Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2300886

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 4 avril 2023, Mme B A, représentée par Me Gourinat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 janvier 2023 par laquelle la maire de Chablis a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle ;

2°) d'enjoindre à la maire de Chablis de prendre une nouvelle décision lui accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

3°) de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de la commune de Chablis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, auquel cas son conseil s'engage à renoncer à percevoir la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.

Elle soutient que :

- par un courrier du 14 novembre 2022, elle a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle au regard de la situation de harcèlement moral qu'elle a subie ;

- la décision est insuffisamment motivée en méconnaissance du 6° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique ne subordonnent aucunement l'octroi de la protection fonctionnelle à l'existence d'une instance en cours ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que la commune a retenu à tort que les faits dénoncés n'entraient pas dans le champ d'application de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016 ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation ; la protection de l'agent face au harcèlement a été consacrée par la loi, notamment par les articles L. 134-5 et L. 133-2 du code général de la fonction publique ; elle a dénoncé des faits dont elle a été victime et qui peuvent revêtir la qualification d'agissements répétés ayant eu pour effet une dégradation de ses conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ; elle a évolué dans un contexte professionnel pathogène.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2023, la commune de Chablis, représentée par la SCP Avocats Vignet associés, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, au rejet au fond de la requête et, en tout état de cause, à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive ;

- la décision est suffisamment motivée ;

- le seul dépôt de plainte pénale ne fait pas de Mme A une victime au sens du décret du 26 janvier 2017 ;

- les faits de harcèlement moral ne sont pas avérés ; l'agent n'a pas fait l'objet d'un traitement défavorable ni de brimades ou reproches infondés ; les termes employés sont génériques et imprécis ; la commune, qui ne nie pas des difficultés relationnelles entre Mme A et Mme C, a proposé de nombreux aménagements de poste à Mme A qui ont tous été refusés ; Mme C a agi dans le strict cadre de son pouvoir hiérarchique ; Mme A a bénéficié de la journée du maire (24 décembre) et des autres avantages proposés aux agents de la collectivité ; l'attitude de l'agent est souvent agressive envers sa hiérarchie et elle n'adressait plus la parole à Mmes C et Séguier ;

- l'expert désigné a indiqué qu'elle semblait présenter un délire de relation des sensitifs (paranoïa sensitive de Kretschmer) et désignait des persécuteurs sur fond d'hyperémotivité et d'hyposténie.

Par une décision du 13 mars 2023, Mme A a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle partielle au taux de 25 %.

Par des lettres du 27 mars 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de la méconnaissance du champ d'application temporel de la loi dès lors que la décision attaquée se fonde sur l'article 20 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, laquelle a modifié les dispositions de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, qui ont elles-mêmes été abrogées le 1er mars 2022. Elles ont alors également été informées de ce que le tribunal était susceptible de substituer d'office à ces dispositions celles de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique, applicables depuis le 1er mars 2022.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 2016-483 du 10 avril 2016 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Hascoët,

- et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A est adjointe technique principale de 2ème classe titulaire au sein de la commune de Chablis, chargée de l'entretien au sein de l'école élémentaire Taccusel et du service de la cantine scolaire des Peulons. Elle a été placée en congé de maladie imputable au service du 2 août 2018 au 15 août puis du 17 octobre au 16 décembre 2018 à la suite d'un accident de service. Elle a été de nouveau placée en congé de maladie du 8 janvier 2019 au 4 mars 2019 en raison d'un syndrome anxiodépressif. Le 17 janvier 2020, elle a porté plainte auprès des services de gendarmerie pour harcèlement moral. Elle a été placée en congé de longue maladie à compter du 9 juin 2021 et n'a plus repris son service. Elle a sollicité le 3 mars 2022 la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa maladie à compter du 8 janvier 2019. Par un arrêté du 18 octobre 2022, la maire de Chablis a rejeté cette demande. Par un courrier du 14 novembre 2022, Mme A a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle en faisant valoir qu'elle faisait l'objet de faits répétés constitutifs d'un harcèlement moral. Elle a déposé une nouvelle plainte pénale le 15 décembre 2022. Par une décision du 10 janvier 2023, dont Mme A demande l'annulation, la maire de Chablis a rejeté sa demande de protection fonctionnelle.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ".

