Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2202285

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 31 août 2022, 12 février 2023 et 5 avril 2023, M. A B demande au tribunal d'annuler la délibération n° 2022-138 du 30 juin 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de l'Auxerrois a autorisé l'acquisition de parcelles sur le territoire de la commune de Venoy.

Il soutient que :

- les éléments essentiels, tels que la désignation précise du bien considéré, son prix et l'identité du vendeur n'ont pas été communiqués aux conseillers communautaires malgré de nombreuses demandes en ce sens ; les cartes fournies aux conseillers communautaires mentionnent des terres dont certains propriétaires s'opposent au projet et ne souhaitent pas vendre ; la majorité a écarté les conseillers d'opposition du conseil des maires ; aucune présentation précise du projet et de son contenu n'a été présentée aux membres du conseil communautaire, seul des généralités leur ayant été exposées concernant le développement d'une zone d'activités, baptisée " Ecopôle " dédiée à l'implantation de sociétés travaillant sur le traitement des déchets, sans jamais aborder une présentation précise, sa mission ou sa philosophie ; ils n'ont jamais été informés que certaines parcelles concernées étaient cultivées en agriculture biologique et faisaient actuellement l'objet d'un cursus d'enseignement du lycée agricole de La Brosse, ni qu'un projet similaire avait été présenté en 2012 et abandonné ;

- la délibération attaquée ne vise pas l'avis du service d'évaluation domanial de l'Etat ;

- elle est entachée d'un défaut de motivation, dès lors qu'elle n'expose pas les motifs pour lesquels les terrains ont été achetés à un prix très supérieur à celui évalué par le service des domaines de l'Etat ; aucune justification des prix des parcelles finalement retenues dans la délibération contestée, et supérieurs au prix des domaines, n'a été abordée dans la délibération ou lors des échanges à l'occasion de la tenue du conseil communautaire ;

- une partie des terres concernées par le projet fait l'objet d'une culture biologique impliquée dans une action éducative agricole mise en place par le lycée agricole de La Brosse soutenue et subventionnée par la région de Bourgogne Franche-Comté ; le représentant de la région s'est prononcé publiquement contre ce projet ;

- la délibération attaquée méconnaît les orientations de la loi climat et résilience du 22 août 2021 qui entend lutter contre l'artificialisation des sols et fixe un principe général d'interdiction de toute nouvelle autorisation d'exploitation portant sur un projet (création ou extension) qui entraînerait une artificialisation des sols au sens du 9ème alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme ; cet objectif a été intégré à l'article L. 752-1 du code de commerce lequel précise qu'aucune autorisation d'exploitation commerciale ne pourra être délivrée pour une implantation qui engendrerait une artificialisation des sols ; ces objectifs ont également été intégrés dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, à la suite du jugement du 12 janvier 2023 du tribunal administratif de Dijon ; des solutions alternatives étaient possibles ;

- l'avis négatif de la commission départementale de consommation des espaces agricoles émis dans le cadre de la révision de l'élaboration du plan local d'urbanisme de Venoy, approuvé le 29 mai 2013, est opérant, dès lors qu'à la date de la délibération attaquée, la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été encore réalisée et la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'a pas été sollicitée pour un nouvel avis ;

- il ne fait qu'exercer sa mission d'élu communautaire.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 janvier 2023 et 15 mars 2023, la communauté d'agglomération de l'Auxerrois, représentée par la société d'exercice libéral par actions simplifiées Adaltys Affaires Publiques, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 1er mai 2023 à 12 h 00 par une ordonnance du 15 mars 2023.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Hamza Cherief,

- et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération n° 2022-138 du 30 juin 2022, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de l'Auxerrois a autorisé l'acquisition, auprès de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural de Bourgogne Franche-Comté, de plusieurs parcelles, cadastrées ZS 6, ZS 7, ZS 8, C 837, ZB 20, ZB 22, ZB 82, ZB 83, ZB 106, ZB 110, ZB 112, ZB 114, ZB 144, ZB 146 et ZR 10, situées sur le territoire de la commune de Venoy. Par la présente requête, M. B demande au tribunal l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. / Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont reçu, préalablement à la réunion du conseil communautaire du 30 juin 2022, une convocation comportant l'ordre du jour ainsi que le projet de la résolution en litige, laquelle expose le contexte des achats envisagés, précise l'identité du vendeur, identifie les parcelles concernées par leur référence cadastrale et indique le prix d'acquisition proposé. A cet égard, il est constant qu'était joint à la convocation l'avis rendu, le 2 août 2021, par le pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques de Bourgogne Franche-Comté et du département de la Côte-d'Or. L'ensemble de ces documents a ainsi permis aux conseillers communautaires de comprendre les motifs de l'opération envisagée et de mesurer les implications de leur vote. Dès lors, eu égard à ce qui précède, la convocation des conseillers communautaires à la séance du 30 juin 2022 répond aux exigences des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

