Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2202891

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 novembre 2022, M. C A, représenté par la société d'exercice libéral par actions simplifiée Legi Conseils Bourgogne, demande au tribunal :

1°) d'annuler les décisions du 17 mai 2022 par lesquelles la présidente du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté a rejeté sa demande d'engagement en faveur de l'agriculture biologique et de conversion à l'agriculture biologique pour les campagnes 2020 et 2021, ensemble la décision explicite du 7 septembre 2022 de rejet de son recours administratif ;

2°) d'enjoindre à l'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de réexaminer son dossier, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, en vue de l'octroi des aides sollicitées à la conversion à l'agriculture biologique, augmentées des intérêts au taux légal, pour la durée de son engagement de cinq ans ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'administration n'établit pas que la création artificielle des conditions requises pour être éligible aux aides à la conversion à l'agriculture biologique, dont elle se prévaut, serait en contradiction avec les objectifs poursuivis par la législation agricole sectorielle, en méconnaissance de l'article 60 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- l'administration n'apporte la preuve qui lui incombe, ni du contournement dont elle se prévaut, en l'espèce du caractère artificiel de l'organisation qu'il a adoptée, ni de sa volonté de contourner la législation agricole sectorielle ; la chronologie de création des trois structures d'exploitation en litige, son entreprise individuelle, la société civile d'exploitation agricole (SCEA) des trois étangs et l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) de la fontaine, démontre l'absence de volonté de création artificielle de trois entités pour multiplier les aides à la conversion l'agriculture biologique ; les transferts de parcelles qui ont eu lieu en 2020 procèdent d'une restructuration foncière qui n'a eu ni pour objet ni pour effet d'accroître le droit aux aides, dès lors notamment que ces trois exploitations disposaient déjà en 2019 de parcelles, dont la surface totale atteignait le seuil de 50 hectares ; les cultures fourragères qu'il a déclarées en 2020 étaient destinées à redonner de la vie aux sols, dans le cadre du passage à l'agriculture biologique, alors que son exploitation individuelle est purement céréalière, et il n'a pu vendre le fourrage produit en raison d'un incendie criminel qui a détruit tout son stock et l'a obligé à reconstruire ses moyens d'exploitation ; les trois structures ont chacune le matériel qui leur est nécessaire et tiennent une comptabilité qui leur est propre ; l'entraide permet de pallier toute carence, notamment lorsque les moyens matériels d'une structure sont insuffisants.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2023, la région Bourgogne-Franche-Comté conclut à la jonction des requêtes enregistrées sous les numéros 2202891 et 2202892, et au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée le 9 novembre 2022 au préfet de la Côte-d'Or, qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Les parties ont été informées par une lettre du 20 février 2023 que cette affaire était susceptible, à compter du 20 mars 2023, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 3 avril 2023 par ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 :

- le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté DRAAF/SREA-2020-27 du 2 novembre 2020 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté relatif à l'agriculture biologique et aux mesures agro-environnementales et climatiques soutenues par l'Etat en 2020 dans le cadre du programme de développement rural en Bourgogne ;

- l'arrêté DRAAF/SREA-2021-22 du 2 novembre 2021 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, relatif à l'agriculture biologique et aux mesures agro-environnementales et climatiques soutenues par l'Etat en 2021 au titre du programme de développement rural de Bourgogne ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Irénée Hugez,

- les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,

- et les observations de Me Chambris, représentant M. A, et celles de Mme B, représentant la région Bourgogne Franche-Comté.

Considérant ce qui suit :

1. M. C A est, à titre individuel, exploitant agricole à orientation céréalière à Bourberain dans la Côte-d'Or. Il est également gérant de la société civile d'exploitation agricole (SCEA) des trois étangs et co-gérant, avec son frère Stéphane, de l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) de la fontaine. Chacune des trois exploitations précitées a formé une demande d'aide à la conversion à l'agriculture biologique au titre de chacune des campagnes 2020 et 2021. Par lettre du 4 août 2021, la directrice départementale des territoires a informé M. A d'une suspicion par l'administration de scission artificielle d'une exploitation dans le seul objectif de percevoir un montant d'aides plus élevé et l'a invité à présenter, dans un délai d'un mois, ses observations et à apporter toutes informations utiles à la compréhension de sa situation. Malgré les observations du 6 septembre 2021 de l'intéressé, la présidente de la région Bourgogne-Franche-Comté a rejeté les deux demandes de M. A d'aides à la conversion à l'agriculture biologique au titre des campagnes 2020 et 2021. A l'issue d'une procédure identique, la présidente de la région Bourgogne-Franche-Comté, par deux décisions distinctes prises à la même date, a rejeté les deux demandes de la société civile d'exploitation agricole des trois étangs au titre des mêmes campagnes. Par une décision explicite du 7 septembre 2022, la présidente de la région a rejeté le recours gracieux de M. A. Par sa requête, M. A demande au tribunal d'annuler les deux décisions de refus dont il a fait l'objet et la décision ayant rejeté son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin de jonction :

