Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2202312

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 septembre 2022, 29 avril 2023 et 29 novembre 2024, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par la SELARL Cabinet François Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 4 juillet 2022 par laquelle le directeur du centre hospitalier La Chartreuse a refusé de prendre toutes mesures afin de respecter ou de mettre en œuvre ses différentes obligations découlant de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique ;

2°) de condamner le centre hospitalier La Chartreuse à lui verser une somme de " un euro symbolique " en réparation du préjudice moral qu'elle a subi ;

3°) d'enjoindre au directeur du centre hospitalier La Chartreuse de prendre toutes mesures utiles permettant de faire respecter le droit de l'isolement et de la contention et, en particulier, de limiter les périodes de recours à ces pratiques pour un même patient à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier La Chartreuse une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Dans le dernier état de ses écritures, la CCDH soutient que, en méconnaissance de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, les durées d'isolement et de contention sont excessives, des patients en soins libres font l'objet de mesures d'isolement et de contention, les mesures d'isolement sont réalisées en dehors d'espaces spécialement dédiés à cet effet et les rapports annuels sont incomplets.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2023, le centre hospitalier La Chartreuse, représentée par la SELARL du Parc cabinet Monnet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la CCDH une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le centre hospitalier soutient que les moyens invoqués par l'association requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé ;

- la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 ;

- la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique, notamment son article 17 ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2020-844 QPC du 19 juin 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Boissy,

- les conclusions de M. B,

- et les observations de Me Lehmann substituant Me Jacquot, représentant la commission des citoyens pour les droits de l'homme et de Me Dandon, représentant le centre hospitalier La Chartreuse.

Considérant ce qui suit :

1. Le 9 mai 2022, la CCDH a demandé au centre hospitalier la Chartreuse, d'une part, de prendre toutes mesures afin de respecter ou de mettre en œuvre différentes obligations découlant de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et, d'autre part, de lui verser une somme d'un euro en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi. Par une décision du 4 juillet 2022, le directeur du centre hospitalier la Chartreuse a rejeté ses demandes. La CCDH demande au tribunal d'annuler cette décision et de condamner l'établissement à lui verser un euro.

Sur le cadre juridique :

2. Aux termes de l'article L. 3211-1 du code de la santé publique : " Une personne ne peut sans son consentement ou, le cas échéant, sans l'autorisation de son représentant légal, si elle est mineure, ou celle de la personne chargée de la protection, s'il s'agit d'un majeur faisant l'objet d'une mesure de protection juridique avec représentation relative à la personne, faire l'objet de soins psychiatriques, hormis les cas prévus par les chapitres II à IV du présent titre et ceux prévus à l'article 706-135 du code de procédure pénale. / Toute personne faisant l'objet de soins psychiatriques ou sa famille dispose du droit de s'adresser au praticien ou à l'équipe de santé mentale, publique ou privée, de son choix tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du secteur psychiatrique correspondant à son lieu de résidence ". L'article L. 3211-2 du même code dispose que : " Une personne faisant l'objet de soins psychiatriques avec son consentement pour des troubles mentaux est dite en soins psychiatriques libres. Elle dispose des mêmes droits liés à l'exercice des libertés individuelles que ceux qui sont reconnus aux malades soignés pour une autre cause. / Cette modalité de soins est privilégiée lorsque l'état de la personne le permet ".

3. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l'article 72 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016, en vigueur jusqu'au 15 décembre 2020 : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".

4. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l'article 84 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 et en vigueur jusqu'au 24 janvier 2022 : " I. - L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / II. - La mesure d'isolement est prise pour une durée maximale de douze heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée par périodes maximales de douze heures dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, dans la limite d'une durée totale de quarante-huit heures. / La mesure de contention est prise dans le cadre d'une mesure d'isolement pour une durée maximale de six heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée par périodes maximales de six heures dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre heures. / A titre exceptionnel, le médecin peut renouveler, au-delà des durées totales prévues aux deux premiers alinéas du présent II, la mesure d'isolement ou de contention, dans le respect des autres conditions prévues aux mêmes deux premiers alinéas. Le médecin informe sans délai le juge des libertés et de la détention, qui peut se saisir d'office pour mettre fin à la mesure, ainsi que les personnes mentionnées à l'article L. 3211-12 dès lors qu'elles sont identifiées. Le médecin fait part à ces personnes de leur droit de saisir le juge des libertés et de la détention aux fins de mainlevée de la mesure en application du même article L. 3211-12 et des modalités de saisine de ce juge. En cas de saisine, le juge des libertés et de la détention statue dans un délai de vingt-quatre heures. / Les mesures d'isolement et de contention peuvent également faire l'objet d'un contrôle par le juge des libertés et de la détention en application du IV de l'article L. 3211-12-1. / Pour l'application du présent II, une mesure d'isolement ou de contention est regardée comme une nouvelle mesure lorsqu'elle est prise au moins quarante-huit heures après une précédente mesure d'isolement ou de contention. En-deçà de ce délai, sa durée s'ajoute à celle des mesures d'isolement et de contention qui la précèdent et les dispositions des trois premiers alinéas du présent II relatifs au renouvellement des mesures lui sont applicables. / L'information prévue au troisième alinéa du présent II est également délivrée lorsque le médecin prend plusieurs mesures d'une durée cumulée de quarante-huit heures pour l'isolement et de vingt-quatre heures pour la contention sur une période de quinze jours. () III. - Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".

5. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l'article 17 de la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 : " I.- L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / La mesure d'isolement est prise pour une durée maximale de douze heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au premier alinéa du présent I, dans la limite d'une durée totale de quarante-huit heures, et fait l'objet de deux évaluations par vingt-quatre heures. / La mesure de contention est prise dans le cadre d'une mesure d'isolement pour une durée maximale de six heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au même premier alinéa, dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre heures, et fait l'objet de deux évaluations par douze heures. / II. - A titre exceptionnel, le médecin peut renouveler, au-delà des durées totales prévues au I, les mesures d'isolement et de contention, dans le respect des conditions prévues au même I. Le directeur de l'établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention du renouvellement de ces mesures. Le juge des libertés et de la détention peut se saisir d'office pour y mettre fin. Le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. / Le directeur de l'établissement saisit le juge des libertés et de la détention avant l'expiration de la soixante-douzième heure d'isolement ou de la quarante-huitième heure de contention, si l'état de santé du patient rend nécessaire le renouvellement de la mesure au-delà de ces durées. / Le juge des libertés et de la détention statue dans un délai de vingt-quatre heures à compter du terme des durées prévues au deuxième alinéa du présent II. / Si les conditions prévues au I ne sont plus réunies, il ordonne la mainlevée de la mesure. Dans ce cas, aucune nouvelle mesure ne peut être prise avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter de la mainlevée de la mesure, sauf survenance d'éléments nouveaux dans la situation du patient qui rendent impossibles d'autres modalités de prise en charge permettant d'assurer sa sécurité ou celle d'autrui. Le directeur de l'établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention, qui peut se saisir d'office pour mettre fin à la nouvelle mesure. / Si les conditions prévues au même I sont toujours réunies, le juge des libertés et de la détention autorise le maintien de la mesure d'isolement ou de contention. Dans ce cas, le médecin peut la renouveler dans les conditions prévues audit I et aux deux premiers alinéas du présent II. Toutefois, si le renouvellement d'une mesure d'isolement est encore nécessaire après deux décisions de maintien prises par le juge des libertés et de la détention, celui-ci est saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter de sa précédente décision et le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. Le juge des libertés et de la détention statue avant l'expiration de ce délai de sept jours. Le cas échéant, il est à nouveau saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration de chaque nouveau délai de sept jours et statue dans les mêmes conditions. Le médecin réitère l'information susmentionnée lors de chaque saisine du juge des libertés et de la détention. / Pour l'application des deux premiers alinéas du présent II, lorsqu'une mesure d'isolement ou de contention est prise moins de quarante-huit heures après qu'une précédente mesure d'isolement ou de contention a pris fin, sa durée s'ajoute à celle des mesures d'isolement ou de contention qui la précèdent. / Les mêmes deux premiers alinéas s'appliquent lorsque le médecin prend plusieurs mesures dont la durée cumulée sur une période de quinze jours atteint les durées prévues auxdits deux premiers alinéas. / Les mesures d'isolement et de contention peuvent également faire l'objet d'un contrôle par le juge des libertés et de la détention en application du IV de l'article L. 3211-12-1 (). / III.- Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".

