostéopathie en France ; 2°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête n'est pas tardive, dès lors que la décision attaquée n'est pas revêtue de l'indication des voies et délais de recours ; - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure, dès lors que l'agence régionale de santé n'a pas sollicité l'avis de la commission régionale des ostéopathes, en méconnaissance de l'article 6 du décret n° 2007-435 du 25 mars 2007 ; cette absence d'avis a eu une influence déterminante sur le sens de la décision prise ; - l'agence régionale de santé a commis une erreur de droit, dès lors que la qualité d'État membre de l'Union européenne au sens de l'article 6 du décret n° 2007-435 du 25 mars 2007 s'apprécie au moment de la délivrance du diplôme et non au jour de la demande de reconnaissance de son diplôme par le ressortissant d'un État membre. Par un mémoire en défense enregistré le 26 septembre 2022, l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Les parties ont été informées par une lettre du 26 septembre 2022 que l'affaire était susceptible, à compter du 31 octobre 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. La clôture de l'instruction a été fixée au 16 novembre 2022 par ordonnance du même jour. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le traité sur l'Union européenne ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - l'accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique ; - la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 ; - le décret n° 2007-435 du 25 mars 2007 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Irénée Hugez, - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, - et les observations de Mme A, et celles de Mme C, représentant l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté. Considérant ce qui suit : 1. Mme D A, de nationalité française, est titulaire d'un diplôme d'osthéopathie délivré le 4 octobre 2007 par la European School of Osteopathy, et soutient avoir exercé la profession d'ostéopathe au Royaume-Uni entre 2007 et 2021. Par téléservice, Mme A a formé, le 26 février 2022, une demande d'enregistrement en France de son diplôme d'ostéopathie et d'autorisation d'exercer l'ostéopathie sur le territoire français. Par un courriel du 15 mars 2022, la gestionnaire des personnels de direction, des personnels non médicaux de la fonction publique hospitalière et des professionnels de santé non médicaux de l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté l'a informée que sa demande était rejetée. Par sa première requête visée ci-dessus, Mme A demande au tribunal d'annuler la décision contenue dans ce courriel. Par une décision, en date du 9 mai 2022, dont Mme A demande au tribunal l'annulation par sa seconde requête visée ci-dessus, le directeur général de l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté a rejeté son recours gracieux du 29 mars 2021, au motif que le Royaume-Uni est sorti de l'Union européenne le 31 janvier 2020 et qu'elle ne peut se prévaloir, dès lors, de l'article 6 du décret n° 2007-435 du 25 mars 2007 relatif aux actes et aux conditions d'exercice de l'ostéopathie. 2. Les requêtes n° 2201256 et n° 2201759, présentées pour Mme A, concernent la situation d'un même administré et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article 75 de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé : " L'usage professionnel du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur est réservé aux personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation spécifique à l'ostéopathie ou à la chiropraxie délivrée par un établissement de formation agréé par le ministre chargé de la santé dans des conditions fixées par décret. Le programme et la durée des études préparatoires et des épreuves après lesquelles peut être délivré ce diplôme sont fixés par voie réglementaire. / S'il s'agit d'un diplôme délivré à l'étranger, il doit conférer à son titulaire une qualification reconnue analogue, selon des modalités fixées par décret ". 4. Aux termes de l'article 6 du décret du 25 mars 2007 relatif aux actes et aux conditions d'exercice de l'ostéopathie : " Le directeur général de l'agence régionale de santé de la région dans le ressort de laquelle se situe le lieu d'établissement de l'intéressé peut, après avis de la commission régionale mentionnée à l'article 11, autoriser individuellement à user du titre d'ostéopathe les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, qui ont suivi avec succès un cycle d'études postsecondaires et qui, sans posséder l'un des diplômes prévus à l'article 4, sont titulaires : / 1° D'un titre de formation délivré par un Etat, membre ou partie, et requis par l'autorité compétente d'un Etat, membre ou partie, qui réglemente l'accès à cette activité professionnelle ou son exercice, et permettant d'exercer légalement celle-ci dans cet Etat ; / 2° Ou, lorsque les intéressés ont exercé dans un Etat, membre ou partie, qui ne réglemente pas l'accès à cette activité professionnelle ou son exercice, d'un titre de formation délivré par un Etat, membre ou partie, attestant de la préparation à l'exercice de cette activité professionnelle, accompagné d'une attestation justifiant, dans cet Etat, de son exercice à temps plein pendant deux ans au cours des dix dernières années ou à temps partiel pendant une durée correspondante au cours de la même période. Cette condition n'est pas applicable lorsque la formation conduisant à cette activité professionnelle est réglementée ; / 3° Ou d'un titre de formation délivré par un Etat tiers et reconnu dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement cette activité professionnelle. / La délivrance de l'autorisation d'usage professionnel du titre permet au bénéficiaire d'exercer l'ostéopathie dans les mêmes conditions que les personnes titulaires du diplôme mentionné au 2° de l'article 4. ". 