2. Si la région Bourgogne-Franche-Comté demande la jonction de la présente procédure et de celle introduite par la SCEA des trois étangs à l'encontre des décisions de même nature dont cette société a fait l'objet, la jonction ou l'absence de jonction de requêtes constitue un pouvoir propre du juge et ces conclusions ne peuvent donc qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique du litige :

3. D'une part, aux termes de l'article 29, intitulé " Agriculture biologique ", du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil : " 1. L'aide au titre de cette mesure est accordée, par hectare de surface agricole, aux agriculteurs ou groupements d'agriculteurs qui s'engagent, sur la base du volontariat, à maintenir des pratiques et méthodes de l'agriculture biologique telles qu'elles sont définies dans le règlement (CE) n° 834/2007 ou à adopter de telles pratiques et méthodes et qui sont des agriculteurs actifs au sens de l'article 9 du règlement (UE) n° 1307/2013. / () 4. Les paiements sont accordés annuellement () / 5. L'aide est limitée aux montants maximaux fixés à l'annexe II. (). ". L'annexe II de ce règlement mentionne les montants maximaux par hectare et par an ou par unité de gros bétail par an susceptibles d'être accordés au titre de l'aide à la conversion à l'agriculture biologique.

4. Aux termes du II de l'article D. 341-8 du code rural et de la pêche maritime : " Peuvent bénéficier des aides en faveur de l'agriculture biologique mises en œuvre dans le cadre de la programmation 2015-2020 dans les conditions prévues par le cadre national ou les programmes de développement rural régionaux de la France prévus aux 2 et 3 de l'article 6 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 et approuvés par la Commission européenne, les agriculteurs actifs au sens de l'article 9 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 et de l'article D. 615-18. ". Aux termes du premier alinéa de l'article D. 341-9 du code rural et de la pêche maritime : " Chaque financeur national des paiements et aides prévus à la présente section peut fixer le montant maximum de la part qu'il finance. Pour l'Etat, ce montant est fixé par le préfet de région. ".

5. Aux termes des trois premiers alinéas de l'article 3 de l'arrêté DRAAF/SREA-2020-27 du 2 novembre 2020 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté relatif à l'agriculture biologique et aux mesures agro-environnementales et climatiques soutenues par l'Etat en 2020 dans le cadre du programme de développement rural en Bourgogne : " En application de l'article 29 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement Européen et du Conseil du 17 décembre 2013, des engagements dans la mesure en faveur de l'agriculture biologique peuvent être demandés par les exploitants agricoles dont le siège d'exploitation est situé dans les départements de Côte-d'Or, Nièvre, Saône-et-Loire et de l'Yonne. Les engagements pris dans le type d'opération " conversion à l'agriculture biologique " sont retenus pour un financement par le MAA. / Les aides versées par le MAA à un demandeur autre qu'un groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) ne pourront dépasser 3 750 € par an au titre de la conversion à l'agriculture biologique. / En conséquence, aucun engagement qui conduirait à dépasser ce montant ne pourra être accepté. ". L'article 4 du même arrêté fixe à 25 % le taux maximum de financement de cette mesure par le ministère chargé de l'agriculture et à 75 % celui de financement des mesures par le Fonds européen agricole pour le développement rural.

6. Aux termes des trois premiers alinéas de l'article 3 de l'arrêté DRAAF/SREA-2021-22 du 2 novembre 2021 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, relatif à l'agriculture biologique et aux mesures agro-environnementales et climatiques soutenues par l'Etat en 2021 au titre du programme de développement rural de Bourgogne : " En application de l'article 29 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement Européen et du Conseil du 17 décembre 2013, des engagements dans la mesure en faveur de l'agriculture biologique peuvent être demandés par les exploitants agricoles dont le siège d'exploitation est situé dans les départements de Côte-d'Or, Nièvre, Saône-et-Loire et de l'Yonne. Les engagements pris dans le type d'opération " conversion à l'agriculture biologique " sont retenus pour un financement par le MAA. / Les aides versées par le MAA à un demandeur autre qu'un groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) ne pourront dépasser 3 750 € par an au titre de la conversion à l'agriculture biologique. / En conséquence, aucun engagement qui conduirait à dépasser ce montant ne pourra être accepté. ". L'article 4 du même arrêté fixe à 25 % le taux maximum de financement de cette mesure par le ministère chargé de l'agriculture et à 75 % celui de financement des mesures par le Fonds européen agricole pour le développement rural.