5. D'autre part, le requérant fait valoir que plusieurs informations ont été dissimulées aux membres de l'assemblée délibérante par l'exécutif de la communauté d'agglomération de l'Auxerrois, concernant notamment la triple circonstance que certains propriétaires s'opposaient au projet en litige et ne souhaitaient pas vendre, que certaines parcelles concernées faisaient l'objet d'une culture biologique et d'un cursus d'enseignement du lycée agricole de La Brosse et, enfin, qu'un projet similaire avait été présenté en 2012 et abandonné. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la convocation et les documents annexés ont été communiqués à l'ensemble des conseillers communautaires six jours avant la tenue du conseil. A cet égard, il est constant que l'avis rendu par le pôle d'évaluation domaniale, annexé à la convocation, comportait une liste de l'ensemble des parcelles concernées par le projet d'acquisition amiable, ainsi qu'une carte permettant de les identifier, et qu'il était loisible aux conseillers communautaires de solliciter, s'ils les estimaient nécessaires, des précisions ou explications supplémentaires, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Contrairement à ce qu'il fait valoir, M. B n'établit pas, par la production d'une lettre datée du 3 novembre 2022, qu'il aurait sollicité, en vain, avant la tenue de la séance du conseil communautaire du 30 juin 2022, des informations complémentaires que l'exécutif de la communauté d'agglomération de l'Auxerrois aurait refusé de porter à sa connaissance.

6. Enfin, le requérant ne peut utilement se prévaloir de considérations d'ordre général sur les rapports difficiles qu'entretient l'opposition communautaire avec la majorité, lesquelles sont sans incidence sur la légalité de la délibération en litige.

7. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 2121-13 du même code ne peuvent être accueillis.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1311-9 du code général des collectivités territoriales : " Les projets d'opérations immobilières mentionnés à l'article L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d'une demande d'avis de l'autorité compétente de l'Etat lorsqu'ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. () ". Aux termes de l'article L. 1311-10 du même code : " Ces projets d'opérations immobilières comprennent : () / 2° Les acquisitions à l'amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d'immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l'attribution, en pleine propriété, d'immeubles ou de parties d'immeubles, d'une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l'autorité administrative compétente, ainsi que les tranches d'acquisition d'un montant inférieur, mais faisant partie d'une opération d'ensemble d'un montant égal ou supérieur ; () ". Aux termes de l'article L. 1311-11 du même code : " Les personnes mentionnées au premier alinéa de l'article L. 1311-9 délibèrent au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. ". Enfin, aux termes du second alinéa de l'article L. 5211-37 de ce code : " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers envisagée par un établissement public de coopération intercommunale donne lieu à délibération motivée de l'organe délibérant portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. La délibération est prise au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. Lorsque cette opération est envisagée dans le cadre d'une convention avec une commune, copie de cette délibération est transmise à la commune concernée dans les deux mois suivant son adoption. () ".

9. Aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à la communauté d'agglomération de l'Auxerrois de viser l'avis émis, le 2 août 2021, par le pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques de Bourgogne Franche-Comté et du département de la Côte-d'Or sur le projet d'acquisition amiable de parcelles de terres situées sur le territoire de la commune de Venoy. Au demeurant, il est constant que cet avis était annexé à la convocation envoyée le 24 juin 2022 aux conseillers communautaires en vue de la séance du conseil communautaire du 30 juin 2022 et, en tout état de cause, la circonstance que la délibération attaquée ne le vise pas n'est pas de nature à entacher cette dernière d'irrégularité. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée serait entachée d'illégalité dès lors qu'elle ne vise pas l'avis du service d'évaluation domanial de l'Etat doit être écarté.

10. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération en litige porte non sur la cession mais sur l'acquisition d'un bien immobilier. L'obligation de motivation prévue par les dispositions précitées de l'article L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales ne trouve donc pas à s'appliquer au cas d'espèce, et aucune disposition n'imposait que soit précisément décrit le but recherché par la communauté d'agglomération de l'Auxerrois en procédant aux acquisitions en litige. En tout état de cause, la délibération attaquée contient l'ensemble des éléments essentiels de la transaction envisagée, soit la désignation précise des parcelles, l'identité du vendeur et le prix d'acquisition, et mentionne également que les achats envisagés s'inscrivent dans le cadre de la phase d'acquisitions et d'échanges du foncier du projet de construction d'une future zone d'activité, dénommée " Ecopôle ", dédiée à l'implantation de sociétés intervenant dans le domaine du traitement et de la valorisation des déchets. Au surplus, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du procès-verbal de la séance du 30 juin 2022 que, après avoir pris connaissance de l'avis émis le 2 août 2021 par le pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques de Bourgogne Franche-Comté et du département de la Côte-d'Or, les conseillers communautaires ont demandé à la communauté d'agglomération de justifier de la différence entre le prix d'achat retenu par la délibération en litige et l'estimation retenue par le pôle d'évaluation domaniale et qu'un débat s'est alors engagé sur ce point. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un défaut de motivation doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

11. En premier lieu, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les parcelles dont l'acquisition est autorisée par la délibération litigieuse seraient au nombre de celles concernées par le projet de culture biologique et impliquées dans une action éducative agricole mise en place par le lycée agricole de La Brosse soutenue et subventionnée par la région de Bourgogne Franche-Comté. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de l'opposition de la région de Bourgogne Franche-Comté à la vente de ces terres doit être écarté.

12. En deuxième lieu, en se bornant à se prévaloir des orientations de la loi climat et résilience du 22 août 2021 en ce qu'elles entendent lutter contre l'artificialisation des sols et fixent un principe général d'interdiction de toute nouvelle autorisation d'exploitation portant sur un projet qui entraînerait une artificialisation des sols au sens du 9ème alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme, M. B n'assortit le moyen ainsi soulevé d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. Au surplus, et contrairement à ce que soutient le requérant, la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ne pose aucun principe général d'interdiction de toute nouvelle autorisation d'exploitation dès lors, notamment, que son article 191 prévoit que l'objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols doit être atteinte en 2050 et que, à cette fin, " le rythme de l'artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. ", de tels objectifs devant être appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi. Par suite, ce moyen doit, en tout état de cause, être écarté.

13. En troisième lieu, en se bornant à faire valoir que les objectifs de la loi du 22 août 2021 susvisée ont également été intégrés dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, à la suite du jugement du 12 janvier 2023 du tribunal administratif de Dijon, M. B n'assortit le moyen ainsi soulevé d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. Dès lors, ce moyen doit également être écarté en tout état de cause.

14. En quatrième lieu, M. B ne saurait utilement se prévaloir des dispositions du V de l'article L. 752-6 du code de commerce qui ont pour objet d'interdire la délivrance d'autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du même code, ces dispositions étant uniquement applicables au commerce de détail. Par suite, le moyen tiré de ce que, en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, aucune autorisation d'exploitation commerciale ne pourra être délivrée pour une implantation qui engendrerait une artificialisation des sols doit être écarté.

15. En cinquième lieu, la circonstance qu'il existerait des alternatives au projet de la communauté d'agglomération de l'Auxerrois est sans influence sur la légalité de la délibération en litige. Par suite un tel moyen ne peut qu'être écarté.

16. En sixième lieu, M. B ne peut utilement se prévaloir des conclusions de l'avis émis par la commission départementale de consommation des espaces agricoles le 26 janvier 2012 dans le cadre de la révision de l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Venoy, approuvé le 29 mai 2013, lequel avait uniquement pour objet de formuler des " recommandations ", sans vote, adressées au maire de Venoy et au préfet de l'Yonne, concernant un projet de plan local d'urbanisme et de parc d'activités de 130 hectares, dont il n'est, au demeurant et en tout état de cause, pas établi qu'il présenterait les mêmes caractéristiques que celui en vue duquel l'acquisition des parcelles en litige a été autorisé par la délibération n° 2022-138 du 30 juin 2022. Par suite, ce moyen doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

18. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération de l'Auxerrois en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera la somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération de l'Auxerrois en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la communauté d'agglomération de l'Auxerrois.

Copie en sera adressée au préfet de l'Yonne.

Délibéré après l'audience du 12 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

M. Cherief, conseiller.

Rendu public par mise à disposition le 10 décembre 2024.

Le rapporteur,

H. Cherief

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

No 2202285

lc