Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2300998

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 avril, 10 août, 26 novembre et 1er décembre 2023, la société Layer Le Franc Immo, représentée par Me Wormser, demande au tribunal :

1°) d'ordonner à la commune de Broindon de produire les pièces de nature à confirmer qu'il existait, à la date de l'arrêté du 26 février 2023, un document présenté aux élus ou à certains élus en commission permettant d'établir que le projet n'était pas conforme au projet de plan local d'urbanisme ;

2°) d'annuler l'arrêté du 26 février 2023 par lequel le maire de Broindon a procédé au retrait du permis d'aménager un lotissement dont elle était tacitement bénéficiaire pour le détachement d'un lot à bâtir sur un terrain sis rue du Cerisier et décidé de surseoir à statuer sur cette demande ;

3°) d'enjoindre au maire de Broindon de lui délivrer le certificat de permis d'aménager tacite prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai de quinze jours et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de lui délivrer un permis d'aménager dans les mêmes conditions de délais et d'astreinte ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Broindon le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la demande de pièce complémentaire que lui a irrégulièrement adressée la commune n'a pas interrompu le délai d'instruction, de sorte que l'arrêté attaqué procède, sans procédure contradictoire, au retrait du permis d'aménager dont elle a été tacitement rendue bénéficiaire le 13 janvier 2023 ;

- à titre subsidiaire, la décision de sursis à statuer qui lui est opposée est insuffisamment motivée ;

- le projet de plan local d'urbanisme n'était pas suffisamment avancé et l'opération projetée n'est pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution ;

- le classement projeté de la parcelle d'assiette en zone Nj ainsi que les protections identifiées sur une partie de l'emprise de la parcelle d'assiette du projet sur le fondement des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- cet arrêté est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense enregistrés les 5 juin, 26 août et 30 novembre 2023, la commune de Broindon, représentée par Me Rothdiener, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Layer Le Franc Immo la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par courrier du 9 août 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction était susceptible d'être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

La clôture immédiate de l'instruction est intervenue le 8 janvier 2024 par une ordonnance du même jour.

En application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, des pièces ont été produites le 31 janvier 2024 par la commune de Broindon à la demande du tribunal et communiquées à la société Layer le Franc Immo.

Un mémoire en réponse à la communication de ces pièces a été enregistré le

1er février 2024 pour la société Layer le Franc Immo.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Viotti, conseillère,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique,

- les observations de Me Wormser, représentant la société Layer le Franc Immo.

Considérant ce qui suit :

1. Le 13 septembre 2022, la société Layer Le Franc Immo a déposé une demande de permis d'aménager un lotissement comprenant un lot à bâtir, destiné à la construction d'une habitation, sur la parcelle cadastrée A 554 située dans la commune de Broindon. Par un arrêté du 26 février 2023, le maire a décidé de surseoir à statuer sur cette demande. Par la présente requête, la société Layer Le Franc Immo en demande l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la nature de l'arrêté attaqué :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 441-2 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis d'aménager : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Le projet d'aménagement comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 441-3 et R. 441-4 ". Le projet d'aménagement comprend, en application de l'article R. 441-4 du même code : " 1° Un plan de l'état actuel du terrain à aménager et de ses abords faisant apparaître les constructions et les plantations existantes, les équipements publics qui desservent le terrain, ainsi que, dans le cas où la demande ne concerne pas la totalité de l'unité foncière, la partie de celle-ci qui n'est pas incluse dans le projet d'aménagement ; / 2° Un plan coté dans les trois dimensions faisant apparaître la composition d'ensemble du projet et les plantations à conserver ou à créer ". Lorsque la demande de permis d'aménager porte sur un lotissement, l'article R. 442-4 dudit code dispose que le plan coté dans les trois dimensions fait apparaître la répartition prévue entre les terrains réservés à des équipements ou des usages collectifs et les terrains destinés à une utilisation privative. Les équipements collectifs, au sens de cet article, sont seulement les équipements communs à plusieurs lots et non des équipements destinés à desservir un seul lot. Aux termes de l'article R. 442-5 de ce code : " Un projet architectural, paysager et environnemental est joint à la demande. Il tient lieu du projet d'aménagement mentionné au b de l'article R. 441-2. Il comporte, outre les pièces mentionnées aux articles R. 441-2 à R. 441-8 de ce code : / () c) Le programme et les plans des travaux d'aménagement indiquant les caractéristiques des ouvrages à réaliser, le tracé des voies, l'emplacement des réseaux et les modalités de raccordement aux bâtiments qui seront édifiés par les acquéreurs de lots ainsi que les dispositions prises pour la collecte des déchets ; () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". En vertu de l'article

R. 423-19 de ce code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-24 prévoit que ce délai est majoré d'un mois lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques.

4. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-38 dudit code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". L'article R. 423-39 de ce code dispose : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Selon l'article R. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ".

5. Enfin, selon l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () permis d'aménager () tacite ". Les articles R. 423-46 et R. 424-10 de ce code disposent que la notification de la liste des pièces manquantes en cas de dossier incomplet et la décision accordant ou refusant le permis sont notifiées au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal. Ces dispositions s'appliquent également à la décision par laquelle l'autorité administrative sursoit à statuer sur la demande qui lui est soumise. Par exception, il résulte de l'article R. 424-3 du code de l'urbanisme que " le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la décision est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France et que celui-ci a notifié, dans les délais mentionnés aux articles R. 423-59 et R. 423-67, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions ". Enfin, aux termes de l'article R. 423-67 de ce code : " Par exception aux dispositions de l'article R. 423-59, le délai à l'issue duquel l'architecte des Bâtiments de France est réputé avoir donné son accord ou, dans les cas mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine, émis son avis favorable est de deux mois lorsque le projet soumis à permis est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ".

6. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que le demandeur d'un permis d'aménager est réputé bénéficier d'un permis tacite lorsqu'aucune décision de refus ou de sursis à statuer ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai d'instruction prévu au c) de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme. Cette notification doit être regardée comme étant intervenue à la date à laquelle le pli a été présenté pour la première fois à l'adresse du demandeur. La notification ultérieure d'une décision de refus ou de sursis à statuer, même prise avant l'expiration du délai d'acquisition d'un permis tacite, s'analyse comme portant retrait de celui-ci.

7. Le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, un permis d'aménager tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

8. En l'espèce, la société Layer le Franc Immo a déposé une demande de permis d'aménager le 13 septembre 2022. La commune de Broindon lui a indiqué, par courrier du 21 septembre 2022 que la société ne conteste pas avoir reçu, que le délai d'instruction de cette demande serait de quatre mois en application de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme. Elle l'a également informée que le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaudrait décision implicite de rejet dans le cas, notamment, où " l'architecte des bâtiments de France a notifié à l'autorité compétente, dans le délai mentionné à l'article R. 423-67 du code de l'urbanisme, un avis défavorable, ou un avis favorable mais assorti de prescriptions ". Selon les données disponibles sur le site internet " Atlas des patrimoines ", librement accessible tant au juge qu'aux parties, le projet se situe dans les abords du château de Broindon et de son parc, partiellement inscrits au titre des monuments historiques par arrêté du 29 juin 1994. Il n'est pas contesté que la demande de permis d'aménager de la société pétitionnaire était soumise à l'accord de l'architecte des bâtiments de France et que ce dernier, saisi par courrier du 13 septembre 2022, n'a pas notifié, dans les délais mentionnés aux articles R. 423-59 et R. 423-67, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions, de sorte que celui-ci est réputé implicitement favorable. Dans ces conditions et contrairement aux mentions portées dans le courrier du 21 septembre 2022, le silence gardé par le maire de Broindon à l'issue du délai d'instruction vaut, en l'espèce, permis d'aménager tacite.

9. En outre, le 28 septembre 2022, la commune de Broidon a demandé à la société Layer le Franc Immo de compléter la pièce " PA 04 - Plan de composition d'ensemble coté dans les trois dimensions " jointe à sa demande de permis d'aménager de manière à préciser " sur le plan l'emplacement exact des réseaux (eaux, assainissement, électricité) ". Ce courrier contenait l'ensemble des mentions prévues à l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme. Toutefois, les dispositions précitées n'imposent pas au pétitionnaire de faire figurer l'emplacement des réseaux qui desservent le terrain sur le plan coté dans les trois dimensions. En tout état de cause, le tracé des réseaux publics d'eau potable (trait " AEP " bleu clair), d'assainissement (trait " EU " marron) et d'électricité (trait rouge) situés dans la rue du Cerisier bordant le terrain d'assiette du projet figurait déjà dans le plan de composition, de même que dans le plan de l'état actuel des lieux (PA3). La notice (PA2) précisait par ailleurs les réseaux existants à proximité, et notamment leurs caractéristiques. Dans ces conditions, la demande de pièce faite le 28 septembre 2022 est illégale et n'a pu interrompre le délai d'instruction de quatre mois. Il s'ensuit qu'à la date de notification de l'arrêté du 26 février 2023 portant sursis à statuer, la société Layer le Franc Immo était titulaire d'un permis d'aménager tacite né le 13 janvier 2023. L'arrêté attaqué procède, dès lors, à son retrait.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté attaqué :

10. En premier lieu, le permis d'aménager tacite ainsi retiré ayant créé des droits au profit de son bénéficiaire, son retrait ne peut être regardé comme statuant sur une demande au sens de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et ne peut intervenir, conformément aux dispositions de l'article L. 122-1 de ce code, qu'après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations.