6. Il appartient aux seules autorités compétentes de déterminer, parmi les mesures juridiques, financières, techniques ou d'organisation qui sont susceptibles d'être prises, celles qui sont les mieux à même d'assurer le respect des obligations qui leur incombent. Le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d'illégalité au seul motif que la mise en œuvre de cette mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l'hypothèse où l'édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire au respect de l'obligation en cause et où l'abstention de l'autorité compétente exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée. En toute hypothèse, la personne qui entend demander à l'administration de respecter une obligation qui lui incombe peut se borner à lui demander de prendre toute mesure de nature à permettre le respect de cette obligation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. L'association requérante soutient que le centre hospitalier La Chartreuse, depuis 2018, ne respecte pas un certain nombre d'obligations qui lui sont imposées par les textes en vigueur.

En ce qui concerne les obligations relatives à la durée des mesures d'isolement et de contention :

8. Tout d'abord, avant 2021, les règles citées au point 3 n'imposaient aucune limite de temps précise pour les pratiques de mise à l'isolement et de contention. Ensuite, même s'il apparaît, à la lecture des registres communiqués, que, depuis 2021, il a pu être observé certains dépassements de la durée des mesures d'isolement et de contention, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que de telles mesures auraient eu un caractère systémique et non un caractère purement isolé ou qu'elles n'auraient pas été justifiées, à titre exceptionnel, par des considérations d'ordre médical avec l'accord du juge judiciaire. Il ressort enfin des pièces du dossier, et en particulier des données transmises pour la période de mai 2022 à mars 2023, que le directeur du centre hospitalier La Chartreuse a régulièrement mise en œuvre les différentes procédures d'information et de saisine obligatoires du juge judiciaire qui sont définies par le II de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique lors des renouvellements de mesures d'isolement et de contention. L'association requérante n'est par conséquent pas fondée à soutenir que l'établissement hospitalier méconnaît ses obligations sur ce point.

En ce qui concerne les obligations relatives aux mesures d'isolement et de contention des personnes en soins psychiatriques libres :

9. Il est vrai qu'il ressort des pièces du dossier que, depuis 2018, les services de la préfecture de la Côte-d'Or et du procureur de la République de Dijon ont régulièrement procédé aux visites prévues par l'article L. 3222-4 du code de la santé publique et que la commission départementale des soins psychiatriques a également réalisé plusieurs visites de l'établissement dans le cadre de l'accomplissement de sa mission définie aux articles L. 3222-5 et L. 3223-1 du code de la santé publique sans donner lieu à des observations particulièrement défavorables. Il ressort également des pièces du dossier, et en particulier de l'additif au rapport de certification établi en septembre 2021 par la Haute autorité de santé (HAS) et des différents rapports annuels de l'établissement qui ont été produits au titre des années 2021, 2022 et 2023, que le centre hospitalier La Chartreuse met en œuvre une politique cherchant à réduire, autant que possible, les mesures de contention et d'isolement avec, notamment, l'adoption de recommandations de bonnes pratiques renouvelées et une amélioration significative des indicateurs dits de traçabilité des informations figurant sur le registre.

10. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et en particulier de l'analyse des registres et des rapports annuels récents, que, même si leur nombre a tendance à diminuer chaque année, des patients en hospitalisation libre font toujours l'objet de mesures d'isolement et, dans ce cadre, de mesures de contention au sein du centre hospitalier La Chartreuse. Si l'établissement hospitalier allègue qu'il existerait des erreurs d'enregistrement informatique de certains patients, qui n'auraient pas pu être efficacement corrigées sur un plan technique, il n'a pas apporté d'éléments probants permettant de considérer que le nombre important de cas identifiés correspondrait exclusivement à des patients initialement accueillis en hospitalisation libre et qui auraient été par la suite régulièrement soumis au régime de l'hospitalisation sans consentement.

11. Le centre hospitalier, au regard des termes impératifs de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction en vigueur depuis le 16 décembre 2020, ne dispose pourtant légalement d'aucun autre choix que de prohiber complètement les mesures d'isolement et de contention à l'égard des patients en soins psychiatriques libres. Dans ces conditions, la CCDH est fondée à soutenir que le centre hospitalier La Chartreuse doit être regardé comme refusant de se conformer aux obligations qui lui incombent à ce titre.

En ce qui concerne les obligations relatives aux informations contenues dans les rapports annuels :

12. Par une instruction n° DGOS/R4/2022/85 du 29 mars 2022 adressée aux directeurs généraux des agences régionales de santé (ARS), relative au cadre juridique des mesures d'isolement et de contention en psychiatrie et à la politique de réduction du recours aux pratiques d'isolement et de contention, le ministre des solidarités et de la santé a notamment indiqué, au a) du point 2.3.2 de cette instruction, que, pour l'application du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique cité au point 5, l'établissement de santé, " à partir des données de son système d'information et de la réflexion menée au niveau de ses instances ", " établit annuellement un rapport rendant compte : / - des pratiques d'isolement et de contention, / - de la politique définie par l'établissement pour limiter le recours à ces pratiques, / - de l'évaluation de sa mise en œuvre ". Le ministre a également précisé que " Ces éléments qualitatifs sont complétés par des éléments quantitatifs recueillis par service parmi lesquels figurent notamment : / • Nombre de mesures d'isolement et de contention / • Nombre de patients distincts ayant fait l'objet d'une mesure d'isolement ou de contention / • Nombre moyen de mesures d'isolement et de contention par patient / • Durée moyenne et médiane des mesures d'isolement et de contention /• Durée minimale des mesures d'isolement et de contention / • Durée maximale des mesures d'isolement et de contention / • Nombre de mesures de contention )24h et )48h / • Nombre de mesures d'isolement ) 48h et )72h / • Nombre d'agrégation de mesures d'isolement ) 48h et )72h sur 15 jours / • Nombre d'agrégation de mesures de contention)24h et )48h sur 15 jours / • Pourcentage de patients en soins sans consentement ayant fait l'objet d'une mesure d'isolement ou de contention / • Nombre de mesures d'isolement dans une chambre dédiée versus nombre de mesures d'isolement dans une chambre non dédiée / • Nombre de mesures de contention dans une chambre dédiée versus nombre de mesures de contention dans une chambre non dédiée . / Le rapport annuel analyse la répartition des décisions d'isolement et de contention selon les horaires de la journée ainsi que selon les jours de la semaine. / Les événements indésirables tels que définis à l'article R. 1413-66-1 du CSP sont recueillis et analysés dans le cadre de la politique de gestion des événements indésirables. / Le nombre de recours engagés pour obtenir la mainlevée de mesures d'isolement ou de contention et le nombre de mesures levées par le JLD peuvent également être renseignés ". Au b) du point 2.3.2 de l'instruction, le ministre a ajouté que " L'ARS veille à la mise en œuvre effective des registres au sein des établissements visés par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. L'ARS est destinataire du rapport annuel de chaque établissement rendant compte des pratiques de recours à l'isolement et à la contention. / A partir des données issues du RIM-P et des rapports annuels, les ARS mettent en œuvre une politique régionale de suivi, d'analyse et de prévention du recours à la contention et à l'isolement. Les efforts menés en matière de prévention et de réduction de ces pratiques pourront être pris en compte dans le cadre des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens ".