5. En premier lieu, aux termes de l'article 27, intitulé " Qualifications professionnelles reconnues ", paragraphe 1, de l'accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique : " La reconnaissance, avant la fin de la période de transition, des qualifications professionnelles, telles que définies à l'Article 3, paragraphe 1, point b), de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil (9), des citoyens de l'Union ou des ressortissants du Royaume-Uni, ainsi que des membres de leur famille, par leur État d'accueil ou leur État de travail, conserve ses effets dans l'État concerné, y compris le droit d'exercer leur profession dans les mêmes conditions que ses ressortissants, lorsque cette reconnaissance a été faite conformément à l'une des dispositions suivantes : / a) le titre III de la directive 2005/36/CE en ce qui concerne la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le cadre de l'exercice de la liberté d'établissement, que cette reconnaissance relève du régime général de reconnaissance des titres de formation, du régime de reconnaissance de l'expérience professionnelle ou du régime de reconnaissance sur la base de la coordination des conditions minimales de formation ; () ". 6. Aux termes de l'article premier de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 : " La présente directive établit les règles selon lesquelles un État membre qui subordonne l'accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées (ci-après dénommé "État membre d'accueil") reconnaît, pour l'accès à cette profession et son exercice, les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres États membres (ci-après dénommé(s) "État membre d'origine") et qui permettent au titulaire desdites qualifications d'y exercer la même profession. ". Selon l'article 3 de ladite directive : " 1. Aux fins de la présente directive, on entend par : / a) "profession réglementée": une activité ou un ensemble d'activités professionnelles dont l'accès, l'exercice ou une des modalités d'exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées ; l'utilisation d'un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d'une qualification professionnelle donnée constitue notamment une modalité d'exercice. () / e) "formation réglementée" : toute formation qui vise spécifiquement l'exercice d'une profession déterminée et qui consiste en un cycle d'études complété, le cas échéant, par une formation professionnelle, un stage professionnel ou une pratique professionnelle () ". Enfin, l'article 13, intitulé " Conditions de la reconnaissance ", de cette directive, prévoit que : " 1. Lorsque, dans un État membre d'accueil, l'accès à une profession réglementée ou son exercice est subordonné à la possession de qualifications professionnelles déterminées, l'autorité compétente de cet État membre accorde l'accès à cette profession et son exercice dans les mêmes conditions que pour les nationaux aux demandeurs qui possèdent l'attestation de compétences ou le titre de formation qui est prescrit par un autre État membre pour accéder à cette même profession sur son territoire ou l'y exercer (). / 2. L'accès à la profession et son exercice, visés au paragraphe 1, doivent également être accordés aux demandeurs qui ont exercé à temps plein la profession visée audit paragraphe pendant deux ans au cours des dix années précédentes dans un autre État membre qui ne réglemente pas cette profession, à condition qu'ils détiennent une ou plusieurs attestations de compétences ou un ou plusieurs titres de formation. / () Toutefois, les deux ans d'expérience professionnelle visés au premier alinéa ne peuvent pas être exigés lorsque le ou les titres de formation détenus par le demandeur sanctionnent une formation réglementée au sens de l'article 3, paragraphe 1, point e), des niveaux de qualification décrits à l'article 11, points b), c), d) ou e). Sont considérées comme formations réglementées du niveau décrit à l'article 11, point c), celles qui sont visées à l'annexe III () ". 7. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que, lorsque la profession d'ostéopathe est réglementée dans l'État membre d'origine, son exercice en France n'est subordonné qu'à la seule justification de titres de formations permettant d'exercer légalement celle-ci dans l'État d'origine. En revanche, lorsque la profession n'est pas réglementée dans l'État membre d'origine, l'exercice en France peut être admis à la condition, pour la personne intéressée, de justifier à la fois de titres de formations ou d'attestations de compétences délivrés dans l'État membre d'origine, et d'une pratique de la discipline dans cet État membre, à temps plein pendant deux ans au moins au cours des dix dernières années, ou à temps partiel pendant une durée correspondante au cours de la même période. Cette condition d'exercice d'une activité professionnelle n'est toutefois pas applicable lorsque la formation conduisant à ladite activité est réglementée dans l'État membre d'origine. 