Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2302375

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 août 2023 et 11 décembre 2024, M. D C, représenté par Me Tronche, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 juin 2023 par lequel le maire de Charnay-lès-Mâcon a refusé de le titulariser à compter du 28 juin 2023, à titre principal, en raison des vices affectant sa légalité interne et, à titre subsidiaire, pour vice de procédure ;

2°) d'enjoindre à la commune de Charnay-lès-Mâcon de le titulariser dans le grade d'adjoint technique territorial à compter du 28 juin 2023 ou, à tout le moins, de réexaminer sa situation, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Charnay-lès-Mâcon une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

S'agissant de la légalité externe :

- l'arrêté litigieux est entaché d'un vice de procédure ;

S'agissant de la légalité interne :

- l'arrêté en litige méconnaît son droit d'accomplir son stage dans des conditions permettant d'acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles il est destiné ;

- il est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juin 2024, la commune de Charnay-lès-Mâcon, représentée par Me Michel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ;

- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;

- le décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Hamza Cherief,

- les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,

- et les observations de Me Tronche pour M. C.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a été recruté en tant qu'agent contractuel, à compter du 11 mai 2020, sur un emploi d'agent polyvalent d'entretien des bâtiments, spécialité " plâtrier/peintre ", au sein de la commune de Charnay-lès-Mâcon. Par un arrêté n° 436/22 du 21 avril 2022, M. C a été nommé stagiaire, en qualité d'adjoint technique, à compter du 12 mai 2022. Par un arrêté n° 150/23 du 2 mars 2023, la période de stage de M. C a été prolongée pour une durée de quarante-six jours, à compter du 12 mai 2023 jusqu'au 27 juin 2023 inclus, en raison du placement de M. C en congé de maladie pour la période du 28 novembre 2022 au 26 février 2023. Enfin, par un arrêté du 23 juin 2023, la maire de Charnay-lès-Mâcon a refusé de titulariser l'intéressé à compter du 28 juin 2023. M. C demande au tribunal l'annulation de cet arrêté, à titre principal en raison des vices affectant sa légalité interne et, à titre subsidiaire, pour vice de procédure.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes du deuxième alinéa de l'article 27 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : " La commission administrative paritaire se réunit sur convocation de son président. L'acte portant convocation est adressé par tous moyens, notamment par voie électronique, aux membres de la commission au moins huit jours avant la séance. Il fixe l'ordre du jour. () ". Aux termes de l'article 35 du même décret : " Toutes facilités doivent être données aux commissions administratives paritaires par les collectivités et établissements pour leur permettre de remplir leurs attributions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission huit jours au moins avant la date de la séance. () ". Aux termes de l'article 37-1 de ce décret : " I. - Les commissions administratives paritaires connaissent : / 1° En matière de recrutement, des refus de titularisation et des licenciements en cours de stage en cas d'insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire ; () ".

3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commune de Charnay-lès-Mâcon a communiqué à la commission administrative paritaire, préalablement à la séance du 20 juin 2023, un rapport détaillé reprenant le parcours de M. C et précisant notamment qu'il était affecté, à compter du 26 septembre 2022, au service " Manifestation " de la commune. Ce rapport, qui détaille les griefs retenus à l'encontre de l'intéressé, comporte également une photographie d'un des chantiers concernés, des captures d'écran ainsi que des échanges de courriers électroniques entre M. C et ses responsables hiérarchiques. Le dossier de saisie de la commission administrative paritaire contenait, en outre, la fiche de poste correspondant à l'emploi d'agent polyvalent des bâtiments, spécialité " Plâtrier/Peintre " précisant que le poste de travail de l'intéressé relève du " Pôle Travaux en régie-Manifestation ", ainsi que les conclusions de l'enquête administrative demandée par M. C sur les faits de harcèlement moral dont il s'estimait victime de la part de son supérieur hiérarchique direct. Ainsi, la commission administrative paritaire, qui n'a d'ailleurs sollicité la production d'aucune pièce supplémentaire, a disposé des documents nécessaires pour se prononcer sur les aptitudes professionnelles de M. C. La circonstance que la commune de Charnay-lès-Mâcon, qui n'était pas tenue de transmettre l'intégralité des pièces du dossier de M. C à la commission administrative paritaire, n'ait pas fourni à celle-ci une copie des lettres par lesquelles l'intéressé indiquait s'estimer victime de harcèlement moral et des documents relatifs à son changement d'affectation en cours de stage, ainsi que le compte-rendu de l'entretien professionnel du 14 décembre 2022 relatif à l'année 2022, est sans incidence sur la régularité de l'avis rendu par cet organisme le 20 juin 2023. Dès lors, M. C n'est pas fondé à soutenir que cet avis aurait été irrégulièrement émis, de sorte que l'arrêté contesté du 23 juin 2023 refusant de le titulariser serait entaché d'un vice de procédure. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