13. L'association requérante soutient qu'en omettant de faire figurer dans les rapports annuels qu'elle établit en application du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique les sept derniers " éléments quantitatifs " mentionnés au point 2.3.2 de l'instruction du 29 mars 2022, le centre hospitalier La Chartreuse refuse de se conformer aux obligations réglementaires qui lui incombent à ce titre.

S'agissant de l'application de la règle de droit positif :

14. En premier lieu, l'instruction du 29 mars 2022 est exclusivement adressée aux ARS et non aux établissements hospitaliers. Dès lors, en tant qu'elle décrit, dans son point 2.3.2, pour l'information des personnels des ARS, un certain nombre d'éléments quantitatifs devant figurer dans les rapports annuels des établissements des santé, cette instruction ne contient pas de dispositions à caractère impératif dont les tiers pourraient utilement se prévaloir.

15. En second lieu, à supposer que, compte tenu des termes dans lesquels il est rédigé et des missions des ARS -notamment définies aux articles L. 1431-1 à L. 1431-4 du code de la santé publique-, le point 2.3.2 de l'instruction du 29 mars 2022, en tant qu'il détermine un certain nombre d'éléments quantitatifs devant obligatoirement figurer dans les rapports annuels, présente un caractère impératif et pas seulement interprétatif, aucune disposition constitutionnelle ou législative n'a habilité le ministre de la santé, par la voie d'instructions ayant un caractère réglementaire, à définir ou préciser, à l'égard des établissements de santé, certaines des obligations découlant des objectifs de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Le ministre chargé de la santé ne dispose pas davantage du pouvoir réglementaire, en qualité de chef de service, sur les établissements publics hospitaliers dès lors que ces établissements n'ont pas le caractère de services placés sous son autorité. Dès lors, en prescrivant à ces établissements d'établir des rapports annuels comportant obligatoirement l'ensemble des " éléments quantitatifs " mentionnés au point 2.3.2., le ministre des solidarités et de la santé a entaché son instruction d'incompétence sur ce point.

16. Il résulte de ce qui a été dit aux points 14 et 15 que la CCDH ne peut en tout état de cause pas utilement se prévaloir du point 2.3.2 de l'instruction du 29 mars 2022 -lequel est dépourvu de caractère impératif ou entaché d'incompétence-, pour soutenir que le centre hospitalier La Chartreuse, en n'ayant pas indiqué, dans les rapports annuels certains " éléments quantitatifs ", refuserait de se conformer aux obligations réglementaires qui lui incombent à ce titre.

S'agissant de l'interprétation administrative de la règle de droit positif :

17. Aux termes de l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives () ". Aux termes de l'article L. 312-3 du même code : " Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. / Toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée () ".

18. Les dispositions de l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration instituent une garantie au profit de l'usager en vertu de laquelle toute personne qui l'invoque est fondée à se prévaloir, à condition d'en respecter les termes, de l'interprétation, même illégale, d'une règle contenue dans un document que son auteur a souhaité rendre opposable, en le publiant dans les conditions prévues aux articles R. 312-10 et D. 312-11, tant qu'elle n'a pas été modifiée. En outre, l'usager ne peut bénéficier de cette garantie qu'à la condition que l'application d'une telle interprétation de la règle n'affecte pas la situation de tiers et qu'elle ne fasse pas obstacle à la mise en œuvre des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement. Les mentions accompagnant la publication de ce document ont pour objet de permettre de s'assurer du caractère opposable de l'interprétation qu'il contient.