8. Il n'est pas contesté qu'à la date à laquelle Mme A a présenté sa demande, elle n'entrait plus dans le champ des stipulations précitées de l'article 27, paragraphe 1, de l'accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique, permettant, pendant la phase dite transitoire, de maintenir le régime général de reconnaissance des qualifications professionnelles défini à l'article 13 de la directive 2005/36/CE et transposé en droit interne, s'agissant de l'ostéopathie, par l'article 6 du décret du 25 mars 2007 relatif aux actes et aux conditions d'exercice de l'ostéopathie, au bénéfice notamment des ressortissants français qui, comme Mme A, disposaient d'un titre de formation en ostéopathie délivré par le Royaume-Uni et souhaitaient bénéficier d'une autorisation d'exercice de l'ostéopathie en France. Il n'est pas davantage contesté qu'à la date du 26 février 2022 à laquelle Mme A a présenté sa demande, donc postérieurement au 1er janvier 2021, elle n'était pas titulaire d'un titre de formation en ostéopathie délivré par un État, membre à cette date de l'Union européenne ou par un autre État partie, à cette date, à l'accord sur l'Espace économique européen. Dès lors, c'est sans commettre l'erreur de droit qui lui est reprochée que le directeur général de l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté a considéré que Mme A n'étant pas titulaire d'un tel titre, elle n'entrait pas dans le champ des dispositions du 1° de l'article 6 du décret du 25 mars 2007 relatif aux actes et aux conditions d'exercice de l'ostéopathie. 9. En deuxième lieu, le directeur général de l'agence régionale de santé n'est tenu de saisir pour avis la commission mentionnée au premier alinéa de l'article 6 du décret du 25 mars 2007 que des demandes des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui entrent dans le champ d'application de cet article. Dès lors qu'en l'espèce, le motif de la décision attaquée est tiré de ce que Mme A n'entrait pas dans le champ de cet article, et notamment de son 1°, dont elle se prévalait, le directeur général de l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté n'était pas tenu de saisir la commission régionale mentionnée à l'article 11 du même décret. Par suite, le moyen tiré de son absence de saisine, qui est inopérant, doit être écarté. 10. En troisième lieu, l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté ne conteste pas que Mme B, auteur de la décision initiale, n'était pas compétente pour prendre une décision de refus d'autorisation d'exercice de la profession d'ostéopathe et qu'elle ne disposait pas de délégation de signature à cet effet. Par suite, la décision initiale du 15 mars 2022 est entachée d'un vice d'incompétence et doit être, pour ce motif, annulée. 11. Néanmoins, lorsqu'une décision administrative prise illégalement donne lieu à un recours administratif ne constituant pas un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux et que l'autorité saisie de ce recours prend légalement une décision expresse par laquelle elle maintient la mesure contestée, la décision initiale ne se trouve pas régularisée. En revanche, la décision prise sur le recours administratif a pour effet de permettre l'application de la mesure à compter de la date à laquelle cette décision entre en vigueur. 12. Il résulte de ce qui vient d'être dit au point 11 du présent jugement que la décision du 9 mai 2022 prise sur le recours gracieux de Mme A, qui n'emporte pas régularisation du vice d'incompétence dont est entachée la décision initiale du 15 mars 2022, a pour effet de permettre l'application du rejet de la demande de Mme A à compter de la date de notification de cette décision prise sur recours gracieux. 13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A est seulement fondée à demander l'annulation de la décision du 15 mars 2022 par laquelle l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté a rejeté sa demande d'autorisation d'exercice de l'ostéopathie en France. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de Mme A présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.D E C I D E : Article 1er : La décision du 15 mars 2022 par laquelle l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté a rejeté la demande de Mme A d'autorisation d'exercice de l'ostéopathie en France est annulée. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2201256 de Mme A est rejeté. Article 3 : La requête n° 2201759 de Mme A est rejetée. Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A et à l'agence régionale de santé Bourgogne-Franche-Comté. Copie en sera adressée au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré après l'audience du 14 novembre 2023, à laquelle siégeaient : M. Zupan, président, M. Hugez, premier conseiller, Mme Hascoët, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2023. Le rapporteur,I. HugezLe président,D. ZupanLa greffière,L. Curot La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière,2N° 2201256-2201759lc