4. Aux termes de l'article 1er du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale : " Est fonctionnaire territorial stagiaire la personne qui, nommée dans un emploi permanent de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou des établissements publics en relevant, autres que ceux mentionnés au second alinéa de l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, accomplit les fonctions afférentes audit emploi et a vocation à être titularisée dans le grade correspondant à cet emploi ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage () ". En vertu de l'article 8 du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux : " Les candidats recrutés en qualité d'adjoint technique territorial sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale, ainsi que les candidats inscrits sur une liste d'aptitude au grade d'adjoint technique territorial principal de 2e classe et recrutés sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale, sont nommés stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an ". Aux termes de l'article 10 de ce décret : " A l'issue du stage, les stagiaires dont les services ont donné satisfaction sont titularisés par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination au vu notamment d'une attestation de suivi de la formation d'intégration établie par le Centre national de la fonction publique territoriale. / () Les adjoints techniques territoriaux stagiaires et les adjoints techniques territoriaux principaux de 2e classe stagiaires qui n'ont pas été autorisés à effectuer un stage complémentaire, ou dont le stage complémentaire n'a pas été jugé satisfaisant, sont soit licenciés s'ils n'avaient pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégrés dans leur grade d'origine. ".

5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, sous réserve d'un licenciement intervenant en cours de stage et motivé par ses insuffisances ou manquements professionnels, tout fonctionnaire stagiaire a le droit d'accomplir son stage dans des conditions lui permettant d'acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles il est destiné. S'il est loisible à l'autorité administrative d'alerter, en cours de stage, l'agent sur ses insuffisances professionnelles et, le cas échéant, sur le risque qu'il encourt de ne pas être titularisé s'il ne modifie pas son comportement, la collectivité employeur ne peut, avant l'issue de la période probatoire, prendre d'autre décision que celle de licencier son stagiaire pour insuffisance professionnelle dans les conditions limitativement définies à l'article 5 du décret du 4 novembre 1992.

6. En premier lieu, si le dossier de saisine de la commission administrative paritaire ne comportait pas le support d'entretien professionnel de l'année 2022, réalisé le 14 décembre 2022 et aux termes duquel l'intégration de M. C au sein du service " Manifestation " s'est avérée " très positive ", ce document ne portait que sur deux mois d'exercice effectif, par M. C, de ses nouvelles fonctions, dès lors que l'intéressé a été affecté au sein de ce service à compter du 26 septembre 2022 et qu'il a été placé en congé de maladie du 28 novembre 2022 au 26 février 2023. Par ailleurs, il est constant que des éléments d'appréciation postérieurs au changement d'affectation de l'intéressé figuraient dans le dossier de saisine, relatifs au comportement et aux compétences professionnelles dont a fait preuve M. C, qui est demeuré dans le service " Manifestation " jusqu'au 27 juin 2023, dans le cadre de deux astreintes réalisées le 11 mars 2023 et le 11 juin 2023.

7. Par ailleurs, s'il ressort des pièces du dossier que la commune de Charnay-lès-Mâcon a publié une offre d'emploi, le 24 mars 2023, en vue de pourvoir au poste d'agent technique polyvalent spécialité " bâtiment " sur lequel M. C avait été recruté et initialement affecté pendant son stage, cette seule circonstance n'est pas de nature à caractériser l'intervention, avant le terme de la période de stage de l'intéressé, d'une décision de refus de le titulariser dès lors que M. C a continué d'effectuer son stage au sein du service " Manifestation ", le poste qu'il occupait précédemment au sein du service " Travaux en régie " étant, par conséquent, devenu vacant, ainsi d'ailleurs que cela ressort des termes mêmes de l'offre d'emploi. En outre, l'intéressé n'établit par aucune pièce du dossier la réalité de ses allégations selon lesquelles M. A, directeur général des services de la commune, et M. B, directeur des services techniques, lui auraient fait part, le 26 avril 2023, de leur volonté de ne pas le conserver dans les effectifs de la collectivité, au-delà de son stage.

