Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2201977

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 27 juillet 2022, M. A C, représenté par Me Abramowitch, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 6 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de

Chalon-sur-Saône a prononcé à son encontre une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans prenant effet du 1er août 2022 au 31 juillet 2024 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Chalon-sur-Saône de lui communiquer les rapports d'audit relatifs au service de la police municipale ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Chalon-sur-Saône la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- il ne ressort pas de l'avis rendu par le conseil de discipline que le tirage au sort des représentants de la collectivité aurait été réalisé conformément aux dispositions de l'article 1er du décret n°89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux ;

- l'avis du conseil de discipline a été rendu en méconnaissance du principe d'impartialité ;

- il n'a pas eu accès à l'intégralité des pièces de son dossier individuel ;

- l'avis du conseil de disciplinaire a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- les faits qui lui sont reprochés ne présentent pas un caractère fautif ;

- la sanction prononcée à son encontre est disproportionnée ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- elle a été prise en méconnaissance du principe de la présomption d'innocence du principe du contradictoire.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 mars 2023, la commune de

Chalon-sur-Saône, représentée par la SELARL Cabinet d'avocats Philippe Petit et associés, conclut à l'irrecevabilité des conclusions tendant à la communication des rapports d'audit de la police municipale, au rejet au fond des autres conclusions de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions présentées par M. C tendant à la communication des rapports d'audit sont irrecevables dès lors que cette demande relève d'un contentieux distinct relatif à une décision de refus de communication de documents administratifs et que ces rapports ne sont pas des documents communicables ;

- les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, par une lettre du 23 mars 2023, que l'affaire était susceptible, à compter du 20 avril 2023, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 8 juin 2023 par ordonnance du même jour.

Par une lettre du 12 juin 2023, le tribunal a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de fonder sur un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de Chalon-sur-Saône de communiquer à M. C les rapports d'audit relatifs au service de la police municipale, dès lors que de telles conclusions s'analysent comme des conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal.

M. C a confirmé, en application de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative, le maintien de ses conclusions par un courrier du 11 août 2022.

Vu :

- l'ordonnance n° 2201976 du juge des référés du 11 août 2022 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le décret n° 2003-735 du 1er août 2003 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Zeudmi Sahraoui,

- les conclusions de M. Bataillard, rapporteur public,

- les observations de Me Abramovitch, représentant M. C, et celles de Me Sovet, représentant la commune de Chalon-sur-Saône.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, qui a été agréé en qualité d'agent de police municipale par un arrêté du préfet du Territoire-de-Belfort du 27 janvier 2017, a été recruté par la commune de

Chalon-sur-Saône à compter du 1er septembre 2019 pour exercer les fonctions de policier municipal, au grade de gardien brigadier. Par un arrêté du 24 janvier 2022 du maire de la commune, M. C a été suspendu à titre conservatoire de ses fonctions pour faute grave. Le préfet de Saône-et-Loire a, par un arrêté du 24 mars 2022, suspendu à titre conservatoire jusqu'au 8 septembre 2022, d'une part, l'autorisation de port d'armes de catégories B et D qui avait été accordée à M. C et, d'autre part, l'agrément dont il disposait en qualité de policier municipal. Puis par un arrêté du 6 juillet 2022, pris après avis du conseil de discipline en date du 28 juin 2022, le maire de Chalon-sur-Saône a prononcé à l'encontre de l'intéressé une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans prenant effet du 1er août 2022 au 31 juillet 2024.

Sur la recevabilité des conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de Chalon-sur-Saône de communiquer à M. B les rapports d'audits relatifs au service de police municipale :

2. Les conclusions de M. C tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de Chalon-sur-Saône de lui communiquer les rapports d'audit relatifs au service de police municipale s'analysent comme des conclusions à fin d'injonction présentées titre principal dès lors que le requérant ne présente aucune conclusion tendant à l'annulation d'une décision de refus de communiquer ces documents. Dès lors, ces conclusions sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

Sur la légalité de l'arrêté attaqué :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu imposer à l'autorité qui prononce une sanction l'obligation de préciser elle-même dans sa décision les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre de la personne intéressée, de sorte que cette dernière puisse à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée connaître les motifs de la sanction qui la frappe.

4. L'arrêté attaqué, qui vise les textes applicables, indique qu'il est reproché à M. C des faits constitutifs de " faux et usage de faux en falsifiant et produisant un faux certificat médical au port d'armes ". Cet arrêté expose ainsi le grief retenu à l'encontre de l'intéressé de manière suffisamment circonstanciée pour le mettre à même de déterminer les faits que l'autorité disciplinaire entend lui reprocher et lui permettre d'en comprendre les motifs à sa seule lecture. Ainsi, alors même que cet arrêté ne précise pas les circonstances exactes dans lesquelles ces faits ont été commis ni les conséquences qu'ils ont pu avoir sur le fonctionnement du service ou sur l'image de la collectivité, l'arrêté en litige est suffisamment motivé en droit et en fait. En outre, était joint à cet arrêté l'avis du conseil de discipline en date du 28 juin 2022 qui précise les circonstances dans lesquelles les faits reprochés à l'agent ont été commis. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué, qui manque en fait, doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Les représentants des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics sont désignés par le président du conseil de discipline par tirage au sort, en présence d'un représentant du personnel et d'un représentant de l'autorité territoriale () 2° Lorsque la collectivité territoriale ou l'établissement public dont relève le fonctionnaire poursuivi n'est pas affilié à un centre de gestion, parmi l'ensemble des représentants de la collectivité ou de l'établissement à la commission administrative paritaire ; () ".

