Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2203384

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 décembre 2022 et 5 août 2024, M. A B, représenté par l'association d'avocats à responsabilité professionnelle individuelle Alinéa Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 12 juillet 2022 par laquelle l'Agence de services et de paiement lui a notifié un ordre de recouvrer la somme de 13 545,87 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours administratif formé le 1er septembre 2022 auprès du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ;

2°) d'enjoindre à l'Agence de services et de paiement de lui rembourser la somme de 13 545,87 euros ;

3°) d'enjoindre à l'Agence de services et de paiement de lui verser l'aide à la production de légumineuses fourragères à laquelle il est éligible ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision du 12 juillet 2022 de l'Agence de services et de paiement ne contient aucune motivation, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration et se borne à renvoyer aux bases de la liquidation et aux éléments de calcul de la somme due figurant sur la plateforme Telepac ;

- l'Agence de services et de paiement a commis une erreur de droit, dès lors que la notion de prédominance figurant à l'article 4 de l'arrêté du 5 juin 2019 fixant les conditions d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales mis en œuvre, à partir de la campagne 2019, dans le cadre de la politique agricole commune, faute d'être clairement définie, doit être interprétée à la lumière des autres dispositions de cet arrêté, comme imposant que le nombre de graines de légumineuses fourragères représente la moitié ou plus de la moitié des graines du mélange au semis ; c'est d'ailleurs l'interprétation que donne l'administration centrale dans une fiche pratique en vigueur depuis la campagne 2019 ; au contraire, l'Agence de services et de paiement s'est fondée à tort sur la hauteur de la légumineuse inférieure aux résidus de colza ;

- l'ordre de recouvrer litigieux ne tient pas compte des éléments concrets attestant de la présence prépondérante de légumineuses fourragères par rapport aux céréales et oléagineux sur les parcelles et îlots visés, en particulier de la proportion des graines semées, dont il justifie, et des dates et caractéristiques des opérations de fertilisation et de protection des cultures ; le contrôleur, compte tenu de sa contestation, aurait dû procéder à un contrôle documentaire additionnel.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2023, l'Agence de services et de paiement conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, les conclusions dirigées contre la lettre du 12 juillet 2022 sont irrecevables, dès lors qu'une telle lettre ne constitue pas une décision susceptible de recours ;

- à titre principal, le recours hiérarchique, formé le 29 août 2022 devant le ministre chargé de l'agriculture, a été introduit après l'expiration du délai de recours contentieux, dès lors que l'ordre de recouvrer a été notifié le 15 juillet 2022 ;

- à titre principal, l'ordre de recouvrer litigieux n'a pas été produit par le requérant ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2023, le préfet de l'Yonne s'en remet aux écritures de l'Agence de services et de paiement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juin 2023, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire s'en remet aux écritures de l'Agence de services et de paiement.

Les parties ont été informées par une lettre du 18 septembre 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 11 octobre 2024, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 14 octobre 2024 par ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission du 11 mars 2014 ;

- le règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission du 11 mars 2014 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l'arrêté du 5 juin 2019 fixant les conditions d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales mis en œuvre, à partir de la campagne 2019, dans le cadre de la politique agricole commune ;

- l'arrêt n° T-475/21 du 21 septembre 2022, République française c/ Commission européenne, du Tribunal de l'Union européenne ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Irénée Hugez,

- et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B exerce une activité d'agriculteur et d'éleveur aux Ormes, dans l'Yonne, et produit à ce titre des céréales, des oléagineux et des légumineuses fourragères. Il a notamment sollicité, au titre de la campagne 2021, une aide surfacique à la production de légumineuses fourragères, en l'espèce un mélange de trèfle blanc et de lotier, en mélange avec un oléagineux, en l'espèce du colza. Il a fait l'objet, au titre des aides surfaciques du premier pilier de la politique agricole commune pour la campagne 2021, d'un contrôle des services de l'Agence de services et de paiement par télédétection, complété d'une " inspection terrain ". Après une procédure contradictoire, le préfet de l'Yonne, par une décision du 8 décembre 2022, a " supprimé " l'aide à la production de légumineuses fourragères, en l'absence de prédominance des légumineuses fourragères sur le couvert présent sur les parcelles concernées et lui a infligé une pénalité financière, d'un montant de 13 545,87 euros, dès lors que l'écart calculé entre les surfaces déclarées cultivées en mélange de légumineuses fourragères prépondérantes et de céréales ou d'oléagineux et les surfaces constatées ainsi cultivées est supérieur à 50 %. Par une lettre du 12 juillet 2022, l'Agence de services et de paiement a notifié à M. B un ordre de recouvrer, en date du 18 mai 2022, d'un montant de 13 545,87 euros. Par sa requête, M. B demande au tribunal d'annuler cette lettre du 12 juillet 2022 et la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique. Afin de lui donner une portée utile, sa requête doit être regardée comme demandant également d'annuler l'ordre de recouvrer du 18 mai 2022, par lequel l'Agence de services et de paiement a mis à sa charge une pénalité d'un montant de 13 545,87 euros.