3. La décision attaquée mentionne que le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 fixe les contours à l'attribution de la protection fonctionnelle, que celle-ci est attribuée quand un agent a à connaître d'une instance civile ou pénale à raison de ses fonctions mais qu'aucune instance n'est instruite pour les faits dénoncés par Mme A. Elle ajoute en outre que les éléments mentionnés par Mme A en vue d'obtenir la protection fonctionnelle sont contestés dans leur interprétation par la commune et n'entrent ainsi pas dans le champ d'application de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Elle rend ainsi notamment compte des conclusions de l'analyse des faits par la maire de la commune, qui n'était pas tenue de détailler son appréciation de chacun des faits invoqués par Mme A. Cette décision, qui mentionne les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde, est suffisamment motivée. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation, qui manque en fait, doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 133-2 du même code : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". Aux termes de l'article L. 134-5 du même code : " La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Aux termes de l'article L. 134-12 de ce code : " Le décret en Conseil d'Etat qui détermine les modalités d'application du présent chapitre précise les conditions et les limites de la prise en charge par la collectivité publique, au titre de la protection, des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ou les personnes mentionnées à l'article L. 134-7 autres que ceux couverts en application des dispositions des articles L. 134-10 et L. 134-11 ".

5. Lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

6. Mme A fait valoir que la maire de Chablis a entaché sa décision d'une erreur de droit en subordonnant l'octroi de la protection fonctionnelle à l'existence d'une instance civile ou pénale en cours. Il ressort des termes de la décision attaquée que la maire de Chablis a indiqué que le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 fixait les contours de l'attribution de la protection fonctionnelle et que celle-ci était attribuée quand un agent avait à connaître d'une instance civile ou pénale à raison de ses fonctions, avant d'ajouter qu'aucune instance n'était en cours concernant les faits dénoncés par Mme A. Toutefois, les dispositions de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique prévoient une obligation de protection des agents, qui peut prendre diverses formes, et qui n'est pas subordonnée à l'existence préalable d'une instance civile ou pénale. Par suite, Mme A est fondée à soutenir que ce motif est entaché d'erreur de droit.

7. La décision attaquée est cependant fondée sur un autre motif tiré de ce que les éléments de fait dénoncés par Mme A n'étaient pas constitutifs de harcèlement moral au sens des dispositions de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016. Ces dispositions ont modifié l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 qui prévoyait notamment que " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". Toutefois, ces dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ont été abrogées à compter du 1er mars 2022 à l'occasion de l'entrée en vigueur du code général de la fonction publique. Les dispositions abrogées ont été reprises à l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique précité.

8. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut, toutefois, substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du fondement légal sur lequel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

9. Si la maire de Chablis s'est fondée à tort sur les dispositions de l'article 20 de la loi du 20 avril 2016 alors qu'elles étaient abrogées, il y a lieu de substituer à ce fondement les dispositions de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique, applicables à compter du 1er mars 2022, dès lors que cette substitution n'a pas pour effet de priver Mme A des garanties qui lui sont reconnues par la loi et que la maire n'a pas fait usage d'un pouvoir d'appréciation différent dans l'application de ces dispositions.

10. En troisième lieu, si la protection fonctionnelle n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

11. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

12. Mme A fait valoir qu'elle a des difficultés relationnelles depuis 2015 avec sa supérieure hiérarchique directe, et que la commune de Chablis l'a laissée à ce poste en dépit de ces circonstances, que cette personne lui a fait subir des brimades et une pression psychologique, qu'on ne lui a pas fourni les gants dont elle avait besoin pour réaliser ses tâches compte tenu de sa pathologie dermatologique, que sa blouse de travail a été déplacée et son gant retourné à plusieurs reprises, qu'on a répondu tardivement à des demandes de congés annuels, que les préconisations du médecin du travail et du médecin généraliste n'ont pas été suivies, que la commune n'a pas respecté le processus de médiation mis en œuvre avec le centre de gestion et qu'elle souffre de troubles anxiodépressifs.

13. Toutefois, Mme A ne donne aucune précision sur la nature des brimades et des pressions qu'elle aurait subies de la part de sa supérieure hiérarchique. Les différentes pièces produites, si elles font état de l'existence de difficultés relationnelles entre Mme A et cette personne, dont la commune avait connaissance, ne caractérisent aucun acte particulier excédant les limites normales du pouvoir hiérarchique. En outre, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'un courrier électronique du médecin de prévention du 5 février 2019 préconisant une modification des tâches de Mme A pour éviter tout contact avec cette responsable et résoudre la question de ces difficultés relationnelles, la commune a fait des propositions d'aménagement de poste que Mme A ne critique pas précisément. Il ressort des pièces du dossier que Mme A côtoyait alors cette responsable uniquement pendant son service à la cantine, le midi. Son évaluation pour l'année 2019, réalisée le 16 janvier 2020, l'a été par la directrice générale des services, devenue sa supérieure hiérarchique directe. Le certificat médical rédigé en 2020 par le médecin généraliste de Mme A est dénué de caractère probant dès lors qu'il conclut, sans aucune précision, à la nécessité d'adapter le poste de travail de l'intéressée sans caractériser cet état de santé ni ses causes, que le médecin ne pouvait d'ailleurs connaître précisément.

14. Par ailleurs, le certificat médical du 7 juin 2017, s'il fait état de lésions de type eczéma au niveau des mains, indique que l'intéressée ne doit pas porter de gants ni être en contact avec des produits allergisants. Une note de service du 15 juin 2017 fait état d'une adaptation des tâches de Mme A pour éviter tout contact avec des allergènes. Un autre certificat médical daté du 25 août 2017 d'un allergologue préconise le port de gants de type Mapa doublés de coton en présence de produits agressifs et irritants, c'est-à-dire de gants réutilisables. Les allégations de Mme A indiquant que sa supérieure hiérarchique ne lui aurait pas fourni de gants et la laisserait travailler avec des gants troués en dépit de ses demandes ne sont assorties d'aucun commencement de preuve alors que la commune les conteste. Mme A n'évoque pas de complications dermatologiques résultant de ses difficultés à obtenir des gants. Elle indique en revanche dans son courrier de demande de protection fonctionnelle que la maire a effectué à sa demande une commande de gants à la rentrée scolaire de 2020. Le compte-rendu établi par le centre de gestion, daté du 21 mai 2021, indique que l'intéressée a seulement indiqué ne pas disposer parfois de gants, ce qui correspond à un simple dysfonctionnement administratif.

15. Ensuite, il ressort également des pièces du dossier que la commune de Chablis et Mme A se sont engagées dans une démarche de médiation au printemps 2021, qu'une réunion a eu lieu le 6 mai 2021 et que ce processus a abouti à une proposition d'aménagement de poste de la commune en juin 2021 permettant à l'agent de ne plus se rendre à la cantine le midi et de ne plus travailler dans le même lieu que son ancienne supérieure hiérarchique. Toutefois, Mme A a refusé cette proposition en estimant qu'elle n'était pas suffisamment précise sur les missions qui pourraient lui être proposées aux espaces verts et que la durée de service aux espaces verts était trop importante en ce qu'elle représenterait 3/7ème de son temps de travail. Mme A ne saurait soutenir que la commune n'a pas tenu les engagements qu'elle aurait pris au cours de cette réunion alors que le compte rendu établi par le centre de gestion le 21 mai 2021 précisait que la maire s'était engagée à étudier la possibilité d'un redéploiement vers le service des espaces verts et que celui-ci ne serait envisageable que si l'organisation de la collectivité le permettait et si des tâches pouvaient être confiées à Mme A compte tenu de son état de santé. Il n'est pas sérieusement contesté que l'organisation du service des espaces verts nécessitait que Mme A y soit présente plus de 1 h 45 par jour.

16. En outre, les allégations vagues et imprécises relatives à une réponse tardive à sa demande de congé et à la nécessité de travailler le 24 décembre, journée du maire, ne sont assorties d'aucun commencement de preuve.

17. Enfin, si, d'une part, les certificats et autres éléments médicaux produits par Mme A attestent de sa souffrance au travail et, d'autre part, le comité médical avait donné un avis favorable à la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa maladie, ces éléments ne suffisent pas, par eux-mêmes, à établir que cet état de santé découlerait d'un harcèlement moral à son encontre. Au surplus, le rapport d'expertise du docteur D, médecin psychiatre, rédigé à la demande de la maire de Chablis, mentionne que la requérante présente une forme de paranoïa sensitive, forme dépressive de la paranoïa, qu'elle désigne des persécuteurs sur fond d'hyperémotivité et d'hyposténie, et qu'elle intériorise douloureusement des échecs relationnels et affectifs.

18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'apporte pas d'éléments suffisants permettant de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. Elle n'est ainsi pas fondée à soutenir que la maire de Chablis a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit en refusant de lui accorder la protection fonctionnelle à raison de cette situation alléguée de harcèlement moral au motif que les faits étaient contestés et que la situation de Mme A ne relevait pas d'un harcèlement moral. Il résulte de l'instruction que la maire de Chablis aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif qui n'est pas illégal.

19. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Chablis, les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. Doivent également être rejetées par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction de la requête.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Chablis, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de Mme A au titre des frais exposés par la commune de Chablis et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Chablis sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à la commune de Chablis et à Me Gourinat.

Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Philippe Nicolet, président,

M. Irénée Hugez, premier conseiller

Mme Pauline Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025.

La rapporteure,

P. Hascoët

Le président,

P. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

lc