19. L'association requérante doit être regardée comme se prévalant de l'interprétation que le ministre des solidarités et de la santé, au point 2.3.2 de l'instruction du 29 mars 2022, a faite du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé concernant les informations qui doivent figurer dans les rapports annuels du centre hospitalier La Chartreuse.

20. Il est vrai que, conformément aux dispositions combinées des articles L. 312-2, R. 312-8, R. 312-10 et D. 312-11 du code des relations entre le public et l'administration, l'instruction du 29 mars 2022 a été publiée sur un site relevant du Premier ministre (https://solidarites-sante.gouv.fr/), avec les mentions requises par ces dispositions de sorte que son auteur a souhaité la rendre opposable.

21. Toutefois, la CCDH ne peut en tout état de cause pas revendiquer le bénéfice de la garantie mentionnée au point 18 dès lors que l'interprétation de la règle qui a été faite par le ministre affecte en l'espèce la situation du centre hospitalier La Chartreuse, lequel a la qualité de tiers.

En ce qui concerne les obligations relatives à la mise en place d'un espace dédié pour la mise en œuvre des mesures d'isolement et de contention :

22. D'une part, compte tenu notamment de ce qui vient d'être dit aux points 14 à 16, aucune disposition législative ou réglementaire n'a imposé aux établissements hospitaliers de mettre en place, dans un délai déterminé, un ou plusieurs espaces dédiés pour la mise en œuvre des mesures d'isolement et de contention. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, conformément aux recommandations de la HAS en 2017 et aux instructions des 29 mars 2017 et 29 mars 2022, le centre hospitalier La Chartreuse a poursuivi, ces dernières années, une politique d'amélioration des locaux concernés par les mesures de contention et d'isolement notamment par la création ou la rénovation de plusieurs chambres d'isolement et la mise en place d'une salle dite d'" apaisement " WaveCare en mars 2022. L'association requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que l'établissement hospitalier méconnaît ses obligations sur ce point.

23. Il résulte de tout ce qui précède que la CCDH est seulement fondée à soutenir que le directeur du centre hospitalier La Chartreuse refuse illégalement de prendre les mesures permettant de respecter les obligations, découlant de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, relatives aux mesures d'isolement et de contention des personnes en soins psychiatriques libres et à demander, dans cette mesure, l'annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

24. Compte tenu de la nature de l'illégalité relevée au point 11, le présent jugement implique nécessairement que le centre hospitalier La Chartreuse se conforme, à l'avenir, à ses obligations relatives à l'interdiction d'isolement et de contention des personnes en soins psychiatriques libres. Il y a dès lors lieu d'ordonner au directeur de cet établissement de mettre en œuvre toute mesure utile à cet effet dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a en revanche pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions à fin de condamnation :

25. Il ne résulte pas de l'instruction que, compte tenu de la seule illégalité qui a été retenue et de l'objet statutaire de l'association, la CCDH aurait subi personnellement un préjudice moral dont elle serait fondée à demander réparation. Les conclusions à fin de condamnation présentées par l'association requérante doivent par suite être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la CCDH, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande le centre hospitalier La Chartreuse au titre des frais que celle-ci a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

27. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier La Chartreuse la somme que demande la CCDH au titre de ces mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La décision du 4 juillet 2022 est annulée en tant que le directeur du centre hospitalier La Chartreuse refuse de se conformer à l'interdiction de mise à l'isolement et de contention des personnes en soins psychiatriques libres.

Article 2 : Il est enjoint au centre hospitalier La Chartreuse, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, de prendre toute mesure de nature à interdire, de manière effective, les mesures d'isolement et de contention des personnes en soins psychiatriques libres.

Article 3 : Les conclusions des parties sont rejetées pour le surplus.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme et au centre hospitalier La Chartreuse.

Délibéré après l'audience du 19 décembre 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Boissy, président,

- Mme Hascoët, première conseillère,

- Mme Bois, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

L'assesseure la plus ancienne,

P. HascoëtLe président,

L. BoissyLa greffière,

M. A

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier