Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2203012

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 21 novembre et 13 décembre 2022 et 13 mars 2023, M. A C demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 25 octobre 2022 par laquelle la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales a refusé de faire droit à sa demande de retraite pour invalidité ;

2°) d'enjoindre à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de faire droit à se demande de retraite pour invalidité, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales la somme de 200 ou 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- il remplit les conditions consistant à avoir accompli au moins quinze ans de services et à être atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable rendant toute fonction impossible, de sorte qu'il a droit à une retraite pour invalidité, due au fonctionnaire qui a quitté temporairement ou définitivement la fonction publique et devient invalide ;

- la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales affirme elle-même le caractère indiscutable de l'inaptitude définitive, de sorte qu'elle commet une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation ;

- la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales a commis une erreur manifeste d'appréciation et une erreur de droit, dès lors que la principale pathologie dont il souffre a été contractée ou aggravée pendant la période d'affiliation au régime de retraite de la fonction publique territoriale, en 2008 s'agissant de la pathologie psychiatrique et pendant la carrière s'agissant des autres pathologies, et que l'expert mentionne le caractère indiscutable de l'inaptitude définitive à toutes fonctions ; contrairement à ce que soutient la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, la pathologie broncho-pulmonaire et la dépression réactionnelle ont été contractées pendant la période d'acquisition des droits, sans qu'ait d'incidence la circonstance que l'une ou l'autre de ces pathologies ne soit pas en lien de causalité avec le service.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2023, la Caisse des dépôts et consignations conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 9 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er mai 2023 à 12 heures.

Deux mémoires, enregistrés les 17 mai et 29 juillet 2023, ont été produits par M. C, postérieurement à la clôture de l'instruction et n'ont pas été communiqués.

Vu :

- l'ordonnance n° 2203011 du 8 décembre 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Irénée Hugez,

- et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A C, fonctionnaire territorial, a été titularisé le 1er octobre 1980, alors qu'il occupait l'emploi de maître-nageur sauveteur au sein des services de la commune d'Autun en Saône-et-Loire, pour lequel il avait été recruté le 16 septembre 1979. Il a été recruté le 1er septembre 1992 par voie de mutation par la commune de Montchanin pour exercer les fonctions de directeur de la piscine de cette commune, puis placé en disponibilité pour convenances personnelles, à compter du 24 avril 2010. Pendant la période qui a suivi, M. C a exercé une activité libérale d'avocat. L'intéressé a sollicité le 30 avril 2019 sa mise à la retraite à effet au 1er octobre 2019, puis le 7 octobre 2019, l'annulation de la pension de retraite qui lui avait été concédée. Alors qu'il était de nouveau placé en disponibilité pour convenances personnelles, M. C a sollicité le 24 juillet 2021 son placement à la retraite pour invalidité et l'octroi d'une pension d'invalidité. Par une première décision, en date du 7 avril 2022, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales a rejeté cette demande aux motifs que trois des quatre pathologies n'ont été ni contractées ni aggravées en période d'acquisition de droits à la retraite et que la quatrième pathologie ne justifie pas à elle seule l'inaptitude définitive et absolue à ses fonctions. M. C a formé une seconde demande de placement à la retraite pour invalidité et d'octroi d'une pension d'invalidité, le 18 juin 2022. Par une nouvelle décision, en date du 25 octobre 2022, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales a de nouveau rejeté cette demande au motif de " l'absence de caractère définitif de l'inaptitude " de l'intéressé. M. C demande au tribunal d'annuler cette dernière décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article 30 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales : " Le fonctionnaire qui se trouve dans l'impossibilité définitive et absolue de continuer ses fonctions par suite de maladie, blessure ou infirmité grave dûment établie peut être admis à la retraite soit d'office, soit sur demande. ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article 31 de ce décret : " Le pouvoir de décision appartient dans tous les cas à l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination, sous réserve de l'avis conforme de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. Cet avis est motivé. ". Aux termes du premier alinéa de l'article 39 de ce décret : " Le fonctionnaire qui se trouve dans l'incapacité permanente de continuer ses fonctions en raison d'une invalidité ne résultant pas du service peut être mis à la retraite par anticipation soit sur demande, soit d'office dans les délais prévus au troisième alinéa de l'article 30. L'intéressé a droit à la pension rémunérant les services prévue au 2° de l'article 7 et au 2° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite sous réserve que ses blessures ou maladies aient été contractées ou aggravées au cours d'une période durant laquelle il acquérait des droits à pension. Par dérogation à l'article 19, cette pension est revalorisée dans les conditions fixées à l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale. ". Enfin, aux termes de l'article 7 dudit décret : " Le droit à pension est acquis : / () / 2° Sans condition de durée de services aux fonctionnaires rayés des cadres pour invalidité résultant ou non de l'exercice des fonctions. ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, lorsqu'elle est saisie d'une demande tendant à la mise à la retraite d'un fonctionnaire pour invalidité assortie du bénéfice du droit à pension, d'une part, d'émettre un avis sur le bien-fondé de la demande de mise à la retraite pour invalidité, d'autre part, de décider si l'intéressé a droit à une pension. L'intervention de la décision de mise à la retraite pour invalidité d'un fonctionnaire, prise par l'autorité ayant qualité pour procéder à sa nomination, étant subordonnée à l'avis conforme de la caisse, cet avis est susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir de la part du fonctionnaire concerné lorsqu'il est défavorable. Enfin, lorsque l'invalidité ne résulte pas de l'exercice des fonctions, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales est tenue de vérifier, d'une part, si le fonctionnaire se trouve dans l'incapacité permanente de continuer ses fonctions au sens des articles 30 et 39 et, d'autre part, s'il a droit au bénéfice d'une pension sans condition de durée de services, conformément à l'article 39, dans le cas où ses blessures ou maladies ont été contractées ou aggravées au cours d'une période durant laquelle il acquérait des droits à pension.