7. D'autre part, aux termes de l'article 60, intitulé " Clause de contournement " du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil : " Sans préjudice de dispositions particulières, aucun des avantages prévus par la législation agricole sectorielle n'est accordé en faveur des personnes physiques ou morales dont il est établi qu'elles ont créé artificiellement les conditions requises en vue de l'obtention de ces avantages, en contradiction avec les objectifs visés par cette législation. ".

8. Il résulte de l'arrêt du 12 septembre 2013, Slancheva sila EOOD (C-434/12), de la Cour de justice de l'Union européenne, que l'article 60 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil, doit être interprété en ce sens que ses conditions d'application requièrent la présence d'un élément objectif et d'un élément subjectif. Aux termes du premier de ces éléments, il appartient au juge de considérer les circonstances objectives du cas d'espèce permettant de conclure que la finalité poursuivie par le régime de soutien du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ne saurait être atteinte. Aux termes du second élément, il appartient au juge de considérer les éléments de preuve objectifs permettant de conclure que, en créant artificiellement les conditions requises pour bénéficier du paiement au titre du régime de soutien du Feader, le candidat à un tel paiement a exclusivement entendu se procurer un avantage non conforme aux objectifs de ce régime. À cet égard, le juge peut se fonder non seulement sur des éléments tels que les liens juridique, économique et/ou personnel entre les personnes impliquées dans des projets d'investissement similaires, mais également sur des indices témoignant de l'existence d'une coordination délibérée entre ces personnes.

En ce qui concerne les moyens soulevés :

9. En premier lieu, pour établir que M. A, la SCEA des trois étangs et l'EARL de la Fontaine auraient créé artificiellement les conditions requises pour bénéficier au profit de chacune des trois exploitations d'un montant proche du montant maximal de l'aide à la conversion à l'agriculture biologique et auraient, ce faisant, exclusivement entendu se procurer un avantage non conforme aux objectifs de cette aide, l'administration fait valoir que l'EARL de la fontaine a transféré 34,19 hectares de parcelles à la SCEA et à M. A, permettant aux trois exploitations d'atteindre une surface cultivée en agriculture biologique proche du seuil de 50 hectares et un montant d'aide à la conversion à l'agriculture biologique proche du plafond de 15 000 euros. L'administration a également relevé que les trois exploitations avaient nécessairement un fonctionnement commun, dès lors que certaines d'entre elles ne disposaient pas de charges d'eau ou d'électricité ou de télécommunications, que les trois exploitations étaient extrêmement dépendantes des aides au titre de la politique agricole commune, qui représentent entre 53 et 175 % de leur résultat, que l'EARL et M. A déclarent une part de cultures fourragères supérieure à 50 % de l'ensemble de leurs productions, tandis qu'aucune des deux exploitations ne réalise d'élevage et ne vend de fourrage, de sorte que les productions sont nécessairement mises en commun, et les exploitations dépendantes les unes des autres. Enfin, l'administration fait valoir que la SCEA des trois étangs et l'EARL de la fontaine ne disposent d'aucun bâtiment en propriété, que néanmoins l'EARL assume des charges d'entretien de bâtiments et qu'elle dispose d'un montant de matériel immobilisé de montant très faible au regard de la superficie exploitée. Elle en déduit que les trois exploitations n'en constituent dans la réalité qu'une seule, que les transferts de parcelle opérés, ont créé artificiellement les conditions requises pour l'obtention d'un montant d'aides en contradiction avec les objectifs visés par la politique agricole commune et que ces transferts avaient pour unique but cet objectif d'obtention d'aides.

