Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2303426

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er décembre 2023 et le 28 mai 2025, la société Roger Martin Promotion, représentée par la SCP Thémis avocats et associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 2 octobre 2023, par laquelle la maire de Ruffey-lès-Echirey a exercé le droit de préemption urbain sur un terrain sis au lieudit " La Colonne ", propriété de Mme C B épouse A ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Ruffey-lès-Echirey le paiement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice d'incompétence, sauf à justifier d'une délégation conférée au maire par le conseil municipal ;

- cette décision ne satisfait pas à l'exigence de motivation fixée par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 213-2 du même code, faute d'avoir été notifiée dans les deux mois suivant la réception en mairie de la déclaration d'intention d'aliéner ;

- elle méconnaît au fond l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, la commune ne justifiant d'aucun projet réel d'action ou opération au sens de l'article L. 300-1 du même code.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 mai 2025, la commune de Ruffey-lès-Echirey conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La requête a été communiquée à Mme A, qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Frey, rapporteure,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique,

- et les observations de Me Ciaudo, représentant la société Roger Martin Promotion.

Considérant ce qui suit :

1. La société Roger Martin Promotion s'est portée acquéreuse d'un terrain nu d'une surface de 350 m² situé au lieudit " La Colonne ", sur le territoire de la commune de

Ruffey-lès-Echirey, cadastré sous la section C n° 361 et appartenant à Mme A. La société et Mme A ont signé un compromis de vente le 14 octobre 2023 pour un prix de 17 500 euros. Le notaire chargé de l'opération a transmis, le 28 septembre 2023, à la commune de

Ruffey-lès-Echirey, sur le formulaire normalisé prévu à cet effet, une déclaration d'intention d'aliéner qui lui a été retournée avec une mention manuscrite datée du 2 octobre 2023 et signée de la maire, indiquant que le droit de préemption urbain était exercé sur le terrain considéré. La société Roger Martin Promotion demande au tribunal l'annulation de cette décision de préemption.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. () ". Aux termes du I de l'article R. 213-7 du même code : " Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l'article L. 213-2 vaut renonciation à l'exercice de ce droit. / Ce délai court à compter de la date de l'avis de réception postal du premier des accusés de réception ou d'enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration, ou de la décharge de la déclaration faite en application de l'article R. 213-5. () ". Selon l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré ne faisant pas l'objet d'une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire : / a) Soit sa décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption ; / b) Soit sa décision d'acquérir aux prix et conditions proposés () ; / c) Soit son offre d'acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation () ".

3. Il résulte des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

4. La commune de Ruffey-lès-Echirey a été saisie d'une déclaration d'intention d'aliéner le 28 septembre 2023 concernant la vente d'un terrain appartenant à Mme A. La société requérante soutient que le notaire a reçu retour de cette déclaration, avec mention manuscrite de l'exercice du droit de préemption et que la propriétaire, à la date de l'introduction de la requête, le 1er décembre 2023 n'a pas eu notification de cette décision. Dans ses écritures en défense, la commune reconnaît ne pas avoir notifié sa décision à Mme A. Par suite, la décision litigieuse ne saurait être regardée comme valablement notifiée à la propriétaire du bien préempté dans le délai imparti par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, qui expirait le 28 novembre 2023.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine ". Aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser () ".

6. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

7. D'une part, la décision du 2 octobre 2023 formulée dans les termes suivants : " la commune de Ruffey-lès-Echirey exerce son droit de préemption sur cette vente ", ne mentionne aucun projet et ne fait plus généralement aucune référence à aucun élément de motivation, ni en droit ni en fait. Par suite, en ne précisant pas l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé, la décision litigieuse est insuffisamment motivée.

8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la commune a, par une délibération du 23 novembre 2020, créé une zone d'aménagement concertée " Au Clos " d'environ un hectare pour la réalisation d'une opération d'aménagement urbain au sens des dispositions précitées de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme avec, notamment, la création d'environ trente-sept logements de type mixte. Si la commune soutient que la parcelle, objet de la décision de préemption, appartient au périmètre de cette zone, elle ne l'étaye d'aucun élément probant, en l'absence de plan de ladite zone au dossier. En outre, la délibération précitée, seule pièce attestant de ce projet d'aménagement, renvoie à la poursuite de la démarche : " confection du dossier de réalisation de la ZAC, aboutissement de la démarche de déclaration au titre de la loi sur l'eau et acquisition du foncier ". Le projet de la commune est alors, en l'absence d'autres éléments et à la date de la décision attaquée, insuffisamment élaboré et formalisé pour que sa réalité puisse être attestée. Par suite, dans ces circonstances, la commune ne justifie pas, à la date de la préemption litigieuse, d'un projet d'action ou d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen soulevé par la société requérante n'est, en l'état du dossier, susceptible d'entraîner l'annulation de la délibération attaquée.

10. Il résulte de ce qui précède que la société Roger Martin Promotion est fondée à demander l'annulation de la décision de la maire de Ruffey-lès-Echirey du 2 octobre 2023 portant exercice du droit de préemption urbain sur le terrain cadastré C 361.

Sur les frais liés au litige :

11. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Ruffey-lès-Echirey, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 1 000 euros à la société Roger Martin Promotion en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de la maire de Ruffey-lès-Echirey du 2 octobre 2023 portant exercice du droit de préemption sur le terrain cadastré C 361 est annulée.

Article 2 : La commune de Ruffey-lès-Echirey versera à la société Roger Martin Promotion une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Roger Martin Promotion, à la commune de Ruffey-lès-Echirey et à Mme C B épouse A.

Délibéré après l'audience du 26 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Céline Frey, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025.

La rapporteure,

C. FreyLe président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de la Côte d'Or, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,