4. Par ailleurs, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

5. Il ressort des pièces du dossier que l'unique motif de la décision attaquée est constitué par la circonstance que " la CNRACL n'a pas conclu au caractère définitif de (l')inaptitude ". Néanmoins, la Caisse des dépôts et consignations soutient, dans son mémoire en défense, ne pas contester que le requérant est " inapte de manière absolue et définitive à l'exercice de ses fonctions ". Eu égard à la portée de ses écritures, elle doit, dès lors, être regardée, comme se prévalant désormais de cinq nouvelles circonstances qui, prises conjointement, constituent le nouveau motif allégué de la décision portant refus d'octroi d'une pension d'invalidité, tirées en premier lieu de ce que l'imputabilité au service de la pathologie broncho-pulmonaire n'est pas démontrée, en deuxième lieu de ce que l'imputabilité au service de la pathologie psychiatrique n'est ni démontrée ni alléguée, en troisième lieu de ce que seules deux des cinq pathologies alléguées ont été contractées ou aggravées au cours d'une période valable pour la retraite, en quatrième lieu de ce qu'il n'est pas démontré que la pathologie broncho-pulmonaire serait en lien avec l'impossibilité pour l'intéressé d'exercer toute fonction et en cinquième lieu, de ce qu'il n'est pas établi, " compte tenu des éléments présentés par M. C et des différentes expertises réalisées, que les troubles liés à la pathologie broncho-pulmonaire et à la dépression réactionnelle soient effectivement à l'origine de la perte définitive de sa capacité à travailler ".

6. D'une part, il résulte de ce qui précède que la Caisse des dépôts et consignations ne conteste plus que M. C se trouve dans l'incapacité permanente de continuer ses fonctions au sens des articles 30 et 39 du décret précité. Dès lors que les conditions posées par la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 39 pour bénéficier d'une pension d'invalidité, lesquelles imposent que les blessures ou maladies soient contractées ou aggravées au cours d'une période durant laquelle le fonctionnaire acquiert des droits à pension, étaient sans incidence sur le droit de l'intéressé à être mis à la retraite pour invalidité, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ne pouvait, sans commettre l'erreur de droit qui lui est reprochée, rejeter, sur ce point, la demande de M. C, qui est, ce faisant, fondé à demander l'annulation de la décision attaquée, en tant qu'elle refuse sa mise à la retraite pour invalidité.

7. D'autre part, aux termes de l'article 72 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, désormais repris à l'article L. 514-1 du code général de la fonction publique : " la disponibilité est la position du fonctionnaire qui, placé hors de son administration ou service d'origine, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l'avancement et à la retraite ".

8. Tout d'abord, M. C ne conteste, quels que soient par ailleurs leur bien-fondé, ni le premier, ni le deuxième ni le quatrième des motifs exposés au point 5, sur lesquels il n'y a donc pas lieu pour le tribunal de se prononcer. Les deux parties se placent ainsi sur le seul terrain du droit à une pension en raison d'une invalidité non imputable au service, prévu à l'article 39 du décret précité.

9. Ensuite, s'agissant du troisième motif mentionné au point 5, il résulte des dispositions citées au point 2 du présent jugement que le droit à pension acquis par des fonctionnaires relevant du régime de retraite anticipé prévu à l'article 39 précité du décret du 26 décembre 2003 est réservé aux situations dans lesquelles les blessures ou maladies ont été contractées ou aggravées au cours d'une période durant laquelle l'agent a acquis des droits à pension. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commission de réforme des fonctionnaires des collectivités locales a considéré que M. C était atteint de cinq pathologies distinctes justifiant son inaptitude totale à toutes fonctions, un diabète de type II, une hypertension artérielle, une pathologie broncho-pulmonaire, une colopathie et une dépression réactionnelle. La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales a considéré, sur la base des constats effectués par le docteur D, ayant rédigé le rapport médical à destination de la commission de réforme, que trois de ces cinq pathologies avaient été contractées au cours de la période de disponibilité pour convenances personnelles, accordée à M. C à sa demande, le diabète de type II en 2019 et l'hypertension artérielle et la colopathie en 2018, tandis qu'il n'est pas contesté que les deux autres pathologies ont été contractées au cours d'une période durant laquelle l'intéressé a acquis des droits à pension, la pathologie broncho-pulmonaire en 1980 et la dépression réactionnelle en 2008, comme l'a constaté le docteur B, expert ayant réalisé un complément d'expertise à la demande de la Caisse nationale de retraites des collectivités locales. En se bornant à soutenir que sa pathologie psychiatrique est apparue en 2008 et les autres " pendant la carrière ", sans assortir ces allégations d'aucun élément médical susceptible de contredire utilement les conclusions expertales précitées, M. C ne conteste pas sérieusement que seules la pathologie psychiatrique et la pathologie broncho-pulmonaire ont été contractées au cours d'une période où il a acquis des droits à pension.

10. Enfin, s'agissant du cinquième motif, la circonstance que la pathologie psychiatrique et la pathologie broncho-pulmonaire ne seraient pas, à elles seules à l'origine de l'incapacité permanente de l'intéressé à exercer ses fonctions, comme le soutient la Caisse des dépôts et consignations, est sans incidence sur la prise en compte de ces pathologies pour la détermination des droits de l'agent. Au surplus, il ressort également des conclusions de l'expertise réalisée par le docteur B, expert psychiatre, les 21 et 23 avril 2022, à la demande de la Caisse nationale de retraites des collectivités locales, et du rapport médical établi le 19 août 2022 par cet expert, qui ne se prononce pas sur les autres pathologies de M. C, que celui-ci a considéré, comme le fait valoir le requérant, qu'il était " indiscutable que M. C est inapte de façon définitive à ses fonctions et à toutes fonctions " et que cet expert doit être regardé comme ayant considéré que la pathologie apparue en 2008, qu'il a décrite comme des " troubles graves de la personnalité ", suffisait à elle seule à justifier ce constat.

11. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 8 à 10 du présent jugement que M. C est fondé à soutenir qu'il pouvait bénéficier d'une pension d'invalidité au titre de l'article 39 du décret précité à raison des deux pathologies psychiatrique et broncho-pulmonaire et, ce faisant, à demander à l'annulation de la décision attaquée, en tant qu'elle lui refuse le droit à une pension d'invalidité fondée sur ces dispositions.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de la décision du 25 octobre 2022 par laquelle la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, d'une part, a donné un avis défavorable à sa demande d'admission à la retraite pour invalidité et, d'autre part, a refusé de faire droit à sa demande de pension pour invalidité.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Eu égard aux motifs du présent jugement, il y a lieu d'enjoindre à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de donner un avis favorable à la demande de M. C d'admission à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 2022 et de prendre une nouvelle décision, après une nouvelle instruction, sur ses droits à pension d'invalidité conformément aux dispositions de l'article 39 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 et aux points 8 à 10 du présent jugement, dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, la somme demandée par M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 25 octobre 2022 par laquelle la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, d'une part, a donné un avis défavorable à la demande d'admission à la retraite pour invalidité de M. C et, d'autre part, a refusé de faire droit à sa demande de pension pour invalidité est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales de faire droit à la demande de M. C d'admission à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 2022 et de prendre une nouvelle décision sur ses droits à pension d'invalidité conformément aux dispositions de l'article 39 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 et aux points 8 à 10 du présent jugement, dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la Caisse des dépôts et consignations.

Copie en sera adressée à la commune de Montchanin et à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales.

Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

M. Cherief, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 octobre 2024.

Le rapporteur,

I. Hugez

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre auprès du Premier ministre, chargé du budget et des comptes publics, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,