Sur le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l'article 52, relatif aux règles générales applicables aux soutiens couplés facultatifs, du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil : " 1. Les États membres peuvent accorder un soutien couplé aux agriculteurs dans les conditions énoncées au présent chapitre (ci-après dénommé au présent chapitre "soutien couplé"). / 2. Le soutien couplé peut être accordé en faveur des secteurs et productions suivants : céréales, oléagineux, cultures protéagineuses, légumineuses à grains, lin () / 3. Un soutien couplé ne peut être octroyé qu'en faveur des secteurs ou des régions d'un État membre où des types particuliers d'agriculture ou des secteurs agricoles spécifiques qui sont particulièrement importants pour des raisons économiques, sociales ou environnementales rencontrent des difficultés. / () 5. Le soutien couplé ne peut être accordé que dans la mesure nécessaire pour créer une incitation à maintenir les niveaux actuels de production dans les secteurs ou régions concernés. () ".

3. Aux termes de l'article 52, paragraphe 3, du règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et modifiant l'annexe X dudit règlement : " Aux fins de l'article 52, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1307/2013, certains types d'agriculture ou secteurs agricoles spécifiques sont considérés comme étant en "difficulté" s'il existe un risque d'abandon ou de recul de la production, notamment du fait de la faible rentabilité de l'activité exercée, qui a des conséquences négatives sur l'équilibre économique, social ou environnemental de la région ou du secteur concerné. ". Aux termes de l'article 53 du même règlement : " 1. Les États membres définissent les critères d'admissibilité au bénéfice des mesures de soutien couplé conformément au cadre établi par le règlement (UE) n° 1307/2013 et aux conditions énoncées dans le présent règlement. / 2. Les surfaces et les rendements ainsi que le nombre d'animaux visés à l'article 52, paragraphe 6, du règlement (UE) n° 1307/2013 sont fixés par les États membres au niveau régional ou sectoriel. Ils reflètent les rendements maximaux, la surface cultivée ou le nombre d'animaux atteint dans la région ou le secteur ciblés pendant au moins une des cinq années précédant l'année de la décision visée à l'article 53, paragraphe 1, dudit règlement. ".

4. Aux termes de l'article 19, intitulé " Sanctions administratives applicables en cas de surdéclarations ", paragraphe 2, du règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité : " 1. Si, pour un groupe de cultures visé à l'article 17, paragraphe 1, la superficie déclarée aux fins d'un régime d'aide ou d'une mesure de soutien liés à la surface dépasse la superficie déterminée conformément à l'article 18, le montant de l'aide est calculé sur la base de la superficie déterminée réduite du double de la différence constatée lorsque cette différence est supérieure soit à 3 % soit à deux hectares, mais inférieure à 20 % de la superficie déterminée. / () 2. Lorsque la différence constatée excède 50 %, aucune aide ou aucun soutien liés à la surface n'est accordé(e) pour le groupe de cultures considéré. En outre, le bénéficiaire fait l'objet d'une sanction supplémentaire équivalente au montant de l'aide ou du soutien correspondant à la différence entre la surface déclarée et la surface déterminée conformément à l'article 18. ".

5. Aux termes de l'article D. 615-38 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à l'aide en litige : " En application de l'article 52 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 susmentionné, sont mis en place les soutiens couplés aux productions végétales suivantes : / () 11° Une aide à la production de légumineuses fourragères, visant à enrayer la diminution des surfaces consacrées à la production de légumineuses fourragères et à favoriser l'indépendance protéique des exploitations d'élevage ; () ". Aux termes de l'article D. 615-39 du même code : " Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture détermine les conditions d'application de l'article D. 615-38, notamment les critères d'éligibilité d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales, et détermine la surface éligible aux soutiens couplés. / Il précise, en outre : / () 10° Pour l'aide à la production de légumineuses fourragères, les légumineuses fourragères éligibles ainsi que les modalités selon lesquelles le demandeur justifie destiner ses produits à une exploitation respectant un seuil minimal d'unité gros bovins qu'il définit ; () ".

6. Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 5 juin 2019 fixant les conditions d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales mis en œuvre, à partir de la campagne 2019, dans le cadre de la politique agricole commune : " Aide à la production de légumineuses fourragères. / 1° Les cultures éligibles à l'aide à la production de légumineuses fourragères sont : la luzerne, le trèfle, le sainfoin, la vesce, le mélilot, la jarosse, la seradelle, le pois, le lupin, la féverole, le lotier et la minette. / Un mélange composé d'espèces de légumineuses fourragères mentionnées au premier alinéa du présent article est éligible à l'aide. / Un mélange composé d'une ou plusieurs espèces de légumineuses fourragères mentionnées au premier alinéa du présent article avec une ou plusieurs espèces de céréales ou d'oléagineux est éligible si la légumineuse fourragère est prédominante dans le couvert présent sur la parcelle. / () L'éligibilité d'un mélange est établie lors d'un contrôle sur place. ".

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la régularité de l'ordre de recouvrer litigieux :

7. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Selon les termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

8. Les ordres de recouvrer ne sont pas au nombre des décisions administratives entrant dans le champ des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration.