6. Il ressort des pièces produites en défense que le tirage au sort des représentants des collectivités territoriales a été réalisé le 23 mai 2022 par le président du conseil de discipline en présence d'un représentant du personnel et d'un représentant de la collectivité. Dès lors, le moyen tiré de ce que le tirage au sort n'aurait pas été réalisé conformément aux dispositions précitées doit être écarté.

7. En troisième lieu, la seule circonstance que les représentants des collectivités ayant siégé au cours de la réunion du conseil de discipline, et qui ont été désignés par tirage au sort ainsi qu'il vient d'être dit, étaient des élus de la majorité municipale n'est pas à elle seule de nature à établir qu'ils ne se seraient pas prononcés en toute impartialité. Par ailleurs, si le requérant soutient que les représentants du personnel ont reçu des pressions de la part de l'autorité territoriale afin qu'ils votent en faveur de la sanction de la plus sévère, il ne produit aucune pièce à l'appui de ses allégations. Enfin, si le moniteur armement du service de police municipale de Chalon-sur-Saône, qui était également chargé de l'instruction des dossiers de demande d'autorisation de port d'armes, avait la qualité de membre suppléant du conseil de discipline, au sein du collège des représentants du personnel, il est constant qu'il n'a pas siégé au cours de la réunion du 28 juin 2022 à l'issue de laquelle le conseil de discipline a rendu un avis sur les suites devant être données à la procédure disciplinaire engagée à l'encontre de M. C. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'avis du conseil de discipline aurait été rendu par un organisme qui n'était pas impartial doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 532-4 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes. / L'administration doit l'informer de son droit à communication du dossier. () ". Aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. / L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés. / A sa demande, une copie de tout ou partie de son dossier est communiqué à l'agent dans les conditions prévues par l'article 14 du décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique. ".

9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que M. C a consulté son dossier individuel le 3 février 2022. S'il soutient qu'il n'a pas eu accès à l'intégralité des pièces de ce dossier, ses évaluations professionnelles n'y figurant pas, il n'apparaît pas que l'intéressé, qui a été mis à même d'en demander la communication à l'administration, ait usé de cette faculté. Par ailleurs, la circonstance que la collectivité aurait commis une faute en ne procédant pas à son évaluation depuis sa nomination en janvier 2019 est sans incidence sur la régularité de la procédure à l'issue de laquelle la sanction litigieuse a été prononcée.

10. D'autre part, M. C soutient que le principe du contradictoire a été méconnu dès lors que le conseil de discipline a tenu compte, pour émettre son avis, des difficultés rencontrées avec d'autres agents de l'équipe de nuit alors que ces difficultés ont été évoquées en séance par l'autorité disciplinaire sans avoir été préalablement portées à sa connaissance. Toutefois, la décision attaquée ne retient à l'encontre du requérant que les faits relatifs à l'établissement d'un faux certificat médical et ne fonde pas la sanction prononcée sur l'existence de difficultés relationnelles entre M. C et les autres agents du service. Par ailleurs, il était loisible à l'autorité disciplinaire de porter à la connaissance des membres du conseil de discipline l'existence de ces difficultés afin de les éclairer sur le contexte dans lequel les faits reprochés ont été commis et, plus généralement, sur la manière de servir de l'agent. En outre, M. C faisait lui-même état de ces difficultés dans ses observations écrites produites devant le conseil de discipline. S'il est constant que des témoignages relatifs aux difficultés relationnelles constatées au sein du service ont été lus au cours de la séance du conseil de discipline par le directeur des ressources humaines de la commune, il n'est ni établi ni même allégué par le requérant que ces témoignages contenaient des éléments dont il n'avait pas connaissance et il est constant que M. C a pu, au cours de cette séance, présenter des observations sur ces témoignages. Dès lors, le moyen tiré de ce que le principe du contradictoire aurait été méconnu doit être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code général de la fonction publique : " L'agent public exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. ". Aux termes de l'article L. 530-1 du même code : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. () ". Aux termes de l'article 6 du décret du 1er août 2003 portant code de déontologie des agents de police municipale : " L'agent de police municipale est intègre, impartial et loyal envers les institutions républicaines. Il ne se départit de sa dignité en aucune circonstance. () ".

12. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de son recrutement par la commune de Chalon-sur-Saône, M. C a été autorisé, par un arrêté du 10 juin 2020, à porter une arme de type revolver calibre 38 spécial. La collectivité ayant décidé de procéder à une transition d'arme de poing en dotant les agents concernés d'un pistolet semi-automatique, M. C a remis à sa hiérarchie un certificat médical d'aptitude daté du 20 septembre 2021. A la suite de la perte de ce document, il a été demandé à l'intéressé de produire à nouveau un certificat médical datant de moins de quinze jours. L'agent a alors utilisé le certificat médical établi en septembre 2021, qui avait préalablement été modifié, pour son compte, par un autre agent du service, afin d'y inscrire la date du 15 janvier 2022.

13. Pour prononcer l'exclusion temporaire de fonctions de l'agent pour une durée de deux ans, le maire de la commune de Chalon-sur-Saône a relevé que celui-ci avait commis des faits constitutifs de " faux et usage de faux en falsifiant et produisant un faux certificat médical d'aptitude au port d'armes ".

14. M. C, qui ne conteste pas la matérialité des faits reprochés, soutient que ces faits ne présentent pas un caractère fautif dès lors qu'ils témoignent, au contraire, de sa conscience professionnelle, qu'il a " cru bien faire dans l'intérêt du service " sans toutefois mesurer la portée de la modification apportée au certificat médical. Le requérant fait également valoir que les faits commis ne pouvaient être qualifiés de " faux et usage de faux " dès lors que les conditions permettant de retenir cette qualification pénale ne sont pas réunies. Toutefois, indépendamment de la qualification pénale susceptible d'être donnée aux faits en cause, il est établi que M. C, à qui il appartenait de produire un certificat médical de moins de quinze jours attestant de son aptitude au port d'une arme semi-automatique, a sciemment fait modifier, par un autre agent du service, un certificat médical qui lui avait été remis quatre mois avant pour le produire à l'appui de son dossier de demande d'autorisation de port d'armes. Ainsi, ce certificat médical, qui portait la date du 15 janvier 2022 alors que l'intéressé n'avait été vu par aucun médecin ce jour-là, constituait un faux document et a été utilisé par l'agent aux fins d'obtenir une autorisation de port d'armes. Les faits reprochés à l'agent, qui contreviennent au devoir de probité qui s'impose à tout agent public, présentent un caractère fautif et ce alors même que M. C n'était pas animé par une intention de manipuler sa hiérarchie et qu'il était excédé, selon ses dires, par les pratiques de son administration à son encontre, en particulier par ses demandes réitérées concernant la constitution de son dossier de demande d'autorisation de port d'arme.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 533-1 du code général de la fonction publique : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / () / Troisième groupe : () / L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. () ".

16. M. C conteste la proportionnalité de la sanction de l'exclusion des fonctions pour une durée de deux ans prononcée à son encontre en faisant notamment valoir que les faits reprochés présentent un caractère isolé et ont été commis à la suite de manquements imputables à l'administration dans l'instruction de ses demandes d'autorisation de port d'armes et du refus de celle-ci de prendre en charge les frais liés à l'établissement des certificats médicaux d'aptitude. Toutefois, si la perte des documents produits par le requérant à l'appui de son dossier de demande d'autorisation de port d'armes est regrettable, cette circonstance, dont il n'est pas établi qu'elle résulterait d'une " obstruction malveillante " de la part de l'administration, n'est pas de nature à atténuer la gravité de la faute disciplinaire relevée au point 14. Si M. C soutient que les faits reprochés ont été commis alors qu'il était victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral et caractérisés notamment par une absence de remise des équipements et matériel nécessaires, des menaces de sanction et des accusations mensongères à son égard, il ne produit aucune pièce à l'appui de ses allégations. Alors que M. C était, en sa qualité de policier municipal, astreint à un devoir d'exemplarité et de probité, et alors qu'il lui était demandé de justifier de son aptitude au port d'une arme de type semi-automatique par la production d'un certificat médical récent, datant de moins de quinze jours, il a sciemment fait modifier un certificat médical établi quatre mois avant dans le but d'obtenir cette autorisation. Compte tenu de l'utilisation qui a été faite de ce certificat médical falsifié et des conséquences que de tels agissements auraient pu avoir sur la sécurité des tiers et de l'agent lui-même, la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans n'apparait pas disproportionnée, cela alors même que l'agent aurait toujours donné satisfaction dans sa manière de servir.

17. Enfin, contrairement à ce que soutient M. C, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le maire de Chalon-sur-Saône avait pris la décision de lui infliger une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans dès le 24 janvier 2022, date à laquelle il a été suspendu à titre conservatoire de ses fonctions. Dès lors, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris en méconnaissance des principes de la présomption d'innocence et du contradictoire et serait entaché d'un détournement de pouvoir doivent, en tout état de cause, être écartés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 6 juillet 2022 par lequel le maire de la commune de Chalon-sur-Saône a prononcé son exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans.

Sur les conclusions présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Chalon-sur-Saône qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens.

20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. C la somme de demandée par la commune de Chalon-sur-Saône au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Chalon-sur-Saône sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Chalon-sur-Saône.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Zupan, président,

Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère,

M. Hugez, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juillet 2023.

La rapporteure,

N. ZEUDMI SAHRAOUI

Le président,

D. ZUPANLa greffière,

L. CUROT

La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

lc