8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaît le droit de M. C d'accomplir son stage dans des conditions permettant d'acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles il est destiné doit être écarté.

9. En deuxième lieu, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée la qualité de stagiaire, se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations.

10. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée est motivée par l'incapacité de M. C à mener les missions qui lui sont confiées, l'organisation de son travail, la rapidité et le rendu de son travail étant insuffisants, par le comportement général perturbateur de l'intéressé, notamment envers sa hiérarchie et, enfin, par les propos inappropriés, et accessibles au public, qu'il a tenus sur son compte Facebook. L'intéressé conteste la matérialité des manquements qui lui sont reprochés concernant sa capacité à mener les missions qui lui sont confiées et soutient que les griefs relatifs à son comportement général et aux propos tenus sur son compte Facebook ne sont pas de nature à caractériser une inaptitude professionnelle justifiant le refus de titularisation qui lui a été opposé.

11. D'une part, il ressort des conclusions du rapport d'enquête administrative, sollicité le 22 juin 2022 par le requérant lui-même, qu'ont été constatées des difficultés de compréhension, de la part de M. C, dans les consignes de travail et, symétriquement, un manque de clarté dans les comptes-rendus de ses interventions effectués à l'issue des chantiers. A cet égard, si le requérant affirme avoir systématiquement rendu le planning de travail rempli, à l'exception d'un oubli, il se borne à produire, à l'appui de sa requête, des indications relatives aux feuilles de travaux correspondant à l'année 2020, antérieure à sa période de stage, et une feuille de travail datée du 24 juin 2022 remplie de manière manuscrite.Ces documents ne sont pas, à eux seuls, de nature à remettre en cause la matérialité du grief tiré des difficultés rencontrées par la hiérarchie de M. C à obtenir une communication et un retour sur le travail effectué par ce dernier.

12. D'autre part, si l'intéressé fait valoir qu'il a reconnu ne pas disposer de compétences poussées en matière de pose de carrelage, de sorte qu'il ne saurait lui être reproché la faible qualité de son travail concernant la dépose de la fontaine à eau sur le chantier de l'école de la Coupée, il ressort des termes de sa fiche de poste que les compétences requises pour le poste sur lequel M. C était affecté comprenaient une connaissance et une pratique des techniques de base dans l'ensemble des domaines du bâtiment. A cet égard, l'intéressé n'établit pas, ni même n'allègue, que la dépose de la fontaine et la pose de plaques de carrelage sur ce chantier nécessitaient une technicité particulière. Il n'établit pas non plus que les opérations de démontage de la mezzanine et d'un radiateur, sur ce même chantier, nécessitaient, ainsi qu'il l'allègue, l'intervention d'une deuxième personne ou présentaient une difficulté telle qu'elles justifiaient le dépassement du délai de réalisation des travaux, que l'intéressé ne conteste pas, alors, en outre, que le poste occupé par M. C impliquait une certaine endurance pour le port de charges et la capacité à travailler dans différents environnements. En outre, le requérant ne conteste pas utilement l'emploi de matériel inadéquat qui lui est reproché, dès lors qu'il reconnaît lui-même, dans ses écritures, avoir laissé, en ce qui concerne le chantier de " services techniques ", un store sur de simples tasseaux de bois, en lieu et place d'équerres, sans revenir sur le chantier afin de finaliser une installation dont il reconnaît lui-même le caractère provisoire et que, concernant le chantier " maison Genetier ", il se borne à faire valoir, sans l'établir par aucune pièce du dossier, qu'il lui a été demandé de " visser " les volets au mur afin d'empêcher qu'ils ne se referment avec le vent. A supposer même que cette tâche lui a été effectivement demandée, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait été réalisée dès lors que M. C s'est borné à enfoncer des clous dans le mur sans assurer la fixation du volet. Enfin, si le requérant fait valoir qu'il a dû interrompre ses travaux concernant le chantier de l'école de Champgrenon, il n'établit pas que les dates de ce chantier correspondaient à celle de son affectation, intervenue le 26 septembre 2022, au service " Manifestation " alors, au demeurant, que la commune lui reproche d'avoir abandonné ce chantier pour se consacrer à un autre, situé école de La Verchère, dans une démarche de sélection des travaux à effectuer. M. C ne peut davantage faire valoir, concernant les griefs relatifs à la pose de tableaux dans le bureau des adjoints, que le type de chevilles à utiliser afin de fixer ces tableaux ne lui a pas été indiqué, dès lors que sa fiche de poste indique la nécessité de savoir être autonome et réactif, le requérant reconnaissant lui-même avoir utilisé de simples velcros qui ont entraîné la chute de trois tableaux quelques jours plus tard. Il résulte de ce qui précède que les griefs retenus par la commune de Charnay-lès-Mâcon et tirés de son incapacité à mener les missions qui lui sont confiées doivent être regardés comme établis.

13. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que M. C éprouve des difficultés récurrentes à respecter l'organisation hiérarchique des services de la commune. Il ressort ainsi des conclusions de l'enquête administrative que, si le supérieur direct de M. C pouvait employer un ton trop sec vis-à-vis de ses subordonnés et qu'il éprouvait des difficultés à faire accepter et comprendre sa méthode de contrôle du travail effectué, ces pratiques ne relevaient pas du harcèlement moral. Ce même rapport préconisait, en revanche, à M. C de " se conformer aux priorités données par la hiérarchie ". Ainsi, l'intéressé reconnaît ne pas s'être conformé aux directives du directeur des services techniques de la commune concernant la rénovation bénévole d'un logement afin d'accueillir une famille de réfugiés, en réalisant ces interventions le matin de 4 heures 30 à 7 heures 30 et le soir de 17 heures 30 à 22 heures et non pas le week-end ou durant ses jours de repos. Il est également constant que l'intéressé a publié, sur sa page Facebook, un message contenant des propos irrévérencieux envers sa hiérarchie, ce message se composant d'une photo représentant une Marianne, parée de l'écharpe tricolore, et accompagnée de la phrase " j'ai la certitude ce jour, plus on est mauvais dans le management, plus on a des postes à responsabilités !!! () A certains, je ne leurs donnerai même pas un mois de travail dans le privé avant d'être viré ! ". A cet égard, il ressort des différents courriers électroniques, produits à l'appui du dossier envoyé à la commission administrative paritaire, que le requérant emploie fréquemment un vocabulaire inutilement vexatoire et irrespectueux et manifestant une attitude contestataire témoignant d'une " quasi " absence de remise en question de son propre comportement, sans que cela ne soit justifié par les tensions existant en raison des modalités de management maladroites de son supérieur hiérarchique direct. Si l'intéressé fait valoir que la majeure partie de son stage a fait l'objet de commentaires élogieux, le support d'entretien professionnel établi le 14 décembre 2022 ne porte que sur la période du 26 septembre 2022 au 28 novembre 2022, l'intéressé n'apportant aucun élément de nature à éclairer le tribunal sur le déroulé de son stage entre les mois de janvier 2023 et de juin 2023. Il ressort en revanche des pièces du dossier que, durant cette période, il a fait l'objet de deux remarques négatives de la part du responsable du pôle " Travaux en régie/Manifestation " concernant les manquements et insuffisances constatés dans la conduite de ses astreintes le 11 mars 2023 et le 11 juin 2023.

14. Il résulte de ce qui précède que M. C n'est pas fondé à faire valoir que la décision attaquée est entachée d'une erreur dans la matérialité des faits et d'une erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction.

Sur les frais liés à l'instance :

16. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, en revanche, obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de Charnay-lès-Mâcon qui n'est pas, dans la présente affaire, la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera une somme de 1 500 euros à la commune de Charnay-lès-Mâcon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D C et à la commune de Charnay-lès-Mâcon.

Délibéré après l'audience du 20 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

M. Cherief, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.

Le rapporteur,

H. Cherief

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

lc