10. Si M. A soutient que la chronologie de création des trois structures, en 1998 pour l'EARL par ses parents, en 2003 s'agissant de son exploitation individuelle, reprise à des tiers, et en 2015 pour la SCEA par reprise d'une exploitation en liquidation judiciaire, démontre l'absence de caractère artificiel de la création des trois structures, et qu'aucune de ces structures n'a été modifiée ou adaptée à l'occasion de la conversion à l'agriculture biologique, ces circonstances sont sans incidence sur les motifs relevés par l'administration et mentionnés au point précédent. Si le requérant soutient également que chaque structure disposait déjà de plus de 50 hectares de terres lors de l'engagement pour la conversion à l'agriculture biologique, cette allégation, non établie dans la présente instance, est par elle-même sans incidence sur l'issue du litige, dès lors que le requérant n'établit pas davantage que chacune des exploitations précitées aurait fait le choix d'inclure 50 hectares des terres dont elle disposait avant cet engagement, à cet effet. En outre, contrairement à ce que soutient le requérant, il ressort des constats opérés par l'administration, non sérieusement contestés, que l'exploitation de six parcelles, d'une superficie totale de 39 hectares a été transférée, pour cinq d'entre elles de l'EARL de la fontaine à la SCEA des trois étangs et pour l'une d'entre elles de l'EARL à M. A, sans que l'exploitation de ces parcelles ait donné lieu à des demandes d'autorisation d'exploiter au titre du contrôle des structures, et que cinq de ces six parcelles, représentant plus de 24 hectares, ont été incluses dans l'engagement à la conversion à l'agriculture biologique, permettant, ce faisant à chacune des trois structures d'atteindre une superficie cultivée en agriculture biologique comprise entre 46 et 50 hectares, et un montant d'aide supérieur à 14 000 euros, alors que cette aide était plafonnée à la somme de 15 000 euros, permettant à l'ensemble composé des trois exploitations d'optimiser le montant des aides perçues. Si ce constat ne saurait par lui-même révéler la création artificielle des conditions requises à la seule fin d'obtenir d'un montant d'aides en contradiction avec les objectifs visés par la politique agricole commune, l'administration a également relevé, sans que cela soit contesté par le requérant, que les trois exploitations disposent des mêmes coordonnées de téléphone et de courriel, que deux des trois exploitations n'exposent aucune charge d'électricité, que deux des trois exposent des charges en eau et en télécommunications incohérentes avec leur taille, que les moyens matériels, très limités, dont dispose l'EARL de la fontaine ne sont pas cohérents avec la taille de cette exploitation, que celle-ci expose des charges d'entretiens de bâtiments, alors qu'elle n'en dispose pas, que deux des trois sociétés ne disposent d'aucun bâtiment en propriété, et enfin que M. A et l'EARL de la fontaine déclarent des cultures fourragères majoritaires, tandis qu'aucune des exploitations ne réalise d'élevage et ne comptabilise de produits tirés de la vente de fourrage. Pour toute contestation de ces éléments de faits, M. A se prévaut, sans l'établir d'un incendie criminel ayant détruit le fourrage et se borne à alléguer, sans l'établir, que chacune des trois structures disposerait du matériel qui lui est nécessaire, tiendrait une comptabilité propre et procèderait à des assolements différents. Il résulte de ce qui précède que l'administration doit être regardée comme apportant un faisceau d'indices suffisant permettant d'établir que les trois exploitations en litige mettent en commun, au moins pour partie, leurs moyens matériels, leurs achats et leurs ressources, qu'elles sont, ce faisant, gérées de manière commune et que les transferts de parcelles opérés, ont eu pour unique but de créer artificiellement les conditions requises pour augmenter le montant perçu d'aides à la conversion à l'agriculture biologique. Par suite, le moyen tiré de ce que l'administration n'apporterait pas la preuve qui lui incombe de l'élément subjectif visé au point 8 du présent jugement doit être écarté.

11. En deuxième lieu, M. A soutient que la présidente de la région Bourgogne-Franche-Comté n'a pas examiné l'existence du critère objectif mentionné au point 8 du présent jugement, qu'elle n'a, ce faisant, pas mentionné les circonstances objectives du cas d'espèce permettant de conclure que la finalité poursuivie par le régime de soutien du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ne saurait être atteinte et qu'elle n'établit donc pas l'absence d'atteinte de cette finalité. Néanmoins, il ressort des termes mêmes des décisions attaquées que cette présidente a mentionné que " les aides à l'agriculture biologique sont attribuées en tenant compte de la surface du demandeur, afin d'apporter à l'ensemble des exploitations agricoles un niveau de soutien adéquat à l'atteinte des objectifs poursuivis par la politique agricole commune ". Elle en a déduit que la scission artificielle d'une exploitation dépassant ces seuils en vue de bénéficier d'aides supérieures au plafond fixé porte atteinte aux objectifs de ces aides. Ce faisant, la présidente de la région Bourgogne-Franche-Comté a examiné les circonstances objectives du cas d'espèce et justifie de ce que la finalité poursuivie par le Feader ne saurait être atteinte. Dès lors, le moyen soulevé doit être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est fondé à demander l'annulation ni des décisions du 17 mai 2022 par lesquelles la présidente du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté a rejeté sa demande d'engagement en faveur de l'agriculture biologique et de conversion à l'agriculture biologique pour les campagnes 2020 et 2021, ni la décision explicite du 7 septembre 2022 de rejet de son recours administratif.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de M. A, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées.

Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions à fin de jonction présentées par la région Bourgogne-Franche-Comté sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A, à la région Bourgogne-Franche-Comté et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or.

Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

Mme Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2024.

Le rapporteur,

I. Hugez

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

lc