11. En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune de Broindon n'a pas invité la société Layer Le Franc Immo à présenter des observations préalablement au retrait, par l'arrêté attaqué, du permis d'aménager tacite dont elle était titulaire. Dès lors, à défaut d'une telle procédure contradictoire, laquelle constitue une garantie, cet arrêté est entaché d'irrégularité.

12. En second lieu, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis () / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus () aux articles L. () L. 153-11 () du présent code () ". Aux termes de l'article L. 153-11 de ce code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable "

13. Pour décider de surseoir à statuer sur la demande de permis d'aménager de la société Layer le Franc Immo, le maire de Broindon s'est fondé sur la circonstance que le projet compromettra l'exécution du plan local d'urbanisme en cours de révision, dès lors que la parcelle A 554 sera classée en zone Nj, correspondant à des fonds de parcelle à préserver pour créer des espaces de transition entre la zone urbaine et les espaces agricoles et / ou naturels, dans laquelle les constructions à usage d'habitation sont, exceptés les cabanons de jardin, piscines et locaux techniques associés, interdites.

14. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date à laquelle le maire a sursis à statuer sur la demande dont il était saisi, le conseil municipal de Broindon avait déjà prescrit la révision générale de son plan local d'urbanisme et qu'il avait été débattu, au sein de cette assemblée, des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, cela lors de la réunion tenue le 20 octobre 2020.

15. Toutefois, si le projet d'aménagement et de développement durables versé aux débats par la commune de Broindon comporte effectivement une orientation visant à " préserver la présence végétale en milieu urbain ", laquelle expose que " des fonds de jardins et quelques potagers ont été recensés dans le diagnostic au sein du village " et que pourra être décidé du classement de ces espaces " en zone "naturelle jardins" (Nj ou Uj), espaces boisés classés (EBC) ou éléments du paysage à protéger ", les versions 3 et 4 du plan de zonage et du règlement transmis le 10 mai 2023 à la commune par le cabinet d'études choisi ne comportent, en revanche, aucune zone Nj et ne décident pas, non plus, du classement de la parcelle A 554 en zone Uj (zone urbaine de jardin). La commune de Broidon se prévaut néanmoins d'un projet de rapport de présentation et d'une autre version du plan de zonage et du règlement, dans lesquels il est désormais envisagé de classer en zone " Nj " une partie de la parcelle A 554. Cependant, la commune ne verse aucun élément probant permettant d'établir de manière certaine la date d'élaboration de ces documents. En particulier, la capture d'écran qu'elle produit, laquelle fait apparaître les propriétés informatiques du document Word " broindon_reglement_v10-HD.docx " et notamment sa date de création, le 30 janvier 2023, ainsi que sa date de dernière modification, soit le 11 mai 2023, est insuffisante à démontrer, par elle-même, qu'à la date à laquelle le maire a opposé à la demande de la société Layer le Franc Immo un sursis à statuer, la commune envisageait de classer la parcelle A 554 en zone " Nj ". Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il n'est pas démontré que le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Broindon avait atteint sur ce point un état suffisamment avancé pour permettre au maire d'opposer un sursis à statuer sur la demande de permis d'aménager.

16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est, en l'état du dossier, susceptible d'entraîner l'annulation de l'arrêté attaqué.

17. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée, que la société Layer le Franc Immo est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 26 février 2023.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

18. Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / Ce certificat mentionne la date d'affichage en mairie ou la date de publication par voie électronique de l'avis de dépôt prévu à l'article R. 423-6. / En cas de permis tacite, ce certificat indique la date à laquelle le dossier a été transmis au préfet ou à son délégué dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ".

19. L'exécution du présent jugement, lequel constate l'existence d'un permis d'aménager tacite au profit de la société Layer le Franc Immo, implique nécessairement qu'il lui soit délivré le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Par suite, il y a lieu de faire injonction au maire de Broindon d'y procéder, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il y ait lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette mesure d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Layer le Franc Immo, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à la commune de Broindon au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

21. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Broindon la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Layer le Franc Immo et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 26 février 2023 par lequel le maire de Broindon a procédé au retrait du permis d'aménager un lotissement dont était tacitement bénéficiaire la société Layer le Franc Immo pour le détachement d'un lot à bâtir sur un terrain sis rue du Cerisier et décidé de surseoir à statuer sur cette demande est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Broindon de délivrer à la société Layer le Franc Immo un certificat de permis d'aménager tacite, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Broindon versera à la société Layer le Franc Immo la somme de 1 500 (mille cinq-cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Broindon au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Layer le Franc Immo et à la commune de Broindon.

Copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Dijon en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Océane Viotti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2024.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2300998