9. Alors que M. B se borne à soutenir que l'ordre de recouvrer qui lui a été notifié méconnaît les dispositions précitées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration et que la lettre de notification qui l'accompagne renvoie aux bases de liquidation figurant dans son espace personnel sur la plateforme électronique Telepac, sans contester l'existence ni le caractère suffisant de ces bases de liquidation, le moyen soulevé doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

10. Le destinataire d'un ordre de versement est recevable à contester, à l'appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive.

11. En premier lieu, d'une part, il résulte des dispositions précitées que le soutien couplé n'a pas pour objectif de soutenir la production agricole de manière générale, mais vise à créer une incitation à maintenir les niveaux actuels de production dans les secteurs ou dans les régions spécifiques d'un État membre dans lesquels des types particuliers d'agriculture ou des secteurs agricoles spécifiques, particulièrement importants pour des raisons économiques et sociales, rencontrent des difficultés qui peuvent conduire à l'abandon ou au recul de la production et avoir des conséquences négatives sur l'équilibre économique, social ou environnemental de la région ou du secteur concerné. Il s'ensuit que l'objectif du soutien couplé est de soutenir la production afférente à certains secteurs agricoles ou à certaines productions spécifiques qui rencontrent des difficultés, afin d'éviter l'abandon ou le recul de cette production ainsi que l'impact négatif qui en découlerait pour l'équilibre économique, social ou environnemental de la région ou du secteur concerné. D'autre part, le soutien couplé constitue un régime d'aide dérogatoire par rapport aux autres régimes d'aides régis par le règlement (UE) n° 1307/2013, qui sont découplés de la production et qui, en principe, ne concernent pas spécifiquement des secteurs ou des productions agricoles qui rencontrent des difficultés. Il s'ensuit que, eu égard à ce caractère dérogatoire du soutien couplé, ses conditions d'application doivent faire l'objet d'une interprétation stricte.

12. La France a choisi de mettre en œuvre, notamment au titre de la campagne 2021, une aide couplée à la production de légumineuses fourragères, le cas échéant en mélange avec une autre culture en raison de la baisse continue et significative des surfaces cultivées en légumineuses fourragères. L'article 4 précité de l'arrêté du 5 juin 2019 prévoit que l'aide couplée est notamment subordonnée à ce qu'un mélange composé d'une ou plusieurs espèces de légumineuses fourragères avec une ou plusieurs espèces de céréales ou d'oléagineux est éligible si la légumineuse fourragère est prédominante dans le couvert présent sur la parcelle.

13. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le préfet de l'Yonne a considéré, à l'issue du contrôle par télédétection et du contrôle sur place dont a fait l'objet M. B, que l'écart calculé entre les surfaces déclarées cultivées en légumineuses fourragères en mélange avec du colza et les surfaces déterminées ainsi cultivées est supérieur à 50 %, et que sur les surfaces litigieuses, les légumineuses fourragères n'étaient pas prépondérantes dans le couvert présent sur la parcelle.

14. Ce faisant, en évaluant visuellement lors du contrôle dont a fait l'objet M. B, si le trèfle blanc et le lotier étaient prédominants par rapport au colza, le contrôleur de l'Agence de services et de paiement, et par suite le préfet de l'Yonne, n'ont commis aucune erreur de droit, mais se sont bornés à mettre en œuvre le critère défini par les dispositions précitées de l'article 4 de l'arrêté du 5 juin 2019.

15. En deuxième lieu, en se bornant à soutenir qu'il établit avoir semé environ 90 % de graines de légumineuses fourragères et 10 % de graines de colza, sans contester explicitement ni le résultat du contrôle par télédétection ayant conclu à la présence prédominante de colza d'hiver sur les parcelles litigieuses ni le résultat du contrôle visuel ayant amené à constater la prédominance visuelle du colza sur le trèfle et le lotier, M. B ne démontre pas que le préfet de l'Yonne et l'Agence de services et de paiement auraient inexactement appliqué les dispositions de l'article 4 de l'arrêté du 5 juin 2019 en lui infligeant une pénalité à raison de la prédominance du colza sur les légumineuses fourragères dans le couvert présent sur la parcelle pour plus de 50 % des surfaces déclarées en mélange de ces deux cultures. Par suite, ce moyen doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense par l'Agence de services et de paiement ni sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation de M. B, que celui-ci n'est fondé, par les seuls moyens qu'il invoque à l'instance, à demander l'annulation ni de l'ordre de recouvrer du 18 mai 2022, par lequel l'Agence de services et de paiement a mis à sa charge une pénalité d'un montant de 13 545,87 euros, ni de la décision implicite de rejet de son recours administratif, ni en tout état de cause de la lettre du 12 juillet 2022.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de M. B, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent également, et en tout état de cause, être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, et en tout état de cause, de mettre à la charge de M. B la somme demandée par l'Agence de services et de paiement au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Agence de services et de paiement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à l'Agence de services et de paiement et à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.

Copie en sera adressée au préfet de l'Yonne.

Délibéré après l'audience du 12 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

Mme Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024.

Le rapporteur,

I. Hugez

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

lc